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【期刊名称】 《网络法律评论》
论价值聚合型的网络公众参与
【副标题】 以南京汉口路西延工程为例
【英文标题】 The Value-Aggregation Function of Public Participation Online: In the case of the Extention Project of Hankou Road in Nanjin City
【作者】 付宇程【作者单位】 北京大学法学院{2009级博士研究生}
【分类】 著作权法
【中文关键词】 公众参与;价值聚合型公众参与;网络公众参与;价值聚合型网络公众参与;南京汉口路西延工程
【英文关键词】 Public Participation Value Aggregation Public Participation Online the Extention Project of Hankou Road in Nanjin City
【期刊年份】 2011年【期号】 2(第13卷)
【页码】 65
【摘要】

公众参与是法学界新兴的研究热点,其作为一个促进政府科学民主决策的理念,在行政法学界已经受到广泛的认可。然而,也正是由于其“新兴”,法学界已有的奠基性研究主要聚焦于阐述公众参与的必要性和重要意义,较少涉及以网络形式出现的公众参与。但是,从中国的行政决策实践来看,互联网作为一种覆盖范围广、传播速度快的现代信息交流工具,已经成为政府作出行政决策时收集民意、汇聚民心的重要平台。因此,有必要对以网络形式出现的公众参与进行专门论述,这正是本文的出发点。本文首先介绍了公众参与和价值聚合型公众参与的基本理论,并在此基础上论述了价值聚合型的网络公众参与,最后结合南京市汉口路西延工程这项具体的行政决策阐述了网络公众参与在其中起到的价值聚合作用。

【英文摘要】

Public participation has become a new hot topic in Chinese admin-istrative law and is widely acknowledged as an useful mechanism to encourage democratic and scientific decision-making process in governments. Most of the studies already done are concerned to the necessity and importance for our government to induce public participation in administrative decision. Although Internet is becoming an increasingly important platform for public participation, there is hardly any specialized research on this role of it. This article will focus on the fuction of internet in the process of public participation. The first part of this thesis will discuss the basic theory of public participation online, while the second part will analyze this theory using a specific case happened in Nanjin city.

【全文】法宝引证码CLI.A.1199792    
  一、理论描述——价值聚合型的网络公众参与
(一)行政决策中的公众参与

公众参与是行政法学界新兴的研究热点,其作为一个促进政府科学民主决策的理念,在行政法学界已经受到广泛的认可。[1]行政法中所研究的公众参与仅指行政决策中的公众参与而言,不包括立法活动和司法活动中的公众参与。

那么本文首先需要澄清的一个术语便是“行政决策”。所谓行政决策是指“国家行政机关为履行其职能,依法处理国家事务、社会事务和经济事务而进行的决策活动”。[2]此外,行政决策属于决策的一种,具有决策的共性。决策是指“在现代社会的发展过程中,针对某些宏观或微观的问题,按照预期的目标,采用一定的科学理论、方法和手段,制定若干可供选择的行动方案,并从中选定最满意的方案,付诸实施,直至实现预期目标的过程”[3]。因此,根据该定义行政决策也可以概括为四个阶段:提出问题、确立预期目标、制定和选择备选方案以及决策方案的实施与完善,只是其针对的是国家行政管理事务。行政决策所涉及的要素是多元的[4],其中的信息要素和价值要素是两种在性质上截然不同的要素。信息属于事实性的要素,一个成功的决策需要丰富的信息支持,信息要素必不可少。但是,决策的作出光有足够的相关信息还不够,还需要一定的价值观来决定决策的目标。行政决策目标的确立本质上就是价值选择的结果。目标是某项决策中预先设定并欲求实现的结果,经过前期一系列的信息收集、分析、备选方案论证等工作,最后确立决策目标时就不再是一个事实问题,而是一个价值问题了,是决策者对有利结果的一个价值判断。

