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【期刊名称】 《中国法学》
宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开
【作者】 于文豪【作者单位】 中央财经大学法学院{副教授,法学博士}
【分类】 宪法学
【中文关键词】 宪法和法律委员会;人民代表大会制度;合宪性审查;宪法实施;宪法监督
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 43
【摘要】

2018年宪法修改,“宪法和法律委员会”成为全国人大的专门委员会。在其各项职责中,“推进合宪性审查”具有关键意义。宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作,应当成为合宪性审查工作的主要推动者和实际承担者。为此,应当在统一审议法律草案、规范性文件备案审查、协助开展执法检查等监督工作以及选举、宪法解释等工作中,为其配置适当的合宪性审查职权。在行使职权的过程中,宪法和法律委员会需要处理好其与原法律委员会之间的职能关系,并处理好与全国人大及其常委会、其他专门委员会以及法制工作委员会等工作机构之间的关系,同时也要处理好与国务院、人民法院等其他国家机关之间的关系。宪法和法律委员会的合宪性审查职责需要在组织、权力、程序、责任等环节实现制度化和规范化。

【英文摘要】

In 2018,when the Constitution of China was amended, the Constitution and Law Committee became a specialized committee of the NPC. Among its responsibilities, “promoting constitutionality review” is of vital importance. The Constitution and Law Committee, which assists the NPC and its Standing Committee in carrying out constitutionality review and other work, should be the main promoter and the actual guarantor of the constitutionality review. Therefore, we should allocate appropriate authorities of constitutionality review for it in unified deliberation of draft laws, record and review of normative documents, assistance in law enforcement inspection and other supervision work, election, and constitutional interpretation. In the process of exercising its authorities, the Constitution and Law Committee should properly deal with its functional relation with the former Law Committee, and handle relationships with the NPC and its Standing Committee, and other specialized committees of NPC, Legislative Affairs Commission and other institutions. Meanwhile, it should also handle well the relationships with the State Council, people’s courts and other state organs. The constitutionality review function of the Constitution and Law Committee needs to be institutionalized and standardized in organization, power, procedure, responsibility and other aspects.

【全文】法宝引证码CLI.A.1265971    
  一、问题的提出
  1982年《宪法》公布以来,对宪法实施和监督效果的不满足和不断反思,成为法治国家建设中的一条话语主线。缩小目标与现实的差距需要全国人大及其常委会的积极、主动、有效作为。2002年12月4日,时任中共中央总书记胡锦涛指出:“有法不依、执法不严、违法不究的问题还不少,一些不同程度的违宪现象仍然存在”,为此“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”,“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。”[1]2012年12月4日,中共中央总书记习近平指出:“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”,为此“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为”。[2]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2017年中共十九大报告进一步强调了这些要求,前者提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”,后者提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。
  2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第44条第2款规定,全国人大设立的专门委员会中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。这一修改实际上以2018年2月28日中国共产党十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》(下称《机构改革方案》)作为重要的政治基础。该方案提出:“为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。”“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”对于这一宪法条款修改的动因和意义,十三届全国人大一次会议主席团在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉审议情况的报告》(2018年3月8日)中提出:“……先后有2952名代表以各种方式提出意见,赞成设立宪法和法律委员会,认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置,有利于加强宪法实施和监督。”
  2018年6月22日,十三届全国人大常委会第三次会议通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(下称《宪法法律委职责决定》),第一项要求将全国人大组织法等五部法律中规定的“法律委员会”的职责改由宪法和法律委员会承担;第二项规定:“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”该项规定基本复制了《机构改革方案》的相关要求。
  上述历程表明,宪法和法律委员会是在执政党高度重视、反复强调推进合宪性审查的时代背景下设立的,成为新时代加强宪法实施和监督的关键细节和重要基础设施。在宪法规定的和实际设立的各个专门委员会中,它所受到社会各界的关注和讨论可能是最多的,它所收获的有关功能设计的建议也很可能是最多的。那么,究竟如何才能落实好《机构改革方案》和《宪法法律委职责决定》为其赋予的法治使命?换言之,“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”的职责要求,应当通过怎样的制度设计来转化为日常实践,从而使宪法实施赢得持续的生命力?
