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【期刊名称】 《北大法律评论》
行政诉讼程序运作中的法律、行政与社会
【副标题】 以一个“赤脚律师”的诉讼代理实践为切入点
【英文标题】 Law,Administration and Society in the Practice of Administrative Procedure:Taking the Practice of a Bare-feet Law Agent as Viewpoint
【作者】 应星【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;赤脚律师;混合型司法;独立与干预;合谋
【期刊年份】 2008年【期号】 1(第9卷第1辑)
【总期号】 总第16辑【页码】 5
【摘要】

本文以一个“赤脚律师”长达十年的诉讼代理实践为切入点,从立案、审理、收费与执行等环节研究了中国行政诉讼程序运作中法律与行政、法律与社会之间的关系。本文认为,中国行政诉讼程序运作的基本特性在于,它既不完全是以形式理性主导的科层型司法与规则统治型司法,也不完全是以实质理性主导的协作型司法与纠纷解决型司法,而是所谓的“混合型司法”。因此,中国行政审判的实践并非如许多人所认为的那样缺乏独立性,而是存在着有限的独立性,但法院这种旨在平衡党政力量、群众力量、法院利益与法律本身的有限独立,与对法院的行政干预构成了一种“合谋”关系。本文对行政诉讼程序运作过程的研究,也有助于我们理解赤脚律师出现的制度背景。

【全文】法宝引证码CLI.A.1162227    
  一、问题和材料
  在中国行政诉讼领域,“赤脚律师”的出现已经成为一个受到社会关注的现象。[1]我曾对赤脚律师作过一个正面的肖像勾画。[2]本文想从一个侧面,即行政诉讼程序运作的角度,去进一步理解赤脚律师出现的制度背景,并透过赤脚律师的眼睛看行政诉讼的运作。
  行政诉讼难是一个人所共知的问题。许多学者都讨论了形成这个难题的一个重要成因:《行政诉讼法》本身存在的若干法律缺陷。[3]本文则是要在已有研究基础上深入理解这个难题的另一个重要成因:行政审判中的独立性问题。[4]一方面,行政审判中面临的行政干预是一个突出的问题[5];另一方面,法院在整个审判实践中都必须谨慎把握好法律效果与社会效果的平衡,而作为直接处理“官民冲突”的行政审判,在把握这种平衡时的处境就更为微妙。那么,法院行政庭到底是如何在法律与行政、法律与社会的夹缝中运作的?法院在行政审判的实践中到底有多大独立性?如果说行政审判运作中存在着某种独立性,那么,这种独立与行政干预到底是什么关系?行政审判所面临的种种困境对于赤脚律师现象有何影响?
  本文采用个案实证分析法,以S省一个著名的赤脚律师—张立广[6]长达十年的诉讼代理实践为切入点。之所以选取这样的切入点,一方面是因为S省从2002到2006年连续五年都是全国行政诉讼收案率和结案率最高的省份[7];另一方面更是因为张立广作为赤脚律师,所代理的行政诉讼数量之多、范围之广、时间之长,堪称全国第一。无论是研究赤脚律师眼中的行政诉讼,还是理解赤脚律师出现的制度背景,都具有相当的代表性。自1995年9月至2005年12月,张立广共代理行政诉讼案件1479件,仅他自1995年9月至2000年12月在其所在的Y县代理的行政诉讼案件,就占该县同期行政诉讼案件977件的31.3%,Y县法院在相当程度上正是因为他的努力,,而一跃成为全省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院。而且,张立广代理案件的范围还扩大到了周边的十几个县,其代理的行政诉讼案件广涉行政乱收费、乱罚款、限制人身自由、行政不作为、土地登记和承包纠纷、行政赔偿等各种类型。我和同事从2004年7月开始对张立广作了长达三年的跟踪调查,对他代理案件的各级法院作了较深入的调查,从而奠定了本文的研究基础。
