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【期刊名称】 《人民检察》
检察举报制度的宪法定位与立法完善
【作者】 王晓新刘太宗江涛李清【作者单位】 最高人民检察院湖南省人民检察院
【分类】 公民权利
【中文关键词】 检察举报制度;宪法定位;公民举报权;权利保障
【文章编码】 1004-4043(2012)-5(下)-0024-6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 10
【页码】 24
【摘要】

举报是公民的基本权利,权利保障是检察举报制度的宪法定位。公民举报权的保障需要国家承担相应的立法责任,即应构建以刑事诉讼法和举报人保护法为主体的权利保障体系,重点抓好举报保密、身份重置等预防性保护机制建设,进一步完善举报奖励、举报补偿和举报参与等激励机制规定。

【全文】法宝引证码CLI.A.1165460    
  举报是公民的基本权利还是义务,决定了检察举报制度的宪法定位,是检察举报制度理论研究和实践进展的逻辑起点。在现代法治社会中,举报是公民的基本权利,权利保障是检察举报制度的宪法定位。
  一、检察举报制度的宪法定位
  (一)举报是公民的基本权利
  在法律意义上,举报有广义和狭义之分。广义的举报是指个人或者单位对所有违法行为向有关国家机关报告的行为,如纪律举报、工商举报、税务举报等。[1]狭义的举报是指对国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关报告的行为,如我国宪法第四十一条规定公民有举报的权利,这里的“举报”就仅指狭义上的理解。检察举报,是我国当前众多举报之一,它含有两层意思:一层意思是指人的行为;一层意思是指一种法律制度。作为行为,检察举报是指公民或机关、团体、企事业单位以及外国公民或团体、企事业单位,对国家机关及其工作人员在履行职务当中,违反国家法律、法规的犯罪活动,采取书面、口头或其他形式,向检察机关检举、控告,并要求查处的行为;作为一种法律制度,检察举报是宪法和法律规定的公民的一种民主权利,并以法律保障其得以实现,使被举报的犯罪行为得到及时查处,并保护举报人不受压制、打击报复的一种法律制度。[2]
  本文将“举报行为”定位为公民的基本权利而非公民的法律义务,其本质是行使民主监督权利的表现,主要基于以下考虑:
  1.我国宪法的明文规定。宪法是公民权利的保障书,宪法宣告的权利是公民所享有的必不可少的基本权利。我国宪法第四十一条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。这是宪法关于公民监督权的规定,其中,“检举”是公民行使监督权的一种具体方式。在语义上,“举报”和“检举”具有相近的意思,事实上,在我国法律规范文件中两词经常通用。“举报”一词在我国法律中首见于1996刑事诉讼法,该法将1979年刑事诉讼法中的“检举”一词,都修改为“举报”,相应地将“检举人”修改为“举报人”。在规范性文件中,“举报”最先出现在1989年《人民检察院举报工作若干规定(试行)》中,而同年“两高”发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》中仍然使用的是“检举揭发”,没有使用“举报”一词。由此可见,宪法第四十一条规定的“检举权”,即为“举报权”,公民享有“举报”的基本权利直接源于宪法的宣告。[3]土豪我们做朋友好不好
  2.历史发展的必然趋势。在前法治时代,“举报”在相当长的时间内并非一种权利,而是一种义务,即所谓“知情不举者”要受到惩罚,中国历史上的“保甲连坐”制度就是一个典型。而在现代法治社会,受民主、法治、人权等思潮影响,举报制度已由过去“知情不举者”连坐的“义务本位”向“权利本位”转变。如美国专门制定《吹口哨人保护法》,对“吹口哨人”[4]保护的规定非常细致。另外,英国《公共利益披露法》、澳大利亚《举报者保护法》、香港地区《防止贿赂条例》等立法中也建立了相对完备的举报人权利保护制度。我国在宪法、刑事诉讼法等法律规范中也明确提出要保护公民的举报权利。
