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【期刊名称】 《人民检察》
“检察监督体系”建设的阶段论刍议
【作者】 甄贞梁景明
【作者单位】 北京市人民检察院{副检察长,教授,博士生导师}北京市人民检察院检察改革与发展研究中心{副秘书长,检察官}
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 检察监督;司法办案;适当分离;五化
【文章编码】 1004-4043(2018)-2(上)-0010-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 10
【摘要】

检察监督是检察机关根据宪法授权、依法进行的法律监督活动。就检察监督体系而言,可以划分为四个发展阶段,即司法办案与检察监督的融合发展阶段、司法办案与检察监督的适当分离阶段、检察监督的“五化”建设阶段以及检察监督体系的完善与成熟定型阶段。当前的检察监督体系处于第四阶段,尚未完全成熟定型,检察监督的范围、与诉讼制度的关系等问题有待厘清。应探索不同诉讼体系、执法司法体系中检察监督的职权配置,从而解决实践困惑。

【全文】法宝引证码CLI.A.1255364    
  检察监督是检察机关根据宪法授权、依法进行的法律监督活动,是维护宪法和法律统一正确实施的“护法运动”,既包括对刑事诉讼活动的法律监督,也包括对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督,还包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督,以及对行政机关违法行使职权或者不行使职权行为的监督。[1]目前,检察监督体系尚未完全成熟定型,检察监督的范围、与诉讼制度的关系等问题一直是理论界的争论点、司法实务界的困惑点。
  一、司法办案与检察监督的融合发展
  检察监督的内容主要散见于刑事、民事、行政诉讼法以及其他法律关于检察监督原则的规定中。在刑事诉讼立法中,关于刑事诉讼检察监督的相关规定比较完整,刑事诉讼监督工作已经形成工作模式,理论和实践也比较成熟。笔者以刑事诉讼监督为例进行探讨。
  受到检察权“一元论”的影响,一般认为各种检察职能统一于法律监督,司法办案与检察监督都是法律监督的实现方式。而检察监督作为检察机关法律监督职能具体细化的工作方式,其目标的实现主要通过司法办案等对诉讼活动的参与来完成。[2]刑事诉讼监督主要是在诉讼过程中完成的,虽然检察机关的监督活动不是诉讼活动必经的环节,但与诉讼活动有着密切的联系。因此,实务中一般认为,检察机关必须积极介入刑事诉讼活动并在诉讼参与中实现对刑事诉讼活动的法律监督。实际上,检察监督的任务就是通过对刑事诉讼活动的法律监督,发现、纠正和防止不合法执法行为,以求诉讼过程的合法性。可以说,从办案中直接发现违法线索,是检察监督工作开展的资源优势,也可谓基本途径。
  基于检察权“一元化”分层结构,对于刑事诉讼中检察权具体权能范围的理解,是将司法办案和检察监督融合在宪法和人民检察院组织法规定的检察机关的功能定位层面。比如,主张侦查监督是检察机关对侦查机关的侦查工作实施的法律监督,既包括对侦查机关认定事实、适用法律是否正确实行监督,也包括对侦查机关进行刑事侦查活动中有无违法行为实行监督,[3]包括审查逮捕、审查起诉、侦查活动监督甚至立案监督。主张刑事审判监督是检察机关对于刑事审判活动及司法裁判是否符合法定程序和法定标准进行的审查监督,发现并纠正违反诉讼程序及诉讼标准的诉讼行为和司法裁判,保障刑事审判权依法正确行使的专门活动,[4]认为公诉在侦查和审判之间形成了一个监督机制,公诉权通过监督制约审判权,使这种监督制约足以与审判权相抗衡。
  在司法办案与检察监督的融合发展中,检察机关的内部分工大多是公诉部门既承担公诉职能,又承担审判活动监督职能;侦查监督部门既负责侦查活动监督、立案监督又负责审查批准逮捕;刑事执行检察部门负责对被监管人员再犯罪案件的批捕、起诉。在实践中,集中了大量的办案资源开展司法办案任务,由于任务过于繁杂,也缺乏有力的组织保障,检察监督并未得到应有的重视“,重配合轻制约,重诉讼轻监督”的局面并未得到明显改善。三年不开张,开张吃三年