  本文认为,在宪法和法律委员会新增的各项工作职责中,“推进合宪性审查”具有关键意义。所谓合宪性审查,就是特定机关对立法等公权力行为是否符合宪法予以审查判断并相应处理的活动。从制度目标上说,合宪性审查与违宪审查具有相当程度的一致性,都是为了维护宪法秩序的统一。合宪性审查是宪法实施的制度保障,是宪法监督的基本形式甚至是主要形式。合宪性审查与宪法解释密不可分,二者虽然指向不同,但在合宪性审查过程中必然涉及宪法规范的理解问题,进而可能启动宪法解释程序,同时在宪法解释时也可能需要对相关立法文件是否符合宪法进行审查。而对宪法宣传来说,公开的合宪性审查就是最好的宪法理念普及。基于此,本文将围绕宪法和法律委员会如何履行好合宪性审查职责这一核心命题来深化讨论。为此,本文首先从历史视角分析其宪法地位,进而从职权视角、关系视角和制度视角,分别讨论如何为其配置权力、如何处理其与其他组织之间的关系,以及如何通过法律规范确认这些职权和关系。
  二、历史视角:宪法和法律委员会的宪法地位
  宪法和法律委员会的宪法地位决定了其在合宪性审查工作中的角色,进而决定了职权配置、关系定位和规则设计等各个问题的展开。对宪法和法律委员会宪法地位的理解,需要回到它从动议到搁置、到方案调整、再到成为宪法机构的历史过程之中。
  (一)从“宪法委员会”到“宪法和法律委员会”
  长期以来,无论是在宪法草案设计还是学理倡议方面,“宪法委员会”都受到频繁关注,可谓宪法和法律委员会观念上的“前身”。从宪法委员会的制度演变历程中,我们可以就宪法和法律委员会宪法地位的形成获得一个清晰的轮廓。
  1982年《宪法》设计的宪法监督制度采行的是最高国家权力机关审查模式。从运行效果上看,这一模式“存在缺乏常设组织机构和相应审查程序两个比较大的缺陷”[3]。这并非宪法修改者们的疏忽,恰恰相反,这一问题曾经被反复考虑。在1981年起草宪法修改草案的过程中,宪法修改委员会秘书处先后设计了实效化宪法监督制度的五个方案:一是全国人大设宪法委员会,作为全国人大“审理重大违宪问题的机关”;二是全国人大常委会设宪法委员会,协助常委会监督宪法的实施;三是由最高人民检察院行使宪法监督权;四是全国人大“设立宪法法律委员会”等专门委员会,大会闭会期间受常委会领导;五是在第二章“国家机构”中规定“全国人民代表大会宪法委员会”一节,宪法委员会是全国人大“审理违宪问题的机关”。[4]除方案三外,其他方案都尝试建立名为宪法委员会的机构,主要区别在于该机构的地位与职权:方案一和方案五试图将其作为直属于全国人大、平行于常委会的机构,赋予其“审理(重大)违宪问题”的权力;方案二使之从属于常委会,地位相对降低,但依然拥有部分监督宪法实施的职能;方案三将其作为专门委员会之一,地位进一步降低,宪法监督的职能进一步淡化。
  1982年《宪法》最终采取了不同于上述五种方案的另一条道路:全国人大行使“监督宪法的实施”的职权,全国人大常委会行使“解释宪法,监督宪法的实施”的职权,全国人大设立法律委员会作为专门委员会。宪法不但没有设立行使宪法监督职能的宪法委员会,即便是方案四提出的作为专门委员会的“宪法法律委员会”也没有进入最终文本,而是改为“法律委员会”,并且其排序也由方案中的第一位变为列在民族委员会之后的第二位。“宪法委员会未能成功,主要原因是无法解决它与全国人大常委会地位高低的关系。”[5]在彼时的修宪者看来,宪法委员会意味着对常委会地位的潜在冲击和挑战,毕竟在宪法监督方面,“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事”[6]。