  在现代法治社会,“每一个真正的共和国是,并只能由人民代表的系统构成”,“一切政治权力都属于人民,人民主权是最后的、固有的和不可剥夺的”。[5]现代法治国家的基本标志和要求之一是社会生活的基本方面和主要社会关系均纳入法律(制度或者程序)的轨道,接受法律的治理,而法律是建筑在尊重民主、人权和潜能,保护和促进经济增长、社会公平、社会秩序和社会进步的基础之上的。[6]根源于人民主权、权力制约和抵抗权理论的公民举报权理论,在本质和内在规定性上与现代法治理念高度契合,体现了现代物质生活条件下民主、自由、人权、理性、文明、秩序等人民的公共意志,因此能够获得合法性和合理性的价值基础。
  3.现实社会的迫切需求。任何一项法律制度不仅是一定历史文化沉淀的结果,同时也是人们现实生活需求的产物。从举报的权利本位出发,加强对公民举报权利的保护,更符合我国社会的现实需要。目前,我国举报人保护状况令人担忧。一方面,近些年来恶性打击报复举报人事件屡屡发生,许多举报人人身、财产安全遭受难以弥补的重大损失。另一方面,现实中各类“隐性打击报复”举报人行为,因其手段“合法”,行为隐蔽,难于界定,一直处于法律救济的“边缘死角”,也导致许多举报英雄“流血流汗后又流泪”。[7]最后,相关公权力的不作为和乱作为往往还成为报复陷害举报人的帮凶,给举报人带来致命的打击。如举报信违规转到被举报人手中;有关责任部门对举报人的合法权利淡然漠视,对举报人的保护请求不予理会,不履行法定职责;一些被举报人明目张胆地滥用职权,违法采取拘留、逮捕、劳动教养等强制手段打压报复举报人,迫使举报人畏惧害怕而放弃举报,等等。
  以上现实告诉我们,加强举报人权利保护任重而道远。举报工作涉及国家机关、举报人和被举报人三方关系。相对于国家而言,公民行使举报权除了获得正义、良心、责任等精神满足外,其经济效益通常不明显,更多的利益被国家和社会所获得。纵然职业举报人有追逐经济利益的动机,其所获得的收益也远远小于国家和社会因其举报所获得的收益。总体上讲,举报权的行使,其价值体现更多的是公民对国家、社会的责任与奉献。相对于被举报人而言,举报人往往处于位卑言轻的弱势地位,许多情形下甚至是在挑战一个非法利益群体(甚至犯罪团体),举报人和其对手之间力量悬殊,决定了如果没有国家公权力的有效支持与救济,举报人就可能陷入艰难、悲哀的处境。因此,明确“举报”的权利属性,承认国家对公民举报权的保护责任,既是历史的趋势,更是现实的召唤。
  (二)权利保障是检察举报制度的宪法定位
  检察举报工作是检察机关直接依靠群众同贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪作斗争的一项业务工作,是实行专门工作与群众路线相结合的有效形式。一方面,检察举报制度与群众举报密切相连,举报是公民行使民主监督权的具体形式,保护公民举报权是国家当仁不让的责任和义务,因此检察举报制度具有权利保障的属性;另一方面,检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,职务犯罪侦查权是检察机关法律监督权的权能之一,因此检察机关依靠和发动群众同贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪作斗争的行为也体现了法律监督的属性。