  二、“赤脚律师”与行政诉讼程序的运作
  一般认为,行政诉讼有三难:立案难,审理难,执行难。[8]根据我们的调查,觉得还有必要加上一个行政诉讼费的问题。这样就构成了本文考察“赤脚律师”与行政诉讼程序运作的四个重要环节。
  (一)立案难与“广收案”
  1.立案难
  我和合作者曾经就行政诉讼的立案问题提出过“立案的政治学”概念[9]其意是指法院在考虑立案时,要充分考虑某些案件与当地安定团结局势、与党政中心工作以及与当地党政领导的关系。正因为立案的政治学的存在,使得立案问题从一个法律问题变成一个政治问题和社会问题,并因此变得诡谲起来。张立广在调查中反复强调行政诉讼中“小案好办、大案难立”,他所谓的“大案”,就是遭遇了立案政治学的那些案件。从张立广曲折复杂的立案经历中,可以看到这样几类比较突出的立案难:
  (1)群体性行政案件。因为直接关系到社会稳定局面,各类群体诉讼在我国法院都是一个敏感问题[10],而群体性行政诉讼就更是如此。张立广1996年3月曾为Y县S乡X村村民许朝东等8户村民作诉讼代理,这些村民因超生等问题被S乡政府推倒了房屋、毁坏了财物,他们愤而起诉乡政府,但始终未能立上案。当年5月,县委听取县法院汇报后,指示法院暂不立案。而后县法院又给县委发来专门请示,认为此案从法律上理应立案,但也担心此案一立,因为事关计划生育等强制措施,会在全乡乃至全县引起连锁反应,因此县法院虽建议立案,却仍请县委就此作最后定夺。[11]结果,不仅县委仍决定不予立案,而且作为代理人的张立广也为此收到了县公安局的传票。刚走上“赤脚律师”之路的张立广,被吓得在外面躲藏了三个多月,不敢回家。这个案子也成了张立广所代理的众多案子中印象最深的一个。
  张立广的这种遭遇绝非偶然。群体性行政案件的立案难,实际上有着.明确的制度背景。S省高级人民法院在2006年2月专门发布了一个关于新类型、敏感和疑难案件的受理意见,其中谈到,对包括群体性行政案件在内的案件“应当逐个甄别,从法律背景、社会背景和法院自身体制的适应性等方面进行整体把握”,“对不符合诉讼利益和效益原则之诉,受理后社会效果不好或受理后难以裁判和执行,甚至造成审判资源浪费的,一般不予受理”;“案件虽属人民法院管辖,但涉及国家安全、社会稳定、经济发展,以及受理后即使作出裁判也难以执行,造成法院工作被动的,受理应当谨慎”;“对于法院受理后执行难度较大,由党委政府处理更利于矛盾化解的案件,可以不予受理,但应与相关部门做好协调工作,妥善化解矛盾”。[12]
  (2)农村土地征收、房屋补偿和集体收益分配中的部分敏感案件。在前述S省高院发布的那个案件受理意见中,所谓新类型、敏感或疑难的案件类型,还包括了涉农的案件。如果按照最高人民法院的有关解释,涉农的行政案件包括了行政乱收费乱摊派、土地确权、集体土地征收、土地征收中的房屋拆迁及安置补偿、行政赔偿等各种案件类型。[13]这些案件几乎涉及农民与政府关系的诸多方面,不可能都被归为敏感案件。实际上,敏感的涉农行政案件主要是指土地征收、房屋拆迁、安置补偿和集体收益分配中容易引发群体性纠纷或乡村内部矛盾的案件,如村民资格纠纷,村集体财产分配方案纠纷等。