  在本文看来,影响宪法委员会与常委会关系的核心问题在于前者是否对后者开展外部的和独立的监督。1982年《宪法》的一个重要思想是提高全国人大常委会的地位和能力。宪法修改委员会副主任委员彭真在修宪草案报告中指出:“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。……适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[7]如果允许宪法委员会公开挑战常委会的决定,必然影响常委会的政治权威和宪法地位,会使正处于恢复期的宪法秩序受到冲击。因此,除全国人大外,其他任何国家机构都不能对常委会的决定提出异议,设立一个独立于常委会的宪法监督机构显然与1982年的修宪初衷相左。
  同时,1982年《宪法》的另外一个重要思想是通过专门委员会建设来加强全国人大工作。修宪草案报告指出:“为了加强全国人大的工作,还将增设一些专门委员会,在全国人大和它的常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”[8]然而,为何作为专门委员会的“宪法法律委员会”仍不能被认可?这或许与彼时修宪者对宪法监督的基本内涵、基本制度等问题的认识有关。毕竟,1982年《宪法》是“国家处在历史性转变”时期起草和公布的,“一些意见,虽然是好的,但实施的条件不具备、经验不够成熟”[9]。修宪者需要在两种目标模式中作出判断和选择。第一种目标模式是通过公布宪法尽速稳定国家政治秩序,宪法发挥政治宣告、组织国家机构并授予其权力的功能。在这个过程中,宪法自身也要通过最高国家权力机关的活动而得以完善和发展。第二种目标模式是建立以宪法为首的法律体系秩序,宪法发挥维护法制统一、保障基本权利的功能。这一目标的实现要求宪法的规范内涵具有高度的稳定性和确定性,任何对法律体系的扩展都要在宪法的评价下谨慎为之。前者的政治指向更为明确,后者的法治色彩更为突出。两种目标并非对立,也不能截然分离。理想状态下,国家政治秩序应当在法律体系秩序中得到连续性安排,法律体系秩序应当获得国家政治秩序的稳定性支撑。但在不同历史时期,两种秩序目标事实上存在张力,往往此消彼长。
  在国家政治秩序调整时期,对法律体系秩序不加保留的追求可能带来某些负面影响。以宪法监督来维护法律体系秩序的初衷值得肯定,但问题一是宪法规范本身并非完备充分,存在理解上的不确定性与弹性空间,难以完全胜任作为法律体系唯一渊源的重任;二是可能会使既有规范的内涵发生频繁的正式变动,进而引发法律体系秩序的不稳定。因此,在国家政治秩序尚未调整完成的时候,回避宪法监督实际上是冻结违宪判断标准和效力的不统一乃至混乱的可能,从而为达成宪法具有根本性、最高性、至上性的共识留出时间和空间,同时将那些不易产生争议的原则性条款落实下来。正是在这个意义上,在1982年《宪法》颁行之初,在宪法实施方面蕴含的其实是国家政治秩序相对优先的理念。“宪法监督不是依靠宪法的最高法律位阶效力,而是依靠更高的政治权威来实现。”[10]为此,适度回避宪法监督和违宪判断在两种目标模式的选择中获得优先地位。为什么即便作为专门委员会的“宪法法律委员会”也未能设立,其根本原因或许正在于此。
  在1982年《宪法》公布施行30余年后,国家政治秩序已经相当稳定,法律体系秩序也得到极大充实,政治和法治的良性互动要求重新认识宪法监督的功能。面对宪法监督体系的空洞化状况,学术界提出了众多方案,如通过法院加强宪法监督[11]、通过执政党加强宪法监督[12]、设立宪法委员会[13]等。按照宪法自身的逻辑,通过增加组织机构来具体化全国人大及其常委会的宪法监督职权成为基本共识。就设立宪法委员会而言,至少存在五种备选方式:一是作为全国人大常委会工作机关;二是作为全国人大专门委员会;三是直属全国人大、与全国人大常委会平行;四是由中共中央和全国人大双重领导、与全国人大常委会平行;五是与全国人大平行。[14]2018年修宪写入“宪法和法律委员会”作为专门委员会,部分采用了第二种方式,但并未将宪法委员会单独设立,而是与法律委员会“合并”。某种意义上说,这是对1981年修宪草案方案四的回归,也可认为是对1982年《宪法》未竟条款的延续。
  (二)宪法和法律委员会的宪法地位都拉黑名单了,还接个P
