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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
审查起诉阶段羁押必要性审查工作机制的建构
【作者】 叶衍艳【作者单位】 北京市海淀区人民检察院
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 羁押必要性;审查;审查起诉;制度建构
【文章编码】 1004-9428(2012)06-0019-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 19
【摘要】 修改后的刑事诉讼法较为原则地增加了有关羁押必要性审查的规定,如何在各诉讼阶段落实该规定还值得进一步探索。在审查起诉阶段,公诉部门开展的羁押必要性审查工作还存在一些亟待解决和规范的问题。为此,应当明确羁押必要性的审查主体,构建相应的程序机制和救济机制,并完善其配套措施。
【全文】法宝引证码CLI.A.1165493    
  审查起诉阶段的羁押必要性审查,是检察机关审查起诉工作的一项重要内容。新刑事诉讼法明确了检察机关进行羁押必要性审查的职责,但在审查起诉阶段如何全面履行这一职责仍有待深入探讨。本文拟对实践工作中出现的问题进行分析,探讨审查起诉阶段羁押必要性审查工作机制的具体建构。
  一、审查起诉阶段羁押必要性审查的问题及原因
  现行刑事诉讼法虽然没有专门规定羁押必要性审查的内容,但第52条规定“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审”;第75条规定检察机关“对于被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施”。据此,现行刑事诉讼法实际上也要求检察机关对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查。这一职责除了体现在审查批准逮捕阶段外,也体现在审查起诉阶段。在司法实践中,检察机关在审查起诉阶段对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行审查存在以下问题:(1)羁押必要性审查的作用发挥有限。2011年北京市某区检察院公诉部门受理的案件中,犯罪嫌疑人被逮捕的占受案总数的77.38%,[1]公诉部门在审查起诉阶段变更强制措施的仅占被羁押嫌疑人总数的0.84%。(2)缺少对有无继续羁押必要性的实质审查。审查起诉阶段变更强制措施的理由主要是以下四种:因犯罪嫌疑人羁押到期案件尚未审结;因犯罪嫌疑人犯有重大疾病不适合继续羁押;因轻罪案件刑事和解;因情节轻微没有羁押必要。这四类案件占变更总数的96.8%。(3)当事人申请权的实质保障不足。实践中有相当数量案件的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人在审查起诉阶段申请变更强制措施,但检察机关审查后同意变更的仅占申请总数的22.5%。(4)变更逮捕措施的案件类型较为有限,集中在故意伤害、盗窃和寻衅滋事这三类,占变更逮捕总数的54.8%。其余的案件类型分布零散,经济犯罪案件仅2件2人。
  上述问题的成因较为复杂,概括而言主要有以下五方面:(1)制度层面。现行刑事诉讼法对检察机关进行羁押必要性审查没有明确规定,更缺乏程序保障,且对逮捕条件规定的较为抽象,不利于司法实践中对是否有继续羁押的必要性进行实质审查。(2)观念层面。重追诉犯罪轻人权保障的传统观念尚未彻底扭转,对审前羁押必要性的认识仍仅停留在保障诉讼顺利进行的角度。(3)操作层面。变更强制措施需要经过内部程序层层审批,一定程度上增加了工作量,导致检察人员对羁押必要性审查的主动性和积极性不强。(4)内部关系层面。变更强制措施涉及公诉部门和侦查监督部门的权力平衡问题,公诉部门轻易不改变侦查监督部门的批捕决定是实践中默守的“工作规矩”。(5)执行层面。现有的监管手段尚无法有效保障犯罪嫌疑人、被告人在变更强制措施后都能传唤到案,制约羁押必要性审查工作的全面开展。
  二、审查起诉阶段构建羁押必要性审查机制的设想
  修改后的刑事诉讼法第93条规定,“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日之内将处理情况通知人民检察院”。这明确规定了检察机关负有进行羁押必要性审查的职责。新刑诉法还作了进一步规定,以增强其可操作性:(1)细化逮捕的条件,明确“社会危险性”的具体内容;(2)细化“可以监视居住”的情形;(3)明确赋予了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人在整个刑事诉讼阶段申请变更强制措施的权利,并规定了司法机关收到申请后的答复期限及答复内容等问题。但是,对于审查起诉阶段检察机关如何具体开展羁押必要性审查工作,法律尚无明确规定,因此有必要明确以下几个问题:
  (一)羁押必要性的审查主体
  可以在审查起诉阶段进行羁押必要性审查的检察机关内设部门包括公诉部门和监所检察部门。究竟应当以哪个部门为审查主体,存在不同认识。有观点认为,应当以监所检察部门为主,公诉部门为辅。主要理由是:监所检察部门立场相对中立;而且监所检察部门长驻看守所,便于对犯罪嫌疑人的表现、思想状况进行跟踪、考察,能够掌握被羁押人员的全面情况,从而对其羁押必要性作出准确判断。诚然,监所检察部门是羁押必要性审查必不可少的力量,但是以监所检察部门作为羁押必要性的审查主体,存在以下问题:(1)从职能定位看,公诉部门负责案件的全面审查,这包括对羁押必要性的审查,监所检察部门更多的是对羁押期限的合法性以及犯罪嫌疑人患重大疾病等不适合羁押等特殊情况进行监督,并不容易根据案件实际情况判断是否属于错误羁押或不当羁押,难以满足新刑事诉讼法对羁押必要性进行全面的实质性审查的要求。(2)从部门工作衔接的角度看,公诉部门对羁押必要性进行审查,若涉及到嫌疑人的身体情况和羁押期限等需要监所检察部门提供协助的问题,很容易通过内部沟通获得相关的证明材料。而监所检察部门要通过查阅公诉部门办案卷宗的方式才能实现对羁押必要性的实质审查,但办案卷宗为保密,从公诉部门转交到监所检察部门再交回公诉部门,要经过较为严格的交接程序,显然要繁琐得多。
  鉴于上述分析,应当考虑建立以公诉部门为主、监所检察部门为辅的羁押必要性审查工作模式,把对犯罪嫌疑人的羁押必要性审查工作纳入公诉审查的范围。审查中涉及的犯罪嫌疑人身体状况、在看守所的表现情况等由监所检察部门出具相关证明作为重要参考依据,同时监所检察部门享有变更强制措施的建议权。这种模式既能保持现有两个部门的基本职能划分,发挥检察机关的整体合力,又能避免程序的繁琐导致司法资源的浪费及审查工作效率的降低。
  (二)审查程序的启动
  审查起诉阶段羁押必要性审查程序的启动有两种方法,一种是检察机关公诉部门依照职权主动审查,另一种是根据犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请而进行审查。从理论上讲,公诉部门应当对所有案件进行羁押必要性审查,且贯穿审查起诉的整个过程。但基于工作压力等现实原因,很难强求公诉部门在审查起诉环节主动做到对所有案件的羁押必要性进行动态审查。因此,一方面要切实保障当事人等的申请权,对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出的变更强制措施的申请应予以高度重视,无论是口头申请还是书面申请都应当进行审查并予以答复。另一方面要通过内部程序监控督促公诉部门案件承办人落实这一职责。为此,建议在公诉部门内部审批案件使用的《审查报告》中对法定刑十年以下的犯罪嫌疑人认罪案件在“需要说明的问题”中增加一项“羁押必要性分析”的内容,作为常规审查项,在结案处理时需要对此进行分析论证,说明是否有继续羁押的必要性。
  (三)审查及决定
  首先是审查的内容。新刑事诉讼法明确了逮捕、取保候审、监所居住的具体条件,这是进行羁押必要性审查的基本法

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