  在检察监督中,检察机关不是常规诉讼活动的参与者,而是介入刑事诉讼活动对诉讼中的违法行为作出评价,依法启动相应的法律程序(提出抗诉、建议再审、书面或口头提出纠正违法以及提出检察建议或意见等),促使执法司法机关再次审查、纠正违法或启动正常诉讼程序。对于诉讼活动中的违法问题,诉讼法并未就纠正违法的程序、法律后果及实施保障作出具体规定,实现检察监督之目的需要执法司法机关必要的回应。检察监督目标的实现,往往要靠执法司法机关自身的纠正和调整行为来完成。实践中,在案件数逐年增长,人少案多的矛盾一直比较突出的情况下,办案资源自然向有时限要求的司法办案“硬任务”倾斜和集中,检察监督这个“软任务”只是在司法办案之余予以兼顾。从全国的情况来看,司法办案与检察监督的发展不平衡问题突出,检察监督的效果不佳。
  二、司法办案与检察监督的适当分离
  在刑事诉讼活动中,侦查、公诉、审判以及执行只是诉讼线性链条内的阶段性权力和任务。检察机关对刑事诉讼活动进行法律监督是在诉讼线性链条之外并行存在的。当符合检察监督的条件出现时,检察机关的监督工作得以启动,纠防、矫治刑事诉讼活动中失规、失范的执法司法行为,保障刑事诉讼依法进行、诉讼结果顺利实现。不过,当前检察机关的监督机构设置、职权配置、人员配备、制度机制等方面都还存在一些不尽科学合理之处。在全国范围来看,检察监督职权被分散配置到多个内设机构,比如刑事诉讼监督职能被分解到侦查监督、公诉、刑事执行检察等部门,侦查活动监督职能被视为审查逮捕、审查起诉职权的延伸职能,侦查监督、公诉、刑事执行检察部门各自开展羁押必要性审查,一定程度上抑制了刑事诉讼监督职能的充分发挥。同时,也难以避免“多头监督“”重复监督”的情况,影响监督质效。
  在全面推进依法治国、全面深化改革的形势下,一些省市如湖北、北京等,以全面加强检察监督为目标,重新审视检察机关监督资源配置上存在的问题,比如是否有必要将刑事诉讼监督职能从公诉、批捕等业务机构分离,设置专门的检察监督机构、配备专门的检察人员;是否有必要将一定的监督决定权授权检察官行使,进而形成诉讼与监督齐头并进、均衡发展的格局。刑事诉讼监督职权与检察诉讼职权的混合配置,一定程度上弱化了刑事诉讼监督职能的独立性。
  只有通过检察监督资源的优化配置,才能形成新的检察监督格局。有关司法办案与检察监督适当分离以及设立专门检察监督机构的问题,越来越受到检察理论和实务界的关注。按照法律的规定,检察机关同时承担司法办案和检察监督职能,但并不等于必须由同一个部门承担两项职能。湖北、北京等省市在内设机构改革试点中进行了积极探索,分别设立专司检察监督职能的侦查监督、刑事审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察等业务机构,以及专司司法办案职能的审查逮捕、公诉等业务机构,实现“诉讼不监督、监督不诉讼”。从运行情况来看,以司法办案为主体,以刑事立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑事执行监督为“头尾”和“两翼”的刑事诉讼格局,逐渐转变为司法办案和检察监督“一体两面相辅相成”又平行独立发展的新格局。同时,在国家安全和公共安全检察、经济犯罪检察、未成年人检察等业务机构,适应专业化办案的需要,探索一体化办案模式,在特定领域延续并丰富了司法办案和检察监督的融合发展模式。从而理顺司法办案与检察监督的运行关系,二者既适当分离又协作配合,前后衔接、交替推进、相互影响,强化了检察监督的实效,检察监督的案件数量上升明显。
  实际上,“适当分离”理论在司法办案的一些环节也有探索和讨论,比如审查起诉与实行公诉的适当分离。我国的公诉制度一直在发展,公诉已经不再是比较单一的定罪公诉,还包括简易程序、刑事案件速裁程序、认罪认罚案件中的量刑公诉,针对侦查行为合法性审查的程序公诉,针对违法所得没收的民事追缴公诉,此外还有民事公益诉讼、行政公益诉讼。这些公诉,各有其目标、程序轨道、运作模式、举证责任,是否提起公诉已经不足以涵盖这些内容,而实行公诉也已经拥有全新的外延。起诉裁量权的权力要素包含立案审查、调查核实、补充侦查、侦查引导(建议侦查、侦查指挥)、提起公诉、辩诉协商、不起诉等,其核心或基本权能是起诉裁量。实行公诉是提起公诉后,主要在法庭活动

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