  张立广给我们举了一个比较典型的例子:L县D镇M村村民田振岭系26年前从外省迁来该村的居民,但该村一直不承认他是本村村民,既不分给土地,也不划宅基地。田振岭于1999年5月向L县法院提起民事诉讼,结果不被受理。后来改为提起行政诉讼,好不容易立上案后,在审理和执行中又是一波几折:三次起诉,三次驳回;两次上诉,两次发回重审;好不容易打赢了官司,至今也无法执行(详见本文后面的分析)。我们在对法院的访谈中得知,类如田振岭这类村民资格的案子,审理和执行起来非常麻烦,所以,法院后来越来越趋向于无论是民事诉讼还是行政诉讼,都不予受理。[14]
  (3)限制人身自由案件。这里所说的限制人身自由的行政强制措施,包括行政拘留、劳动教养、信访收容等,执行这些强制措施的主要是各级公安机关。由于近年来公安机关在党政部门中位重权高,许多地方的公安局长都因兼任当地的政法委书记而成为法院的直接领导,因此,法院在与公安部门有涉的行政案件中立案是较为谨慎的,这尤其体现在劳动教养与信访收容案件上。实际上,劳动教养制度一直存在很大争议,学界废除劳动教养的呼声一直很高[15],而收容遣送制度在2003年被废除后,信访收容成了一个颇受质疑的问题。[16]但正因为如此,法院在这些有争议的案子类型的立案上反而更加慎重。我们2004年7月第一次去访问张立广时,他就正在为一个信访收容案的立案而苦苦奔波。当地中院的法官告诉我们,最高法院已有内部通知,信访收容属于敏感案件,一般不予立案。
  关于立案难,有两个问题值得注意。
  首先,行政立案难并不主要是行政直接干预的结果,实际上,它首先是法院自我审查的结果。上级法院关于敏感问题立案的各种明文规定和内部通知,本级法院关于敏感问题行政立案须向上级法[17]或本级法院主管副院长甚至院长请示汇报的惯例,已经使法院自觉地在按照立案政治学的标准进行仔细的筛选。而且,即使法院系统内无法拿捏好是否予以立案的尺度,也常常是法院事先主动向党委政府“通气”或请示,换句话说,“干预”是法院“邀请”党委政府来实施的。这如同我们在前述Y县S乡农民群体诉讼立案问题上看到的那样。
  当然,党政领导直接干预行政案件立案的情况并非没有。我们在调查中就得知一个典型例子:1998年C县县政府规定由县燃料公司统一经营煤炭,各个体煤炭经营户都须到县燃料公司进煤,致使煤价上涨,多名个体经营户对县政府提起诉讼。县委书记和县长得知后,不同意法院立案,在法院立案后又要求不能判政府败诉。此案给法院造成空前的压力,主管行政审判的副院长也被更换。但我们从这个案子也可以看到,直接的行政干预往往意味着党委政府与法院撕破“脸面”的最后关口。且不说法院不愿为此承受压力、蒙受损失,即使党委政府不到万不得已的时候,也不肯轻易出此“下策”。行政立案问题,更多的时候需要法院与党委、政府之间的默契或协商。以撤换法院院长之类的严厉方式来进行干预,这在现实生活中还是比较罕见的。
  其次,立案政治学的技术化表达。我们前面所谈及的立案政治学,是对立案问题的实质审查。但在很多情况下,这种实质审查并无法律上的明确依据,既不大符合法律本身的规定,有时候也缺乏正规的司法解释[18],而仅仅依凭的是上级法院的内部通知甚至是默契或惯例。那么,这种实质审查如何被赋予合法性呢?我们从张立广1999年9月9日给最高人民法院的一封信中可以看到端倪:
  《中华人民共和国宪法》41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权力”。根据此规定,我建议人民法院收到当事人、代理人提交的起诉状、申诉状后,应出具证明。《中华人民共和国行政诉讼法》42条规定,人民法院收到起诉状,经审查,应当在七日内立案或作出裁定不予受理,原告对裁定不服的,可以提起上诉。有的当事人、代理人向人民法院提交诉状后,因法院内部种种原因,不能及时立案,待立案后,已超过了诉讼时效。
  这封信所诉说的,是张立广在寻求立案中所遭遇的立案政治学的技术化表达:当事人、代理人向法院提交诉状之后,一审法院既不受理,却也不裁定驳回,不给他们任何收据。有的时候,在当事人一再要求下,法院拖到诉讼时效过了才立案,但马上又以此为由而驳回起诉。一审法院的这种做法,虽然有时是一般意义上的官僚主义或科层惰性所致,但也经常是有心对敏感性问题作脱敏化的处理。因为按照《行政诉讼法》的要求,如果一审法院作出不予受理的书面裁定,原告对裁定不服的,可以提出上诉。这样势必会使敏感问题向外、向上扩散。而这种技术化的表达,则使政治问题被重新还原为法律问题,并使无法立案的根源归于当事人自己未控制在法定起诉期限之内。[19]例如,张立广所代理的李武军诉S县H乡乡政府限制人身自由一案,于1998年1月20日就向法院提交了诉状,经过多次催办和上访,法院直到1999年4月5日才给立案,而法院此时又以超过法定起诉期限为由驳回了起诉。
  2.“广收案”
  不过,行政诉讼立案难只是问题的一个方面。另一个方面,由于行政诉讼一直面临收案不足的情况,最高人民法院不断要求各级法院努力提高行政诉讼收案数。不少地方还把诉讼收案数量与对行政庭法官的业绩考评直接挂钩。如S省高院2003年2月印发的《行政审判工作考核办法》中规定:在100分的考核总分中,
  行政诉讼案件的审理数量为25分。计分标准:(1)以所在地区人口为基数,审理一审行政案件数量达到人口的万分之一,计20分;(2)以所辖基层法院数为基数,中级法院审理一审行政案件达基层法院数2倍的,计5分。加分标准:(1)审理的一审行政案件数量超过人口的万分之一,每增加万分之一加10分;(2)中级法院审理一审行政案件每超过10%加0.5分。减分标准:(1)审理一审行政案件数量不足人口的万分之一,每减少万分之零点一减2分;(2)中级法院审理一审行政案件每减少10%减1分;(3)有案不收的,每发现一件扣2分。
  因为行政立案数量与法官的业绩、与行政庭在整个法院系统的地位直接相连,因此,努力开拓案源成了法官们的一块心病。在民众本来就畏于告官、一些民告官的案件又面临立案政治学的门槛难以跨越的情况下,法院如何能够开拓案源呢?
  对于不太敏感的行政案件,法院积极鼓励立案,有案先收(审理中若真有麻烦,还可动员原告再撤诉),是一种办法[20];某些时候通过送法下乡的普法活动,激发民众的诉讼意识,也是一种办法。事实上,张立广最初走上行政诉讼代理之路,正是在Y县行政庭一次普法宣传中获得鼓励的。然而,这些办法的收效在现实中较为有限。那么,像S省这样连续5年全国行政诉讼立案数高居榜首的省份,还有没有别的“奇招”呢?
  我们在调查中发现了该省一些法院采用了拆案的技术。所谓拆案,就是把集团行政诉讼案单独立案、合并审理、分别判决。以张立广代理的行政案子为例。他1996年共代理214件,其中共有6起集团诉讼被拆成 195件诉讼,如果这些集团诉讼合并立案的话,当年真实的立案数只有25件;1997年,他共代理88件,其中1起集团诉讼被拆成86件,当年真实的立案数只有3件。如果说上述数字是10年前的情况,那么,近些年的情况又如何呢?我们再以S省L市中院行政二审案子为例。2003年,该市中院立案并判决98件,其中1起集团诉讼被拆成22件,当年真实的立案数为77件[21]; 2004年,该市中院立案并判决118件,其中两起集团诉讼被拆成31件,当年真实的立案数为89件。拆案技术在行政审判中的运用可以达到三个功能:其一,扩大行政立案的数量;其二,降低群体事件的风险[22];其三,增加行政诉讼的收费。就此,拆案技术既严把了立案的大门,又广开了诉讼的大门,使立案政治学与“广收案”实现了统一。
