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【期刊名称】 《上大法律评论》
生态文明时代开放的环境法学研究
【副标题】 2013年环境与资源保护法学研究综述
【英文标题】 Research on open environmental law in ecological civilization era
【英文副标题】 Research review of environment and resources protection law in 2013
【作者】 颜士鹏【作者单位】 上海大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态文明;生态法治;环境资源法学;《环境保护法》;环境公益;诉讼
【英文关键词】 ecological civilization; ecological rule by law; Environmental Protection Law; environment and resources protection law; environmental public interest litigation
【文献标识码】 A【期刊年份】 2015年
【期号】 1(第2卷第1辑)【总期号】 总第2辑
【页码】 69
【摘要】

党的十八大将生态文明确立为国家五位一体建设的重要内容。在此背景下,生态文明与生态法治的发展成为2013年环境法学者所热衷的研究领域,同时《环境保护法》的修改和环境公益诉讼等立法和司法问题也是2013年环境法学研究的热点问题。2013年环境法的基础研究领域也不断拓展,环境法学者对于环境法基础理论研究主要集中于环境法的本体、环境法的法益、环境法的基本价值等;对于环境法基本制度则主要集中于传统的管制手段与市场手段的结合等;对于环境污染防治法的研究则主要集中于大气、水和土壤污染以及污染的损害赔偿等;对于自然资源与能源法的研究则主要集中于自然资源的权属和能源法的市场化取向等方面。

【英文摘要】

The ecological civilization is established as the important content of Five-In-One in the construction of the country by the Eighteenth National Congress of the CPC. In this context, the development of the ecological civilization and ecological rule by law becomes the hot research field of environmental law scholars being keen in 2013, at the same time, such legislative and judicial problems as the amending “environmental protection law” and environmental public interest litigation also become the hot spot in environmental law research in 2013. In 2013 the environmental law basic research fields are constantly expanding. The environmental law basic theory research mainly focuses on the ontology of environment law, effect of environmental law, and the basic values of environmental law etc; The basic environmental legal system is mainly focused on the combination of the traditional control means and market means; Study on environmental pollution prevention and control law is mainly focused on air pollution and soil pollution; Study of natural resources and energy law is mainly focused on the ownership and market orientation of natural resources and energy law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1216909    
  