  宪法和法律委员会的设立背景和过程表明,修宪者对我国宪法监督制度的认识是随着政治与法治的发展而不断深化的,也体现了修宪者对宪法监督实效化时机的把握。《机构改革方案》和《宪法法律委职责决定》对宪法和法律委员会的新增职责采用了“推进合宪性审查”的表述,其中“推进”一词暗示,一方面,合宪性审查工作并非“横空出世”,而是有着长期制度积累,此前全国人大常委会法工委在法规备案审查方面就有颇多实践;另一方面,在新的历史时期,合宪性审查工作将更为常态化和制度化,需要有更为完备的制度依据。由此,可以对宪法和法律委员会的宪法地位形成以下一般性认识。
  第一,作为专门委员会,宪法和法律委员会的地位和职权不可能平行乃至超越全国人大常委会,它要经常性地接受全国人大及其常委会的领导。从宪法委员会到宪法和法律委员会,从若干方案的不断动议到最终进入宪法文本,修宪者一直秉持的立场是,宪法监督职权具有专属性,只有全国人大及其常委会才能行使,也只有全国人大及其常委会的宪法监督行为具有最高的和终局的效力。其他机关开展宪法监督工作不能超越全国人大常委会之上,甚至也不能与它平行。宪法和法律委员会是协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作的专门委员会,而非修宪者新创设的宪法监督机关,它要接受全国人大的领导,在全国人大闭会时接受常委会的领导。
  第二,作为专门委员会,宪法和法律委员会应当为全国人大及其常委会行使宪法监督职权提供专业的、日常的和制度化的支撑。宪法创设专门委员会的制度目标之一就在于“很好地行使最高国家权力机关的监督权”[15]。需要明确的是,“专门委员会是人大的重要工作机构。但它不是一级权力机构,没有最后决定权。”[16]因而,宪法和法律委员会不能以全国人大及其常委会的名义对外开展宪法监督,不能自行对相关规范性文件作出修改或者撤销的决定。但它是全国人大及其常委会行使宪法监督职权的必要协助者,因此可以向它们提出修改或者撤销的意见或者建议。为协助全国人大及其常委会行使宪法监督职权,宪法和法律委员会必然要与其他国家机关产生工作联系。在此过程中,宪法和法律委员会不能直接对其他国家机关的行为合宪与否作出终局判断,但可以在专业判断的范围内提出意见和建议,行使与其宪法地位相适应的程序性权力。这种意见或者建议应当成为全国人大及其常委会作出终局判断的主要参考。
  第三,宪法和法律委员会受全国人大及其常委会的领导,但不应视为纯粹的内部机构,可以以特定形式对外开展宪法监督工作。在地方人大研究中,有学者批评那种将专门委员会视为人大内部机构的看法:“将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误,而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用。”[17]这一见解对于最高国家权力机关同样适用,其合理性在于,如果单纯将专门委员会视作人大内部机构,那么就无所谓专门委员会与工作机构的区分,专门委员会也无所谓专业与否。专门委员会基于人民代表大会的民主程序产生,是人大代表意志的体现。作为使命特殊、职责重大的宪法机关,宪法和法律委员会应当具有相对独立性和某些外部职权,能够以适当形式对外开展与其性质相适应的宪法监督工作。这有助于弥补全国人大及其常委会会期限制的问题,也能够预防和及时处理可能的违宪情形。宪法和法律委员会对外开展宪法监督工作的主要形式是审议或者审查包括法律草案、法规和司法解释等在内的规范性文件,并向相关机关提出意见或者建议,相关机关出于对宪法和法律委员会的尊重而主动防止立法行为违宪。这种做法能够有效预防可能的违宪行为,并且未侵入全国人大常委会的职权,否则,如果一定要在出现违宪事实后再由常委会作出决定,可能会使稳固的宪法秩序产生变动。
  三、职权视角:宪法和法律委员会的权力配置