  严格地说,由于中国行政诉讼中“非正常撤诉”这个变量的存在,行政案件的立案难与广收案有一个时间上的交错:1990-1991年,《行政诉讼法》刚颁布,受案范围扩大,收案数猛增;1991-1993年,立案政治学的作用使法院将一些棘手案件拒之门外,收案数徘徊不前;1993-1997年,由于最高人民法院要求广开案源,立案政治学发生了一个变形,立案的大门被强制打开,但非正常撤诉飞速增长,立案政治学变成了撤诉政治学;1998年以后,由于最高人民法院转过头来集中治理撤诉政治学的问题,再加上一些深层次的社会矛盾开始暴露,弱势人群凸现,敏感问题增多,因此,立案政治学再次凸现,收案数又一次徘徊不前[23]。
  (二)审理中的干预与自主
  无论是在法院内部,还是在法学界,许多人在讨论行政审判难时,除了谈及行政立法的不足外,就是把矛盾的焦点指向行政干预问题。这样一来,法院本身似乎成了无足轻重、消极无为的行动者,不是受制于法律的缺陷,就是听命于行政的力量。然而,法院与当地党委政府的关系,只是法院所处的复杂社会关系网中的一种。法院不仅自己是一个利益实体,而且上有强调法治精神的上级法院,下有需要进行安抚的广大民众,更何况,党委政府也非铁板一块,法院的行动如何可能简单受制于党政力量?我们所要分析的作为行动者的法院,应该远比完全笼罩在行政干预阴影下的形象复杂得多。
  有学者把权力组织划分为科层型权力组织和协作型权力组织,又把司法程序划分为政策实施型司法和纠纷解决型司法,这样,根据这个2 ×2的列联表,至少可以看到司法的四种面孔。[24]受此启发,本文将这个列联表改造如下。
  首先,我们按照法院在整个科层体制中的位置,将司法划分为协作型司法与科层型司法。前者是指在党委统一领导下,法院与其他机构都是整个国家科层系统的有机组成部分,法院在人、财、物等方面接受党委政府的统一领导和安排,法院工作要服从党和国家的全局任务和中心工作,法院必须与整个科层系统的其他机构协同行动。而后者是指在“依法治国”的背景下,法院自成一个相对独立的科层子系统,有其相对独立的群体利益、运作程序、专业话语和角色分工,其成员有其特殊的职业资格要求,其决策遵行专门的法律技术标准。
  其次,我们再按照法院运作的基本职能,将司法划分为纠纷解决型司法与规则统治型司法。这个划分,类似于马克斯·韦伯所做的法律制度的实质理性与形式理性之分。前者强调的是“特质别具的规范—有别于透过逻辑性的通则化(亦即经抽象的意义解明)而得来的规范—对于法律间题的决定理应具有。换言之,诸如伦理的无上命令、功利的或其他目的取向的规则、政治准则等率皆能破除外在表征的形式主义及逻辑抽象的形式主义”。[25]具体到中国社会的情境,这种实质理性就体现在对纠纷解决、止纷定争的关注上。[26]而后者强调的是法律对形式和规则的执着,“唯有真确无疑的一般性的事实特征才会被计人考量”。[27]
  把这两种分类组合起来,我们就可以绘制出一幅中国司法程序运作的坐标图:
  当然,这仅仅是对中国司法运作的理想类型的划分。那么,从行政审判的角度来说,中国司法在真实的世界中究竟是如何运作的呢?