  2013年生态文明建设为环境与资源保护法学提出了新的客观要求,正在修订并已进入全国人大第二次征求意见阶段的《环境保护法》即将呼之欲出,《民事诉讼法》修改后以环境公益诉讼为核心的环境司法问题热度不减,此外,环境法学基础理论、污染防治法、自然资源法、能源法等基础研究领域亦是一派生机,诸多学者提出的颇有见地的新观点进一步丰富了2013年环境与资源保护法学的研究。本综述主要以法学的21种核心期刊和其他CSSCI期刊中部分环境与资源保护法学论文为蓝本,对2013年的环境与资源保护法学研究进行述评。
  一、生态文明与生态法治的发展研究
  自党的十八大以来,生态文明成为2013年使用频率最高的词汇之一。从法制的层面讲,环境法是与生态文明建设联系最紧密的部门法,其对环境法的发展提出的新的客观要求,注定是环境法学者不能回避的时代课题。
  (一)生态文明与生态法治的融合
  生态文明是对工业文明的扬弃,二者对法治建设的要求自然也是有别的。在论及二者所对应的法治状态时,吕忠梅指出,“工业文明及其法治,以经济理性为基础形成了个人主义法律价值观,其所确立的绝对所有 权、契约自由、自己责任原则,对生态危机的产生有着不可推卸的责任”。而在生态文明的要求下,其指出,法治系统必须体现生态文明和生态伦理的价值诉求,要对工业文明时期的法律进行生态化改革,最重要的是将生态理念纳入法治系统,建立整体主义法律观,以可持续发展为核心,形成良性运行的生态法治秩序。[1]在这一问题上,江必新认为,迈向生态法治是生态文明建设的依凭,其指出,“生态文明作为一种后工业文明,是人类社会新的文明形态,也是迄今人与自然关系之最高的文明形态,建设生态文明表现为一整套社会的再造和重塑工程,法治作为系统性保障生态建设的可靠途径,在回应文明转型诉求的同时,其自身也演进到相应的新形态,生态法治由此展开”。[2]徐忠麟通过对生态文明和法治文明发展的脉络进行分别梳理后指出,生态文明与法治文明有着内在关联,二者融合的范式是生态法治文明。对此其从三个层面予以解读:物质层面:生态法治文明具有生态物质工艺与法治物质技术相结合的物质文明形态;制度层面:生态法治文明具有生态文明制度化与法治文明生态化的制度文明形态;精神层面:生态法治文明具有生态理念与法治理念结合的精神文明形态。[3]从上述学者的观点可以看出,尽管对于生态文明与法治论述的角度和侧重不同,但其最终的归结点都指向:生态法治是生态文明建设中法治建设的终极走向。
  (二)生态文明与环境法律制度建设
  生态文明对环境法律制度发展所提出的客观要求是多方位的,从理念的转变到制度的建设,从立法变革到司法保障,在当下的生态文明时代,环境法的每个领域都应当体现生态文明的具体要求。郑少华从司法的视角阐述了司法机制是生态文明落到实处的重要保障,其认为,“生态文明建设的司法机制也即环境司法机制”,“首先,必须健全与完善中国的环境法院(法庭)体系,形成环境案件指导制度;其次,健全与完善中国的环境公诉制度;最后,还须健全与完善中国的‘私人检察官’制度,使个人与组织充当‘私人检察官’,能够提起环境公益诉讼,并使之良性运转”。[4]焦艳鹏将生态法益的刑法保护置于生态文明的视角下予以考察,认为“生态文明建设迫切需要刑法对生态法益的有效保护,我国环境司法的结构性失衡呼唤刑法在环境保护中发挥更大效能”。在刑事立法方面,“应将 严重侵害或威胁生态法益的行为纳入刑法规制范畴”;在刑事司法方面,“应合理配置环境资源领域刑事案件的侦查权,明确环境资源犯罪罪状描述的行政违法尺度,并推进环境刑事司法专门化及环境犯罪刑事处罚方式的多元化”。[5]梅宏从生态文明理念出发研究其对我国土地法制建设的影响,其指出,“生态文明理念指引下的土地法制建设,应当以生态利益的法律保护为核心,通过确立生态保护法律责任、实施生态系统管理,综合预防和救济生态损害,建立、完善土地利用的调查与规划制度、土地利用的控制制度、土地权利保护制度”。[6]从上述学者的成果来看,仅仅是关注到了生态文明与环境法制建设的个别领域,而生态文明背景下环境法律制度建设的研究仍有诸多的方面需要拓展,在国家五位一体建设的总体战略下,环境法学对生态文明的研究也将是未来必然的趋势。
  二、《环境保护法》修订研究
  2013年《环境保护法》修改进入全国人大第二次征求意见阶段,再次引发了环境法学者对于《环境保护法》修改的关注和热议。吕忠梅针对当前《环境保护法》基本法定位不准确的现状,提出“在十八大报告提出建设社会主义法治国家、加强生态文明建设的新的历史条件下,应该认真研究中国社会主义法律体系的结构问题,将环境保护法上升为基本法”。[7]对于《环境保护法》修改中的基本法地位的确立,也有学者有不同观点。巩固针对各学者的观点进行梳理后指出,“《环境保护法》修改的出发点和落脚点只能是中国环境法治的现实需要,而不是某种‘科学体系’或‘世界潮流’”,其认为“当前《环境保护法》的修改重点不在于是否真正通过级别和体系化确立起基本法的地位,而在于修改后《环境保护法》的实效性”。[8]与上述二者《环境保护法》修改思路不同,张梓太等从环境立法适度法典化的角度提出了我国《环境保护法》修改的方向,其认为,“目前我国大部分学者对环境法修改的讨论是围绕着如何打造中国的环境基本法展开的,但是目前的修法进程仍是以‘单行法’为导向的,在这种局限性的修法思维下,是难以从宏观上把握环境问题的实质的”,在这种情况下,其提出“我国的环境立法应实行跨越式发展,直接进入法典化发展阶段,将结构 性问题综合考量进去,努力避免基本法模式的诸多弊病和不足”。[9]
