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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
新型办案机制下基层法院案件分配制度改革刍议
【作者】 山东省高级人民法院课题组【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 法院
【中文关键词】 案件分配;随机分案;繁简分流;审判团队
【文章编码】 1674-3156(2019)03-127-137【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 127
【摘要】

案件分配制度改革是司法体制改革的重要配套改革。在司法责任制改革的大背景下,随着审判组织形式、审判权运行模式以及内设机构改革逐步深入,对案件分配制度与新型审判权运行模式的兼容性提出新的要求。同时,随着新型办案机制的运行,案件分配制度的不适性也日益凸显。为切实解决案件分配制度与新型办案机制兼容性的问题,本课题组采用实证研究方法,以我省基层法院案件分配制度为调研对象,系统梳理总结了法院案件分配制度发展的历史脉络,对新型审判权运行模式下案件分配的范围、方式、程序以及绩效激励等方面存在的突出问题进行了剖析,在此基础上提出了随机分案制度改革的思路和设想,希望对完善基层法院案件分配制度提供有益借鉴参考。

【全文】法宝引证码CLI.A.1264474    
  案件分配既是诉讼程序的重要环节,也是审判管理的重要内容,对科学调配审判资源、激发法官办案活力、促进公正廉洁司法、提高审判工作效能,具有牵一发而动全身的关键作用。案件分配实质是对法官审判权利和职责分工的调配,必须与审判权运行模式相适应。随着司法责任制改革的深入推进,审判组织形式、审判权运行模式以及内设机构正在发生深刻变化,迫切需要建立一套与新型办案机制相适应的案件分配制度。
  一、法院案件分配制度的历史考察
  从法院分案制度改革的历史脉络看,主要经历了三个阶段,即审判业务庭庭长指定分案阶段、立案庭分案阶段、立案庭指定分案向电脑随机分案过渡阶段。[1]各阶段分案制度的形成,主要是由当时的审判权运行模式决定的。
  五个“五年改革”纲要中关于案件分配制度改革的情况

┌───────┬──────────────────┬───────────┐
│改革阶段   │审判权运行模式改革内容       │分案制度改革内容   │
├───────┼──────────────────┼───────────┤
│一五改革纲要 │1999年底,全国各级人民法院根据明确职│没有作出规定。    │
│(1999-2003)  │责、分工合理、运转高效的原则,全面立│           │
│       │审分立、审执分立、审监分立,人民法院│           │
│       │的立审分立,结合实际情况进行。以改革│           │
│       │纲要的形式将立审分立原则确定下来。 │           │
├───────┼──────────────────┼───────────┤
│二五改革纲要 │改革审判委员会审理案件的程序和方式,│在考虑案件类型、难易程│
│(2004-2008)  │将审判委员会的活动由会议制改为审理制│度等因素的前提下建立和│
│       │。建立法官依法独立判案责任制,强化合│完善随机分案制度。  │
│       │议庭和独任法官的审判职责,逐步实现合│           │
│       │议庭、独任法官负责制。       │           │
├───────┼──────────────────┼───────────┤
│三五改革纲要 │对完善审判委员会讨论案件范围和程序、│没有作出规定。    │
│(2009-2013)  │加强合议庭和主审法官的职责提出要求。│           │
├───────┼──────────────────┼───────────┤
│四五改革纲要 │确立“让审理者裁判、由裁判者负责”的│在加强专业合议庭建设基│
│(2014-2018)  │司法责任制改革方向,对裁判文书签发机│础上,实行随机分案为主│
│       │制、完善主审法官合议庭办案责任制、健│、指定分案为辅的案件分│
│       │全院庭长审判管理监督机制、改革审判委│配制度。建立分案情况内│
│       │员会工作机制等提出明确要求。    │部公示制度。对变更审判│
│       │                  │组织或承办法官的,应当│
│       │                  │说明理由并公示。   │
├───────┼──────────────────┼───────────┤
│五五改革纲要 │落实十九大提出的“深化司法体制综合配│进一步健全“随机分案为│
│(2019-2023)  │套改革,全面落实司法责任制”的重要战│主,指定分案为辅”的案│
│       │略部署,进一步健全以司法责任制为核心│件分配机制。根据审判领│
│       │的审判权力运行体系,就深化院庭长办案│域类别和繁简分流安排,│
│       │、审委会制度、审判监督管理机制、审判│完善承办法官与合议庭审│
│       │流程标准化建设、法律统一适用机制、专│判长确定机制。    │
│       │业化审判机制建设、深化人民法院内设机│           │
│       │构改革以及完善诉讼制度体系提出新的要│           │
│       │求。                │           │
└───────┴──────────────────┴───────────┘