  合宪性审查是宪法实施和监督工作中最重要也是最具难度的环节,也最能获得显示度。宪法和法律委员会要承担好这一职责,就应为其配置好开展合宪性审查必需的职权。合宪性审查工作具有一定的独立性,同时与其他工作紧密结合,可谓“嵌入”到规范性文件的制定、修改、解释、评估、行政执行、司法适用以及实施情况的监督、废止等各个环节。其中,在统一审议法律草案时开展合宪性审查是最常见的场景,但合宪性审查的场景不止于此。“实际上,合宪性审查的对象非常广泛,规范审查只是其中一种。”[18]在宪法和法律委员会设立前,有观点认为:“在法律委员会统一审议法律草案的基础上,宪法委员会再次对法律草案的合宪性(全部或选择性)进行确认并无必要。”[19]其主要原因在于,如果以事前抽象审查的方式来确保法律的合宪性,那么原法律委员会已经发挥了应有的作用,再设立一个新的宪法审查机构并无必要。这种看法是务实的,同时也要考虑到宪法和法律委员会新的职责功能。从现有法律规定和未来需要来看,宪法和法律委员会承担的主要工作至少包括三方面:一是统一审议法律草案,二是规范性文件备案审查,三是协助常委会开展执法检查等监督工作。合宪性审查需要与这三方面工作紧密结合,在每一方面都得到充分体现。除此之外,宪法和法律委员会还应当在选举、宪法解释等工作中发挥维护宪法秩序统一性的功能。
  (一)统一审议法律草案中的合宪性审查
  在法律制定过程中,原法律委员会具有中枢性地位。《全国人大组织法》第37条、《全国人大常委会议事规则》第15条和立法法第20条、第33条均规定,法律委员会统一审议向全国人大或其常委会提出的法律草案,其他专门委员会向法律委员会提出意见。按照《立法法》第24条、第41条和第48条的规定,法律草案和法律解释草案的表决稿均由法律委员会向全国人大或其常委会提出。可见,统一审议法律草案并提出交付表决的文本是法律委员会一项至关重要的职责。“法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门。”[20]
  在法律制定环节开展预防性的合宪性审查,是我国宪法监督的一个基本模式。全国人大是最高国家权力机关,全国人大常委会与全国人大分享国家立法权,同时它们还要监督宪法的实施。法律的制定者与法律是否合宪的判断者具有高度的重合性,这要求法律不但不能背离宪法,而且必须充分代表宪法的意志,既要符合宪法文本的明确规定,也要符合宪法的原则和精神,还要维护宪法规范体系的连续性、一致性和融贯性。某种意义上说,法律是对宪法规范的“续造”。在法律制定过程中就确保法律草案(包括法律解释草案等)最大程度上的合宪性,既是我国宪法体制的基本逻辑,也是我国合宪性审查制度的基本出发点。
  有一种代表性的观点是,“有效的合宪性审查程序类型应以事后审查为主”,主要理由是,“事前审查实际上是立法过程的一部分,完全脱离案件和情境,只能采取所谓的‘文面判断的方法’。这样一种审查,至多只能解决法律草案中存在的明显违宪的情形”,既无法解决法规范适用中的违宪问题,也无法预见“因为社会发展变迁”或者“在出现具体案件之后才浮现出来”的法规范违宪问题。[21]这一观察着眼于合宪性审查的外部效果,无疑是敏锐和建设性的。诚然,立法过程中对草案文本是否抵触宪法的审查属于立法程序的一环,称之为立法审查可能比合宪性审查更妥当,然而,不能否认内部审查基于宪法实施的意义。我们必须考虑到宪法和法律委员会的原初职责和宪法地位。宪法和法律委员会的基本功能也不在于权利救济,而是维护宪法秩序的统一,从而维护法治和政治秩序的稳定。即使立法过程中的合宪性审查意兴阑珊,也不能因此付之阙如,或者留待规范适用后再行介入。对此,一种颇为恰当的解读是:“作为立法审查的合宪性审查是全国人大宪法和法律委员会通过行使自律权维护合宪秩序的使命,其在提高了立法过程中法律草案通过‘门槛’的同时,强化了该机构宪法监督和宪法实施的责任。”[22]因而,问题的关键或许在于,面对审议法律草案的巨大工作量,宪法和法律委员会开展合宪性审查的制度机理何在?换言之,宪法和法律委员会统一审议法律草案的工作程序和标准与原法律委员会有何不同?