笔者认为,在行政决策中引入公众参与的理由主要有两点:第一,保证行政决策的公共价值取向。每一个政府公职人员的身上都可能并存着三种价值取向:其私人价值、政府价值和公共价值。我们很容易理解政府公职人员的私人价值不同于政府价值和公共价值,私人价值是政府公职人员作为私法主体所可能追求的个人利益。相对不好理解的一点是,政府价值与公共价值之间的区别何在。本文认为,政府价值与公共价值也是两个不同的概念,因为二者之间有可能是不一致的。对政府有价值的事情,对整个社会未必有价值,某个政府或政府部门也有可能为了部门利益而损害社会利益。相对于全社会的公共价值而言,政府价值仍然是局部的价值。不可否认的是,以公共价值为取向才是我们对行政决策的期许。那么,如何从机制上来促使行政主体作出正确的价值选择呢?本文的建议是:在行政决策中引入公众参与机制。如果决策权掌握在某一个公职人员个人的手中,其选择私人价值的可能性是最大的。如果政府集体决策,选择某一个公职人员的私人价值的可能性就大大减低,但选择政府价值的可能性仍然很大。如果公众参与政府的决策过程的话,那么政府只顾政府价值的可能性就大大降低,而选择公共价值的可能性是最大的。做决策的主体越多元,决策结果偏向某个个人或某个部门的私益的可能性就越小。公众参与行政决策促使行政主体作出行政决策时的价值取向更具有公共性,这就是起价值聚合作用的公众参与。

第二,避免行政决策的执法困境。一个成功的行政决策不仅需要高品质的决策制定过程,还需要顺利的决策实施过程。公众往往是某项具体行政决策的适用对象,因此公众的接受对决策的有效执行至关重要。如果公众不接受,决策即使作出,也无法得到有效实施。让公众参与决策过程,了解行政主体作出该决策所依据的事实信息、法律依据和对公共利益的考量,可以增进公众对该行政决策的理解度,从而增强公众对决策的接受程度。因此,公众参与行政决策对更好地而非更差地解决行政决策的执法困境问题。

需要补充论述的一点是:行政主体在哪些情况下可以不引入公众参与而单独决定行政决策的目标。第一,如果行政主体认为一项决策的作出主要是由技术和专业标准所决定的,而且公众没有能力参与这样的决策,那么决策目标的确定就无需公众的参与。政府作为行政管理机关,需要对各方面的社会事务作出决策,有些事项是与公众的生活息息相关的用常识就可以进行判断的事项,如供水、供电、交通、治安等,但有些事项是公众的常识无法判浙的,主要是靠技术标准或专业标准来确定决策目标的,如食品中的硒、铝、氟、稀土的限量规定。在这种情况下,公众实际上并没有能力参与决策目标的确定,因此决策目标的确定也无需强调公众的参与。第二,如果行政主体认为一项决策的作出涉及国家保密事项,那么决策目标的确定也就不需要公众的参与。这通常见于国防和外交领域,如政府在对外事务中做是否同外国缔结条约和协定的决策。这种情况下,出于国家安全的考虑和对国家机密的保护,行政决策目标的确立不应该引入价值聚合型公众参与。

(二)价值聚合型公众参与

1.公众参与的价值聚合功能
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在公众参与行政决策的过程中,多元主体可以分别表达自己的观点并进行论证,这些不同的价值偏好通过各方主体之间相互聆听和讨论的过程得以聚合,从而形成聚合后的共同的价值偏好,这就是本文所谓的价值聚合型公众参与。卢梭在《社会契约论》中曾经详细描述过公意的形成过程,该过程与公众参与中的价值聚合过程与非常相似:“当人民能够充分知情并进行讨论,公民彼此之间又没有任何勾结,那么从大量的小分歧中就总是可以产生公意,该讨论从来都是好的。”[5]简言之,卢梭认为,当人民之间进行充分讨论时,就总是可以从大量的小分歧中产生公意。公众参与中的价值聚合过程亦如此。价值的聚合并不是简单的物理叠加,而是一个相互发生作用的化学反应。在价值聚合型公众参与中,公众参与到决策过程中所发挥的主要功能是表达个人的价值偏好,参加者的价值观在公众参与的过程中会或多或少地受到别人的影响,这些偏好之间经过一个彼此表达、聆听、辩论和说服的过程最终聚合在一起。

