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【期刊名称】 《人民检察》
《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》的理解与适用
【作者】 董桂文石献智
【作者单位】 最高人民检察院案件管理办公室{主任}最高人民检察院案件管理办公室案件质量管理处{处长}
【分类】 检察院【期刊年份】 2018年
【期号】 3【页码】 20
【全文】法宝引证码CLI.A.1255365    
  2017年12月,最高人民检察院印发《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(以下简称《规定》),自2018年1月1日起试行。为便于理解与适用,现将《规定》的制定背景、起草思路及主要问题作一介绍。
  一、《规定》起草背景和过程
  案件质量评查是指对已经办结的案件,以法律和有关规定为标准,对办理质量进行检查、评定的业务管理活动。党的十八大以来,中央对全面深化司法体制改革作出部署,将司法责任制作为改革的重点内容之一,以完善法官、检察官责任制为抓手,明确法官、检察官办案的权力和责任。同时,为防止权力滥用,要求加强和规范对司法活动的监督。法官、检察官要有审案判案的权力,也要加强对他们的监督制约,把司法权关进制度的笼子。中央政法委领导多次强调,实行司法责任制,不是不要监管,而是改革监管内容、方法,从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管转变。要加强对法官检察官履职的监督制约,健全案件质量评估、司法业绩考核等制度机制,提高管理监督科学化水平。
  为落实中央要求,最高人民检察院2015年出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),在突出检察官办案主体地位的同时,明确提出加强监督制约,健全检察
  管理与监督机制,建立办案质量评价机制,以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价。因此,建立健全案件质量评查机制,是落实中央改革部署、完善司法责任制、加强检察机关内部监督管理、促进规范司法、提高办案质量效率、提升检察公信力的重要举措。
  最高检党组对建立案件质量评查制度非常重视,曹建明检察长多次在全国检察长会议、大检察官专题研讨班等讲话中要求加快制定案件质量评查工作规定,全面推进案后评查。全国检察机关近年来积极探索开展这项工作,积累了丰富经验,在落实办案责任、保障司法责任制方面取得了明显成效,但也不同程度地存在着做法不一致、发展不平衡等问题,各地迫切希望最高检出台相关规定,为更加扎实有序地开展案件质量评查工作提供统一规范。按照最高检党组和领导要求,我们组织专门力量,广泛调研,反复征求地方检察机关和相关部门意见,数易其稿,形成案件质量评查工作规定审议稿。2017年12月,《规定》经最高检检察委员会审议通过,自2018年1月1日起试行。
  二、《规定》的指导思想和基本思路
  研究起草《规定》的指导思想是:按照党的十九大报告提出的深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求,积极适应司法责任制改革后检察工作面临的新形势新任务,着力解决案件评查工作发展不平衡不深入的问题,努力构建符合检察工作实际的案件评查制度,推动评查工作向科学化、规范化、信息化方向发展,充分发挥其在落实司法责任制、促进公正司法、提高办案质量和效率方面的作用,满足人民群众日益增长的对公平正义的新需求。
  围绕这个指导思想,我们在起草时重点把握以下几点:
  一是贯彻落实司法责任制改革要求。按照完善检察机关司法责任制的改革要求,针对检察办案组织变化,强化对以独任检察官和检察官办案组为单元的办案质量评查,同时做好与检察官业绩考核、司法业绩档案、司法责任追究等制度的协调衔接,把司法责任制改革的要求贯穿到案件质量评查工作之中。