  在本文看来,基于宪法和法律委员会协助全国人大常委会进行合宪性审查的宪法地位,其在统一审议法律草案(包括法律修正或修订草案以及法律解释草案)时,除保证草案的形式规范性、体系融贯性等之外,首先要保证草案的合宪性,即合乎宪法的文本、精神和体系。为实现这一目标,必须在法律草案审议环节引入合宪性审查的标准和程序,为宪法和法律委员会配置合宪性审查的相关职权。
  第一,要求说明的权力。在审议法律草案时,对宪法和法律委员会提出的合宪性疑问,有关起草部门应当在规定期限内予以解释和说明。在合宪性审查方面,宪法和法律委员会具有不同于其他专门委员会的地位和能力。固然常委会拥有合宪性与否的最终判断权,但应当尽量避免频繁地将合宪性疑问交由常委会审议。一方面,宪法和法律委员会作为统一审议法律草案的专门委员会,以合宪性标准开展审议工作是顺理成章的。另一方面,如果凡有合宪性疑问均要交由常委会乃至大会议决,既会增加文本往复的时间和组织成本,也使得争议不能得到有效解决,还可能带来草案起草部门在主动追求合宪性方面的怠惰。
  第二,发回的权力。宪法和法律委员会审议法律草案后,认为存在合宪性疑问的,可以将草案发回起草部门。草案被发回后再次提交审议的,起草部门应当对修改情况作出说明,同时为保证起草部门有充分的处理时间,被发回的草案可以推迟进入下一次审议程序。因合宪性疑问而发回草案的,宪法和法律委员会应当就草案中存在疑问的条款或者内容作出说明,并可向起草部门提出方向性的修改意见和建议。为尊重起草部门的判断和独立性,发回说明中不宜提出具体修改方案。起草部门如果不接受宪法和法律委员会的意见和建议,应当说明理由。
  第三,提出建议、议案和报告的权力。宪法和法律委员会有权向大会或者常委会提出法律草案中涉及的合宪性问题的建议、议案和报告。对于存在合宪性疑问的草案或条款,可以建议大会或者常委会逐条审议、单独表决。如果认为法律草案中存在同宪法相抵触的情况,宪法和法律委员会可以向大会或者常委会提出撤销立法的议案。法律草案审议完成后,宪法和法律委员会在向大会或者常委会提交的“审议结果的报告”或者“修改意见的报告”中,应当增加“草案的合宪性”作为固定和专门的一部分内容,就以下事项作出说明:一是草案与宪法的关系,包括所依据的宪法条款、对宪法精神的具体化情况;二是对草案进行合宪性审查的情况,包括是否存在合宪性问题、处理建议等。
  (二)备案审查中的合宪性审查
  对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释进行备案审查,是全国人大常委会宪法监督职能的重要体现。按照宪法和立法法、监督法,备案审查的标准是“与宪法和法律相抵触”,即合宪性与合法性标准。但这两重标准是否存在区别、是否具有先后顺序,宪法和法律并未说明。从逻辑上说,法律必须服从宪法,合法性审查不能替代合宪性审查,合法性审查是以合宪性审查为前提的。
  按照规范位阶理论,对法规类文件的备案审查首先涉及的是合法性问题,而非合宪性问题。“在有法律规定的情况下,必须优先适用法律进行审查判断,而没有必要适用宪法进行审查判断。”[23]因此,对法规类文件的审查重心在于合法性。如果认为其合法性存疑,则应使之符合法律;如果认为其不存在合法性问题,则径行通过合法性审查;如果在开展合法性审查时,法律的合宪性受到质疑,则应暂停对法规类文件的合法性审查,转入对法律的合宪性审查程序。这表明,备案审查程序可以引发对法律以及法规的合宪性审查。法律是法规类文件的上位法依据,但不能成为阻隔法规类文件合宪的“屏障”[24],否则就有架空宪法的危险。