2.价值聚合型公众参与的适用情境

对价值聚合型公众参与进行了一个简单的描述之后,接下来的问题是:价值聚合型公众参与的适用情境是怎样的?每一次行政决策在界定完待决策的问题之后,都要确定一个解决问题的目标。决策目标的确立有可能需要公众的参与,也有可能是由行政主体单方面决定的。如果行政主体对问题的解决目标并不确信,认为自己无法单独确定决策的目标,需要根据公众的价值取向来决定行政决策的目标,那么这时候就需要引入价值聚合型的公众参与。相反,如果行政主体认为决策目标已经确定不得更改,这种情况下就不应该引入价值聚合型公众参与。这是因为,通过价值偏好的聚合,公众之间原本分散的价值取向会在讨论的过程中由于别人的认同而得到强化,进而凝结在一起。如果行政主体的决策目标与公众所聚合的价值取向不一致,那么引入这种类型的公众参与会使行政主体的决策的作出困难重重。即使行政主体坚持自己的决策目标作出了决策,经过聚合的公众也会形成一股强大的力量抵抗行政决策的实施。因此,价值聚合型公众参与的适用情境是:行政主体认为行政决策的目标是尚未确定的或者是可以变更的,需要公众参与决策目标的确定。

3.价值聚合型公众参与的原则

价值聚合型公众参与的功能是通过公众价值偏好的表达、聆听、讨论而形成价值的聚合,根据聚合的结果来确定决策的目标。因此,该类型对参与形式的要求是:第一,充分讨论原则。在“公意”的形成过程中,卢梭曾特别强调公民之间的充分讨论,不同主体之间的价值要想发生聚合,就必须有一个相互讨论的过程。只有经过充分的讨论,若干小分歧当中才可能产生共享的价值。这里的充分讨论既包括公众之间的相互讨论,也包括政府与公众之间的讨论。政府也有其价值偏好(理想情况下,这个价值偏好并不是政府的私益,而是政府出于公共利益所坚持的价值偏好),也可以表达其对公共价值的看法,并对其看法进行阐述和论证,尝试说服参与决策的公众。而每一个参与决策的公民同样也可以将自身的价值偏好表达出来,并为自己的偏好进行辩护,尝试说服其他公民和政府。所以,价值聚合型公众参与所对应的公众参与形式必须保证公众和政府都有充分的讨论机会,这是价值聚合的首要条件。第二,讨论对决策结果的约束原则。公众在讨论中所聚合的价值偏好,对于决策目标的确定应具有决定性的作用。这也是听证会的案卷排他性原则所包含的要求。如果最后的决策目标不是根据聚合后的价值偏好所作出的,那么价值聚合型公众参与就失去了意义。

(三)价值聚合型的网络公众参与——以网络为平台的价值聚合型公众参与

如上文所述,公众参与是行政法学界新兴的研究热点,然而,也正是由于其“新兴”,法学界目前已有的奠基性研究主要聚焦于阐述公众参与的必要性和重要意义,较少涉及以网络形式出现的公众参与。但是,从中国的行政决策实践来看,互联网作为一种覆盖范围广、传播速度快的现代信息交流工具,已经成为政府作出行政决策时收集民意、汇聚民心的重要平台。“网络公众参与”指的就是以网络形式出现的公众参与。上文对公众参与的价值聚合功能进行了详细的论述,当以互联网为平台的公众参与具备价值聚合功能时,即为本文所谓的价值聚合型的网络公众参与。