  1.协作型司法
  诸多学者讨论过的行政干预问题,比较集中地体现在协作型司法的运作过程中。我们发现在张立广代理的行政案子中,有一个经过县法院三次重审的案例可谓典型。
  2000年11月23日,S县H乡党委开会研究Y村农业征收余款问题时,发现Y村一个名叫焦丙奎的农民尚欠176.5元。乡党委决定由乡党委副书记程英姿负责协助村委会对焦丙奎进行强制征收“三提五统”款。11月25日,程英姿带人从焦丙奎家强行灌走小麦164.5斤,收取现金80元。焦丙奎后向法院就乡政府的强制征收行为提起诉讼。2001年10月12日,S县法院认为征收行为是乡党委作出的,而党委不能作为行政诉讼的被告,因此驳回了原告起诉。中院审查时,认为判断行为的性质应以该行为的外部具体特征为根据。乡里对焦丙奎进行强制征收时,没有出具加盖乡党委公章的决定书,因此不应认定为以乡党委名义作出的行为,故将此案第一次发回重审。2002年5月10日县法院在重审时,收到了H乡补盖了乡党委公章的征收决定书,判定征收行为系乡党委的行为,故又驳回了起诉。而中院在二审时,认为征收行为系政府的工作职责,乡党委副书记的参加只是体现党委对此工作的重视,不能改变征收行为的性质。征收决定虽加盖党委公章,但既未向原告送达,也不为原告知晓,只是党委内部研究决定,不能作为农业征收的正式依据,因此第二次将此案发回重审。2002年10月8日,S县法院在第三次重审时,坚持认为征收行为是乡党委的决定,不能作为行政审查的对象,故再次驳回原告起诉。而中院在二审中仍坚持认为一审裁定认定上诉人焦丙奎诉强制征收行为是乡党委的行为不当,应予纠正,故第三次发回重审。L市中院法官在调查中告诉我们,如果S县法院要是还第四次坚持原判的话,中院就不会再照顾S县法院的面子了,而是准备把此案交给其他基层法院重审。经过两年多的拉锯战,这场官司最后以H乡政府退还焦丙奎176. 5元、焦丙奎撤诉而结案,而焦丙奎为此案前后花去150元的诉讼费。
  在这个一波三折的案例中,我们表面上看到的是县法院和市中院之间的“较劲”,但为什么S县法院在中院的压力下会表现得如此执拗呢?这是因为H乡在行政征收时搞了一个法律规避行为,即由乡党委出面实施征收。众所周知,农业征收是乡政府的工作职责,但H乡既然玩了这个花招,S县法院就不得不给乡党委一个面子。因为一旦开了对乡党委代行征收工作进行审判的先例,这不仅会堵塞今后乡政府借用乡党委名义进行强制征收的道路,增加基层政府征收“三提五统”款的难度,而且,这势必会使法院直接得罪党委系统。尽管此案面对的只是一个乡镇党委,但S县法院的直接领导—S县县委—显然不会乐见乡党委的政令被提交行政审判的局面。在可能得罪领导一切的党委与可能惹恼依法审理的上级法院的两难困境中,S县法院选择了后者。毕竟,法院必须接受同级党委的领导,保持与基层党委的协作关系,支持党委领导的中心工作。所以,此案根本未到县委直接出面干预的地步,就由县法院自我审查而决定与党委保持一致,因此打响了与中院长达三个回合的拉锯战。
  2.科层型司法
  如果以为法院都是按照协作型司法来运作的话,那也太过简单了。我们以前面提到过的L县D镇M村村民田振岭案为例,来看法院的另一面形象。
  田振岭的户口是1976年从外地迁到M村的,他全家一直以他进城修自行车为生。后来该村划分承包地和宅基地时,曾召开村民大会,讨论过田振岭的村民资格问题,结果被集体否决。田振岭一家所住的房屋,是经村民张新的同意后占用了张新的宅基地。1989年,M村调整责任田并与宅基地挂钩,张新开始不断向田振岭索要宅基地,并寻衅闹事。田振岭向村里索要宅基地无果后,开始走上上访的道路。从1989年到1999年,田振岭无数次地上访在镇、市和省之间,但问题始终得不到解决。
  1999年4月,被宅基地和责任田问题弄得身心疲惫的田振岭,开始走上法律维权的道路,向法院提起了对M村村委会的民事诉讼。但从一开始,此案就让法院非常为难。在是否受理此案的意见上,合议庭三人居然有三种意见:一人认为这种问题属于落实政策问题,应归镇党委政府去解决,法院对其起诉不予受理;另一人认为此案作为民事案件应受理;还有一人认为责任田问题可受理,而宅基地问题应申请行政部门处理。由于意见分歧较大,此案被提交县法院审判委员会决定。但审委会仍未形成一致意见,最后决定向中院汇报,以中院答复为准。1999年6月,中院在听取L县法院的汇报后,经研究后指示县里不受理此案。