  二是突出重点、注重实效。合理确定评查的范围、内容,把评查重点放在影响司法公信力的问题上,对一般性的程序问题主要在流程监控环节予以解决,突出案后评查对案件实体等重要问题的关注,以有效发挥案件质量评查的实际作用。
  三是力求公正权威、简便快捷。优化评查程序,严格评查结果认定,同时充分运用信息化手段开展评查,最大限度地减轻评查负担,提升评查工作的公正性、权威性,使评查工作更好地服务于司法办案。
  四是把顶层设计与基层探索结合起来,为探索创新留有空间。根据实际需要,对评查基本问题作出统一规定,以引领、规范各级检察机关开展工作。同时,考虑到各地情况差异较大,许多问题还需要探索实践,在具体规定上又为探索创新留有空间。离婚不离婚是人家自己的事
  三、《规定》的主要内容及相关问题说明
  《规定》共五章29条,包括总则,评查工作的组织、计划与执行,评查的种类、内容、标准与结果等次,评查的程序与结果运用等。
  (一)关于总则性规定
  《规定》第一章明确了案件质量评查的定义与范围、评查工作要求、地位和作用、评查的方式等。
  1.明确评查的对象范围是检察机关已经办结的案件而非正在办理的案件。这主要是考虑到,对于正在办理的案件,可以依照流程监控等有关规定对程序性问题进行监督,而评查活动涉及对案件事实认定、证据采信、法律适用等实体问题的核查评价,为防止评查时对正在办理的案件带来不必要的影响,将评查的对象界定为已经办结的案件。
  2.明确评查工作的基本要求。《规定》第三条提出了评查工作应当做到几个结合,主要是强调评查工作应当坚持全面性,不能偏重一个方面而忽略另一方面,如不能只强调统一组织而不谈分工负责,不能只重视问题发现而忽视正向激励。文件中有多个条文体现和贯彻了这几项要求,后文具体说明。
  3.明确评查工作应当与落实司法责任制相衔接。案件质量评查是落实司法责任制的重要保障机制,为此,《规定》第四条明确要求,评查结果应当作为评价检察官办案业绩和能力、水平的重要依据,纳入业绩考核评价体系。并在第十六条、第十七条中明确将案件办理是否符合司法责任制关于办案组织、案件分配、办案权限、文书签发等方面的相关规定作为评查的主要内容和标准。
  4.明确提出应当充分运用信息技术辅助开展案件评查。信息化建设是推动检察工作科学发展和提高检察公信力的重要引擎。检察机关近年来非常重视运用大数据等手段,搭建检察机关信息化平台,相继研发并部署使用全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”)、电子卷宗系统、案件信息公开系统等,助推检察工作快速发展。在文件制定过程中,最高检曹建明检察长等院领导明确指出,要善于运用办案大数据、人工智能等现代信息技术,对所办理的案件进行全面评查,要将司法办案中容易发生的问题,整合进智能系统,对案件进行自动评查,实现评查的普遍化、客观化、智能化。为此,《规定》第五条明确提出,最高检依托统一业务应用系统,研制案件质量评查智能辅助系统,将相关评查程序和标准嵌入系统,为检察机关利用现代信息技术辅助开展评查提供技术支持。考虑到实践中有部分案件依照有关规定未在统一业务应用系统上办理,该条第二款在规定以网上评查为主、网下评查为辅的同时,规定了可以调阅纸质材料进行线下评查。
  (二)关于评查工作的组织、计划与执行
  《规定》第二章明确了评查的组织、计划与执行,这是对第三条评查工作应当坚持统一组织领导与分工负责相结合要求的具体落实,是保障评查工作有效、有序开展的组织保证。
  1.明确评查工作的组织领导与分工负责。《规定》第六条第一款指出,评查工作应当在检察长统一领导下,由案件管理部门、办案部门分工组织开展。检察长统一领导是检察机关的领导体制,此处进一步重申,是强调评查工作作为检察工作整体的一部分,不同部门之间的评查应当做好统筹协调,案管部门、办案部门依照规定分工组织、各司其职。第二款、第三款基于上下级检察机关之间的领导与监督指导关系,强调要加强上级检察院对下级检察院评查工作的组织领导,上级院在本地区可以统一调配评查力量,组织开展交叉评查和监督检查;下级检察院则应当向上级检察院报告年度评查工作情况。