互联网出现之前的时代被称为“前互联网时代”。就公众参与而言,互联网时代与前互联网时代至少存在三个不同之处:第一,在前互联网时代,公众对行政决策的参与比较被动。虽然法律和党的政策都明确鼓励公众参与,但是参与方式、参与程度等往往是由法律、法规、规章和地方性政府文件予以具体规定。这使得公众参与受限于法律、法规、规章和地方性政府文件的规定,公众基本上处于被动状态。在互联网平台上,公众可以通过电子邮件、博客、网络论坛、政府官方网站、在线与政府官员对话等方式提供决策相关信息、提出决策的建议和意见、表达利益诉求,从而实现公众对行政决策的主动参与。第二,在前互联网时代,公众参与行政决策的成本较高。公众要想针对某一项行政决策发表意见和看法、表达自己的利益诉求,只能通过法律规定的方式或报纸杂志等传统媒体进行,这些方式与网络参与相比,往往成本较高。互联网平台上的公众参与过程采用的是全新的参与方式,公众在这个环境下方便快捷地表达着个体的价值偏好,对社会公共问题和政府即将或已经作出的行政决策发表意见并形成公共舆论进而影响着行政决策的最终结果。因此,在互联网时代,网络已成为公众参与行政决策的一种新的、重要的工具,它使公众参与变得更加自由、直接、及时和便利,大大节约了参与成本。第三,互联网更好地实现了“无主体沟通”。按照哈贝马斯的观点[6],传统的政治公共领域,无论是共和主义的还是自由主义的,都是高度结构化和形式化的,都存在着一个作为中心的最高权威来控制着公共意见的沟通和形成。哈贝马斯主张“去中心化的”“无主体的”“沟通理性”。哈贝马斯对公众参与的支持理由正体现在这一点上,他认为公众参与不同于自由主义和共和主义之处在于,其能够形成一种自由展开讨论的理性沟通的纽带或空间。本文认为,网络公众参与比非网络平台上的公众参与更加明显地表现了这一特征。网络平台上不存在绝对的中央权威,不同社会身份、不同宗教信仰、不同经济收入的人都可以自由的发表言论。要想在互联网上影响到他人,通常依靠的是语言的说服力,通过摆观点讲道理来说服和影响其他网民赞同自己的观点,这就是“去中心化的”依靠理性而非权力所进行的沟通。作为一种开放的互动空间,网络如今已成为网民表达对公共事件的看法和自身利益诉求的自由空间,互联网成为公众和政府进行理性沟通的理想平台。很多著名的网络论坛,如新华网的发展论坛、人民网的人民论坛等,都在网络公众参与影响行政决策这方面发挥着重要作用。互联网为行政决策中的公众参与提供了一个很好的平台,为中国的参与民主的发展发挥着重要的积极作用。从这个意义上来说,互联网对当代中国的政治生活产生着意义深远的影响。

网络公众参与也具有明显的价值聚合功能。在现实政治生活中,网民用实际行动展现出了他们对公共事务的关心和参与以及对公共利益和公共价值的追求。这是网络公众参与价值聚合功能产生的背景。而互联网平台使得公众和行政主体可以超越时空的限制进行信息的生产与交流,实现价值偏好的表达与相互影响。对于公众来说,通过各种网络参与的手段来参与行政决策的过程,对公共决策提出意见和建议,表达自己的利益诉求,以达到影响或改变某项行政决策的效果。公众在互联网上对公共事务的讨论往往会形成强大的公共舆论,引起行政主体的注意,并促使行政决策中吸纳民意,从而使行政主体作出的决策更加符合公众的利益。对于政府而言,通过网上出现的与其所做行政决策相关的信息或公共舆论进行及时关注,从而不断调整该项决策的内容,使最终作出的行政决策符合公众的利益需求。

价值聚合型网络公众参与发挥作用的重要途径是网络公共舆论。一方面,公众可以通过网络获取信息。互联网的出现使得上网者可以迅速便捷地获得和传递大量的信息。互联网为公众对公共事件的关注提供了很好的信息平台。网络上的信息扩大了人们的视野,网民可以方便快速地关注到全国各地发生的新闻事件。便捷的信息获取是网络公共舆论形成的重要前提。另一方面,公众可以通过网络发布信息。在互联网环境中,公众可以通过BBS、博客、电子邮件、在线聊天软件、政府网站、在线与政府官员交流等方式表达自己对行政决策的意见和建议。公众可以对自己所了解的与公共事件和行政决策有关的事实信息进行发布,让更多的网民了解到决策相关的事实细节,让更多的人参与到对社会公共事务的讨论中。另外,公众可以通过互联网表达自己的利益诉求,行政决策制定者可以借此了解公众的价值偏好,从而判断公共价值所在。通过获取信息和发布信息两个方面,网络公共舆论的形成具备了前提条件。网络公共舆论形成的过程通常是这样的:当某一行政决策相

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