  1999年6月,田振岭重新提起行政诉讼,诉M村村委会和D镇镇政府行政不作为。这次法院终于立案,但法院合议庭在责任田和宅基地到底属于行政案件还是民事案件以及最后的判决等问题上,又是三个人三种意见,于是又去中院作了一次汇报。9月3日,中院在汇报会上提出应认定原告的村民资格;至于责任田问题究竟是否应按民事立案、村委会在此问题上能否作为行政诉讼被告,中院行政庭的看法也不一致。于是,两级法院的法官又于9月8日共同到了S省高院行政庭作汇报。省高院行政庭庭长的指示是:此案可作为行政案受理,但应予以驳回,因为村委会已经召开过村民大会处理了。这位庭长在会上还说了一句后来被不幸言中的话:“如果村民大会就是不同意给他(原告)责任田、宅基地,那也没有别的法子。”按照省高院的指示,L县法院驳回了起诉。没想到的是,中院在二审中认为,责任田的使用由村委会决定,而宅基地的使用则要由县政府审批,因此原告起诉镇政府失当;加上县法院审理中的其他程序错误,因此,将该案发回重审。2000年3月,L县法院重新审理此案,田振岭变更村委会作为被告。县法院此次认定了田振岭的村民资格,但他所诉村委会行政不作为的理由不足,因此驳回起诉。而中院在二审中认为一审没有处理责任田问题,属于漏判,因此再次发回重审。2000年10月,L县法院第三次审理此案,认为田振岭未证明曾提出用地申请,故起诉村委会不履行划分宅基地职责的理由不足;但村委会确应履行调整解决原告责任田的问题。中院在此次二审中维持了一审原判。2001年,田振岭再次就他的宅基地问题提起行政诉讼,第四次开庭的县法院终于支持了他的诉讼请求。经过两年多的拉锯战,田振岭总算是打赢了官司,然而,问题远没有到解决的时候。
  M村村委会在法院判决下达后始终拒绝履行判决。田振岭于是申请法院强制执行。在法院的监督下,M村于2002年6月6日召开了一次村民大会,但全村77名18岁以上的村民中,有71人不同意分给田振岭责任田和宅基地,只有6人投了弃权票。至此,此案已无法执行下去。田振岭只好重新走上上访的道路。此事至今还未得解决。
  通览田振岭一案的整个诉讼处理过程,我们可以总结三句话:立案勉强;审理曲折;执行无力。为什么立案勉强,甚至在案子已经进入审理阶段都还在讨论是否应予立案的问题?这固然因为此案案情的特殊性,它涉及民事案件与行政案件如何交叉的问题,但更重要的,在法院内部如此慎重其事、举棋不定的背后,涉及法院与政府在处理土地纠纷上的复杂关系。
  自《行政诉讼法》颁布后,由于行政权的强大惯性,许多与行政管理相关的民事纠纷的裁决权,最初是在行政机关手中。然而,政府裁决民事纠纷的效果往往并不好,人们一旦不服,不是上访,就是提起行政诉讼:上访会给社会安定带来隐患;而行政诉讼开始后,政府必须承担举证责任,也给政府带来了很大的麻烦。行政机关开始意识到拥有行政裁决权未必都是好事,于是开始排斥某些裁决权,要求法院为政府分忧。近些年,有些法律把行政机关的裁决权正式改授给了人民法院。像土地承包权纠纷的裁决权就是一例:从政府自己解决为主,逐渐演化为要求法院积极介入。2003年1月生效的《农村土地承包法》,更正式把土地承包权纠纷由政府改由法院或仲裁机构来裁决。[28]
  田振岭案发生时,尽管相关的法律还没有修改,但已处在政府开始要求法院积极介入土地纠纷、为政府分忧的时候。法院对政府的要求当然不可能不顾及,但法院却实在不愿牵涉太深,因为这种问题关系到农民的切身利益,往往又具有群体性纠纷的特点,一旦惹火烧身,会将法院卷入矛盾的旋涡中。从田振岭案件可以看出,尽管法院这次勉强立案并支持了原告的诉讼请求,但正如S省高院那位行政庭庭长所预计到的,这类案子不仅难判,而且,即使原告胜诉

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  •  编者按语
     《北大法律评论》 2008年 第1期 
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

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