  (一)审判业务庭分案阶段
  新中国成立后相当长的一段时间里,由于法院案件类型比较单一、数量相对不大,立案审查权由各个审判业务庭自己行使,实行“立审合一”的模式。与之相适应,案件分配制度实行的是审判庭庭长指定分案,即庭长享有分案权,庭长根据本庭收结案和存案情况、案件类型、案件复杂程度、法官能力等各种因素,综合考虑在本庭内统筹分配案件。而且上世纪80年代到90年代初期,由于社会经济处于转型期,在政策上鼓励各业务庭和法官主动寻找案源,一度出现审判人员自立、自审、自执的办案模式,由此产生的抽屉案、关系案、人情案为社会所诟病。上世纪90年代初期各地法院设立告申庭后,立案权统一由告申庭行使,但在案件分配上仍然是由告申庭立案后转交业务庭,再由业务庭指定办案人员,有时还存在庭长授权内勤对案件进行分配的情形。案件由庭长统一分配,虽然可以实现法官能力与案件高效解决之间的有机协调,但是由于具体分案规则与客观标准的缺乏,主观随意性较大,容易导致各法官间案件分配不均、公平竞争机制失衡等状况,[2]分案模式的公平性往往会受到法官质疑,也容易给司法不公提供机会。这种行政化的案件分配模式,在案件数量少的情况下可以较好地实现对案件的分配与管理,但在案件数量大规模增加的情况下,一定不能发挥出良好的管理作用。
  (二)立案庭分案阶段
  上世纪90年代中后期,随着法院案件数量迅速增长,案件类型越来越多,以及法院审判管理理念的进步,原来的“立审不分、审执不分、审监不分”的工作模式已经不能适应案件审理和审判管理的需要。以1996年11月全国法院立案工作会议为标志,“立审分立”进入全面推广阶段,各地法院纷纷成立专门立案机构。1999年10月,最高人民法院公布的《人民法院第一个五年改革纲要》明确提出,“1999年底,全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、运转高效的原则,全面立审分立、审执分立、审监分立,人民法院的立审分立,结合实际情况进行。”《纲要》还提出建立“科学的审判流程管理制度”,截止2003年,“立审分立”改革基本完成,全国大部分法院设立以大立案为中心的审判流程管理制度,由立案庭专门行使立案功能以及审判流程管理功能。立案庭受理案件后,将案件录入审判流程管理系统,对所有案件进行统一的立案、排期、送达等。立案庭根据各业务庭业务分工和法官情况,将案件直接分配到承办法官,不需要通过业务庭庭长来分案。至此,立案权与审判权相分离,分案功能也从审判业务庭剥离出来,交由立案庭专门负责。立案庭分案省去了案件移送业务庭、再由庭长进行分案的时间和环节,一定程度上提高了办案效率,缩短了办案周期,实现了对案件的全流程控制。但在这一模式下,由于立案庭对各业务庭的工作情况、法官特点等了解不够,难免会存在人案不适的矛盾。因此,这种模式下,不少地方采取了立案庭分案为主、业务庭对个案进行微调整的混合模式(俗称“倒排期”),以缓和立案庭与业务庭的紧张关系。上世纪90年代后期大立案改革后,一直到现在的相当长时期内,各地法院延续了这种分案模式。
  (三)随机分案为主与指定分案为辅的阶段
  按照党的十八大关于深化司法体制机制改革的要求,2015年最高人民法院公布《关于全面深化人民法院改革的意见》(俗称“四五改革纲要”),将全国法院司法改革推向深入。本轮司法改革不是细枝末节的改革,而是对司法体制机制的深刻性、系统性、全面性变革。与之相适应,案件分配模式的重构再度被提上改革日程。
  2005年10月最高人民法院公布的《人民法院第二个五年改革纲要》要求,“在考虑案件类型、难易程度等因素的前提下建立和完善随机分案制度。”首次提出“随机分案”改革方向。但是,由于当时缺乏司法责任制改革的大背景,同时对“随机分案”改革方向和具体措施规定过于笼统,改革模式事实上没有本质的变化。2015年2月最高人民法院发布的“四五改革纲要”,明确提出“在加强专业合议庭建设基础上,实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。建立分案情况内部公示制度。对变更审判组织或承办法官的,应当说明理由并公示。”2015年9月发布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对这一要求予以重申。以此为依据,各地法院结合实际,进行积极探索。[3]2019年2月,最高人民法院公布的《人民法院第五个五年改革纲要》继承了四五改革纲要关于案件分配的原则。爱法律,有未来
  应当说,当前开展的新一轮案件分配制度改革,是因应司法责任制改革而开展的一项重要程序性改革,这一改革的基础与以往有本质的不同。从案件分配单元上看,随着基层法院内设机构改革的完成和新型办案团队的全面构建,以业务庭为单元的案件分配格局将逐步被打破,案件分配单元将由业务庭变为扁平化的审判团队;从职责分工上看,司法责任制改革后,法官将专司审判核心事务,而立案分配、排期送达等非审判核心事务,交由司法辅助人员负责,这有利于把法官从事务性工作中解脱出来;从司法责任制上看,“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革要求,前提要保障法官裁判权来源的合法性,其中,中立的分案立场、确定的分案规则、透明的分案程序,是保障法官独立审判、保障当事人接受平等审判的前提。因此,司法责任制改革背景下,案件分配制度改革绝非小事,而是影响司法公正、效率和司法公信力的大事。当前,随着审判团队的组建和新型办案机制的运行,各地法院正在探索实行“随机分案为主、指定分案为辅”的新型案件分配制度。但是由于这是一项全新的改革,无论在思想观念还是在具体模式构建上,还存在许多需要解决的问题。
  二、基层法院案件分配制度的现状及问题
  随着新型办案机制的运行,推进基层法院案件分配制度改革已提上日程,但由于尚在探索阶段,案件分配规则尚不完善,内设机构改革还不到位,审判资源配置没有达到最佳状态,导致案件分配制度的现状不尽人意。
  (一)分案范围的“小随机”化,难以解决“案多人少”矛盾
  当前,虽然各基层法院普遍建立审判团队,但是大部分基层法院办案仍以审判业务庭为单元,导致分案范围限定于审判业务庭范围,即根据案件类型在固定业务庭范围内随机轮转确定承办法官。由于案件类型在不断变化之中,而且受政策、地域、经济、社会等方面因素的影响,不同类型案件在不同地区的比例、增长幅度也差异很大,导致这种固定式的小随机分案方式,难以适应不同类型案件办理的需要,造成分案和工作量不均衡,一定程度上加剧了基层法院“案多人少”的矛盾。
  1.各类审判工作量不均衡。通过调研发现,当前各项审判类别间工作量不均衡问题十分突出。以S省法院为例,全省刑事审判、民事审判、行政审判人均结案比为1:2.26:0.42。人均结案比最高的法院,民事法官结案数量是行政法官的五倍多。这一办案比例与刑事、民事、行政案件难易程度不相匹配。
  2018年S省基层法院各类审判结案情况比较