  在起草过程中,有的建议明确规定各级检察院应当设立案件质量评查工作领导小组,以加强对评查工作的统一领导。实践中,确实有一些地方成立了评查工作领导小组,负责组织领导和统筹谋划评查相关工作。但也有意见提出,不宜硬性规定必须成立某种机构,只要明确评查工作在检察长统一领导下、由相关部门组织开展即可,不成立专门机构不影响工作开展。经研究,《规定》对成立评查领导机构未作规定,但也未禁止地方根据实际设立类似机构。
  2.明确由案件管理部门会同办案等部门共同制定评查工作年度计划并由案管部门督促落实。为了保障评查工作有序开展,提高评查的针对性,同时也防止各部门之间开展评查工作互不通气、互不协调,造成多头评查、重复评查的情况,《规定》第七条要求各级院应当结合上级工作部署和本地检察工作实际,研究制定评查工作年度计划。案件管理部门作为评查工作的主要组织者、协调者,负责牵头会同办案部门、政工部门、监察部门等共同研究起草评查计划。需要说明的是,不论是拟以院名义还是拟以案管部门、办案部门名义开展的评查,都需要列入本院的评查年度计划,报经检察长或者检察委员会审定后执行。为了增强计划的执行力,明确规定案管部门负责对评查计划的执行情况进行督办、汇总,并向检察长或者检察委员会报告。
  (三)关于评查人员的选任及工作要求
  评查人员的素质、能力,直接影响到评查活动所能取得的效果,《规定》第八条至第十条明确了评查人员的选任和管理方面的内容。
  1.明确入额检察官均有担任评查员的资格和责任。案件评查是对检察官已办结案件的核查评价,这就要求评查人员必须具有过硬的政治、业务素质,以保证评查的公正性、权威性。在研究起草《规定》过程中,有的建议从政治素养、业务能力等方面规定担任评查员的选任条件,但另有意见提出,凡是入额的检察官,均是经过特定程序选任出来的合格的办案人员,都应该有资格担任评查员。而且,案件质量评查是检察机关的一项重要业务工作,入额的检察官也有义务有责任承担一定的评查任务,并作为其办案业绩,对评查结果承担相应的责任。为此,《规定》第八条第一款要求,入额的检察官均具有担任评查员的资格和责任,应当服从统一安排调配,按照要求承担和完成所分配的案件质量评查任务,纳入办案业绩考核范围。第二十六条规定,评查人员应当在职责范围内对评查工作质量负责,并承担相应的司法责任。在起草《规定》过程中,有的建议明确规定各地应当建立案件质量评查人才库。经研究,考虑到入额检察官都是评查人员的选任范围,因此对评查人才库未作规定,但并不禁止各地根据实际建立相关制度。
  2.明确了检察官助理可以参加评查工作。评查活动涉及事项多,工作任务重。推行司法责任制改革后,员额检察官的数量相对较少,而一些检察官助理本身业务能力很强,原来也具有办案资格,只是囿于名额限制而未能入额。为了缓解参加评查工作的员额检察官数量不足的压力,可以充分发挥这部分检察官助理的作用,允许他们参加评查活动,根据检察官的指派和安排,协助开展相关工作,检察官对其工作承担相应责任。
  3.明确了评查人员的保密义务和回避制度。评查活动需要对整个办案过程、案件材料进行审阅,会涉及许多涉密内容。根据有关要求,《规定》第九条明确要求参加评查的检察官、检察官助理应当严格遵守相关保密规定。另外,评查活动涉及对办案活动的评价和对检察官的业绩考核,根据各方面的意见,第十条明确了评查的回避制度,对本人参与办理、审核审批的案件以及其他与本人、近亲属有利害关系的案件,参与评查的检察官、检察官助理应当回避,不再参与相关评查工作。
  (四)关于评查种类及具体要求
  《规定》第三章规定了评查的种类、内容、标准与结果等次。
  1.明确了人工评查与智能辅助相结合的具体方式。第十一条是

  ······下跌你应该笑还是哭

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