  在宪政框架内,公民权利与国家权力构成宪法关系的实质内容。公民权利是基本权利,是保障人性尊严或者人的全面发展所必须具有的;公民权利产生国家权力,国家权力的存在具有两项功能:第一项是保障公民权利,第二项是为维护国家自身的存在。与公民权利一样,国家权力也具有利益的需求,但国家维护自身的存在并不是最终目的,其最终目的还在于保障统治阶级的利益及一定程度上被统治阶级的利益,即公民权利。国家权力维护国家存在的功能需要受到严格的限制,国家利益的获得仅限于足以保障国家能够履行保障公民权利的义务。由此可见,公民权利与国家权力功能的发挥都离不开两者之间的关系,并且以公民权利的实现为两者的终极价值追求。检察举报制度具有权利保障和法律监督的双重属性,是公民权利与国家权力的有机结合。检察机关行使法律监督职权,打击和惩治职务犯罪行为,一是以公民行使举报权为基础,没有群众举报,检察机关行使权力就成为无源之水,无本之木;二是以公民举报权的实现为目的,检察机关查处职务犯罪行为促成了公民举报预期目标的实现。因此,虽然检察机关行使法律监督权也体现了维护国家利益与公共利益的需求,但其出发点和落脚点还在于促成公民民主监督权的实现,最终是为权利保障服务的。由此看来,权利保障是检察举报制度的宪法定位,也是其最终的制度追求。
  二、现行检察举报制度的立法要求
  现代法治国家,一旦公民的基本权利写人宪法,即对应着国家消极的不干涉义务与国家对公民基本权利的实现所要履行的帮助和促进的积极义务。举报是公民基本权利的具体行使方式之一,国家为保障公民的举报权利,应当履行相应的立法职责。
  (一)实现公民举报权的立法具体化
  一般而言,宪法规定的基本权利,必须依赖普通法律的具体化才能得到真实的保障。在我国,宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法的“根本法”和“母法”地位,决定了作为宪法规范之核心组成部分的基本权利条款仅仅具有抽象的基本权利属性,即只赋予立法一定的义务,而对行政权与司法权则无直接的约束力。这就等于说某些基本权利虽然进入了宪法,但如果没有具体化为普通法律上的权利,就意味着当这部分基本权利被侵犯后,无具体的法律给权利主体提供司法救济的路径,权利主体更不能直接依照宪法请求法院救济。因此,在我国,基本权利立法具体化对于权利主体寻求有效的司法救济具有重大意义。
  (二)明确公民举报权保护的国家责任
  根据宪法理论,从基本权利的功能体系的角度看,公民的基本权利对于公民个人和社会整体具有防御权、受益权功能和客观价值秩序功能,要求国家履行对应的消极和积极义务。其中“防御权功能”是指公民得要求国家不侵犯基本权利所保障的利益,当国家侵犯该利益时,公民得直接依据基本权利的规定请求停止侵害。[8]“受益权功能”是指公民基本权利所具有的公民个人请求国家积极作出某种行为,从而享受一定利益的功能。受益权功能所针对的是国家的积极义务,即国家要以积极的作为,为公民基本权利的实现提供一定的服务或者给付,其内容包括为权利实现提供法律保障程序和服务,也包括对公民在物质上、经济上的资助。[9]基本权利的“客观价值功能”是指公民的基本权利不仅是个人权利,也是整个社会共同体的价值基础,法律和国家权力要从保障基本权利中去获得正当性。具体到公民举报权而言,要实现举报权的防御权、受益权功能和客观价值功能,国家应当畅通举报渠道,履行举报保密、安全保障、给予举报人奖励、补偿等多项责任和义务。
  反思我国现行的检察举报制度,主要存在以下的不足:一是立法体系上出现断层,法律层面的规定过于抽象原则,实践操作中难以适用;二是立法理念上存在偏差,尚未跳出“权力本位”、“国家主义”的思维窠臼,仍保有过分重视公权维护,相对忽视私权保障的行为惯性,存在“举报工具论”的立法倾向。即仅从“实用工具”的角度认识公民举报的价值和功能,把举报当做开拓案源的渠道,同职务犯罪作斗争的手段,所有制度建构,都围绕和服务于国家打击和惩治腐败这一目标,对公民个体合法权益重视和保障不足;三是制度构建上留有空白,比如缺少审判阶段的举报保密规定;举报人安全保障制度,缺少预防性保护手段,缺少对“隐性打击报复”的惩治,还缺少可供操作的实施性规则;举报受益制度,缺少举报奖励的下限规定,尚未建立举报补偿机制;举报人参与机制不畅通,举报人的知情权、质询权和纠正权难以得到有效

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