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│         │一审结案     │员额法官数    │员额法官人均结案数│
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│刑事审判     │63637       │725        │88        │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│民事审判     │739633      │3713       │199        │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│行政审判     │10617       │285        │37        │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  2.各业务庭工作量不均衡。不仅各项审判整体分配不均衡,而且同一法院各业务庭间分案也不均衡。以S省辖区W区法院民事审判为例,该区法院分三个民事审判庭和三处人民法庭,其中民一庭负责审理婚姻家庭、建设工程、劳动争议、医疗事故等传统民事纠纷案件,民二庭负责审理商事合同纠纷案件,民三庭负责审理民间借贷、交通事故纠纷案件,人民法庭审理普通民商事案件。同样是办理民事案件的民事审判庭,人均分配案件比例为1:1.8:1.6:2.5。
  2018年W区人民法院民事审判庭分案情况比较

┌───────┬────────────┬─────┬─────┬───────┐
│       │案件类型        │收案   │法官数  │人均分配案件数│
├───────┼────────────┼─────┼─────┼───────┤
│民一庭    │婚姻家庭、建设工程、劳动│142    │3     │47.3     │
│       │争议、医疗事故等传统民事│     │     │       │
│       │纠纷          │     │     │       │
├───────┼────────────┼─────┼─────┼───────┤
│民二庭    │商事合同纠纷      │174    │2     │87      │
├───────┼────────────┼─────┼─────┼───────┤
│民三庭    │民间借贷、交通事故纠纷 │149    │2     │74.5     │
├───────┼────────────┼─────┼─────┼───────┤
│人民法庭   │普通民商事案件     │1501   │8     │188      │
└───────┴────────────┴─────┴─────┴───────┘

  (二)以简单轮流为主的随机分案方式,造成分案不公现象
  当前,按照最高人民法院要求,大部分基层法院积极推进分案制度改革,推行以随机分案为主的案件分配模式。但是,仍然有少部分法院采用“二次分案”模式,即立案庭根据案件性质,将案件分配到业务庭,再由业务庭庭长随机或根据各员额法官手中存案情况分配给法官,完成二次分配。以S省为例,在154家基层法院中,仍然有20%左右的法院采用“二次分案”模式。二次分案方式从本质上说是指定分案的方式,是案件分配制度改革过程中的过渡产物。随着案件分配制度改革的逐步深化,“二次分案”方式将最终被随机分案为主的案件分配方式所取代。
  实践中,随机分案模式主要存在三种情况:一是简单轮流分案模式,即按案件类型和收案次

  ······

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