  上述学者均是从宏观视角提出了我国《环境保护法土豪我们做朋友好不好》修改的定位问题,也有学者从微观视角针对《环境保护法》草案的内容提出了不同的观点。竺效从《环境保护法》立法目的的正当性角度指出,“作为当代生态文明法律制度建设排头兵的《环境保护法》,其修改应体现中国自上个世纪90年代以来对可持续发展思想逐步认可、确认、发展的伟大历程,在环境基本法的立法目的条款中对之予以恰当的表述”。[10]此外,竺效还根据修改草案中有关信息公开条款的不足指出,“《环境保护法》的总则应明文宣示公众参与环境保护的基本法律原则属性,并以此为前提和依据,确立环境信息公开制度的环境法基本法律制度地位,进而区分主体和行为的种类,分散地规定组成我国环境信息公开制度的要点”。[11]高利红等则从《环境保护法》应确立的整体内容上指出,“环境基本法应当涵盖我国宪法设定的对于自然资源及环境进行保障的全部范围”,“环境基本法应对污染防治及自然资源保护和利用同时并重,针对目前环境保护法修改而言,应当加强自然资源保护和利用的有关规定,同理,也应增加突发应急和防灾减灾有关法律规定内容”。[12]
  我国《环境保护法》的修订是中国当前环境立法中的头等大事,从目前的修改征求草案来看,将其修订为环境基本法的模式已是一种必然,对于《环境保护法》的修改,当下应更加关注其内容的架构。作为环境法学者而言,理论研究的意义在于助推立法和法律的实施,环境法学者义不容辞地应当关注《环境保护法》的修改,既要确立起它真正的环境基本法地位,亦应当使其内容更适合中国环境问题的现状和环境法制建设的需要,而这也是进一步完善生态环保领域法律体系的内在要求。
  三、以环境公益诉讼为核心的环境司法研究
  2012年修改后的《民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组 织可以向人民法院提起诉讼。这一规定被视为环境公益诉讼的“破冰条款”,为环境公益诉讼开启了制度大门,但《民事诉讼法》对环境公益诉讼的规定仍停留在原则性宣誓层面,有关环境公益诉讼的具体规则仍需理论的研究做支撑。
  沈寿文以云南昆明和陕西韩城环保机关提起的公益诉讼为例,从宪法原理分析了环境保护行政机关作为民事诉讼原告的不正当性,其认为,在各种国家公共权力的关系上,政府的立法分支、行政分支和司法分支由于功能性差异而承担不同的公共任务,行使不同的公共权力。但民事诉讼所能解决的是私权之间的纠纷,不应将行政机关这种公共权力行使者硬性扭曲为私权的行使者,所以,在环境民事公益诉讼中,环境行政机关不应享有原告资格。[13]
  与沈寿文提出的环境行政机关不能作为环境公益诉讼的原告不同,别涛则提出,环境行政机关和检察机关均可以视为《民事诉讼法》第55条规定的有关机关。其从当前《环境保护法》修改出发,认为《环境保护法》应当在新的《民诉法》基础之上,“对有权提起环境公益诉讼的行政机关,做出统一规定,其他单项环保法律则无须再做分散规定,即县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,对污染环境等损害社会公共利益的行为,可以提起诉讼,同时法律也可以授权检察机关提起环境公益诉讼”。[14]
  宋宗宇等认为,《民事诉讼法》第55条确立的民事公益诉讼制度推动了我国环境公益诉讼的司法进程,但由于其原告资格规定的模糊及其确立标准与程序的缺失,导致该条款的适用面临着四个方面的问题:一是原告的范围过窄;二是法律用语模糊;三是条文的可操作性差;四是条文缺少限制性条件。针对这些问题,其认为,对我国《民事诉讼法》第55条公益民事诉讼原告资格及其范围的解释宜适当放宽标准,赋予更大范围的主体特别是环境保护社会团体以环境公益民事诉讼主体资格。[15]
  杨朝霞从环境公益诉讼的权利基础角度分析,认为在原告起诉顺位的设置方面,应依实体权利依据的不同而作相应安排:以自然资源所有权 为基础,环保机关为第一顺位,检察机关为第二顺位,公民和环保组织为第三顺位;以环境权为基础,公民和环保组织为第一顺位,环保机关为第二顺位,检察机关为第三顺位。[16]
  上述学者的观点都主要立足于国内法的考察,谢伟则从域外的视角,通过对德国环境团体诉讼的形成和发展予以考察和梳理,并在对德国环境团体诉讼制度的特点进行分析后指出,“通过立法赋予环境团体的环境公益诉讼权利,通过法定部门确认环境团体的环境公益诉讼资格,环境团体诉讼应以促进行政机关依法行政为主,是德国环境团体诉讼制度对于构建和完善我国环境公益诉讼制度的三点启示”。[17]
  环境公益诉讼的破冰被很多人认为2013年将是环境公益诉讼案件爆发的一年,事实上恰好相反,我国很多地方设立的环境法庭环境公益诉讼案件的受案率为零。陈亮针对一些环保法庭“零受案率”的现状,从环境公益诉讼的特性出发进行了详尽分析,指出三方面因素困扰环境公益诉讼的发展,即环境公益的公共物品属性,环境公益诉讼收益与诉讼成本的巨额反差以及分享环境公益的集团规模非常大,其中诉讼收益与诉讼成本的巨额反差是主因。针对这些受制因素,其进一步指出,“零受案率”困境的解决之道是选择性激励,即给予采取集体行动的成员不同于共同或集团利益的独立的激励,体现在制度设计上,便是诉讼成本“败诉方负担”规则的采纳和“赏金猎人”制度的引入。[18]由此可见,原告资格的确立仅仅有法律确定的明确范围也还不足以使环境公益诉讼能够得以顺畅运行,还需要有更多的配套制度和程序保证公益诉讼原告的权利和利益。
  在解决环境公益诉讼的问题上,原告资格是构建环境公益诉讼制度的逻辑起点。从上述观点可以看出,对于环境公益诉讼原告资格的范围,仅有《民事诉讼法》第55条这种宣言式立法是远远不够的,还必须有相关的环境法与之协调,而在现有的环境单行法中,《海洋环境保护法》已有相关规定,但这仍不足以解决此问题,《环境保护法

你怀了我的猴子

》作为环境领域的基本法必须要对这一问题予以明确规定,才能与《民事诉讼法》衔接。
  四、环境法学基本理论若干问题研究
  环境法学基本理论研究历来是环境法学者重点关注的研究领域,从 环境法的本质

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