  全国人大常委会对报备的规范性文件并非必须审查,但有权随时审查并予以撤销。《立法法》第99条第3款规定,有关的专门委员会可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。第100条规定,在审查过程中,专门委员会有权向制定机关提出书面审查意见、研究意见,也可以要求制定机关说明情况;如果其认为抵触宪法和法律而制定机关不与修改,可以向委员长会议提出予以撤销的议案、建议。该条授予专门委员会提出意见的权力、要求说明的权力和提出撤销议案或者建议的权力。
  实践中,备案审查的主要工作是由常委会工作机构完成的,宪法和法律委员会等专门委员会主要是配合、支持法制工作委员会开展工作。比如,“十二届全国人大以来,法制工作委员会对报送全国人大常委会备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究。审查发现5件司法解释存在与法律不一致或者其他问题,及时研究提出处理意见。”[25]必须承认的是,法工委开展的法规备案审查等工作,虽然也要审查规范性文件是否与宪法相抵触,但主要还是审查其合法性。这与备案审查时适用的规范位阶逻辑有关,也与审查工作的主导者的地位和能力有关。
  宪法和法律委员会应当在备案审查中发挥主导作用,明确其有权向规范性文件制定机关提出修改或者撤销、废止的建议,有权要求制定机关就修改或者撤销、废止情况在规定时间内作出说明。目前,尽管专门委员会和法工委有权建议常委会撤销相关规范性文件,但常委会尚未依此作出过撤销决定。实践中,全国人大常委会法工委曾就“存在与法律相抵触或者不适当问题”的规范性文件向制定机关提出“沟通”“要求”“建议”,但还存在“督促纠正机制等不够明确规范,有关制度刚性不足,约束力不强”的问题。[26]并且,法工委是常委会的工作机构,不宜以自己的名义直接向其他国家机关提出修改或者废止的要求。而作为专门委员会,宪法和法律委员会职司合宪性审查职责,更适宜充任这一角色。为此,应当为其配置建议有关国家机关修改或者撤销、废止抵触宪法和法律的规范性文件、要求其在适当时间内作出说明的权力。
  (三)执法检查等监督工作中的合宪性审查
  组织实施执法检查已成为专门委员会的一项法定职权。1993年9月2日八届全国人大常委会第三次会议通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》提出:“全国人大常委会和全国人大专门委员会对全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况,进行检查监督。”该规定在2009年被废止,取而代之的《监督法》第23条第2款继续确认了专门委员会的监督主体地位。该款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”除执法检查外,专门委员会协助常委会听取和审议专项工作报告以及专题询问等也是其开展监督工作的重要形式。当然,与常委会相比,专门委员会行使的监督权不具有独立性和完整性,但这却是专门委员会必不可少的权力。“专门委员会具有部分监督权,即具有知情权和部分处理权——督促权,这是专门委员会协助人大常委会行使监督权所必须具备的部分监督权,否则专门委员会的监督协助工作就难以开展。”[27]
  需要指出的是,监督法规定的执法检查的对象是“有关法律、法规实施情况”,并未明确要对宪法实施情况进行检查。但通过执法检查来促进和保障宪法实施应当是不证自明的。无论是全国人大常委会“监督宪法的实施”的职责,还是地方各级人大应当“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,都明确无误地体现了这一点。实际上,“包括执法检查在内的法律监督的首要和主要目的在于确保宪法和法律的正确实施。”[28]
  执法检查中的合宪性审查可以分为两种类型。一是单独开展宪法实施情况的检查,二是在检查法律实施情况时一并检查相关的宪法实施情况。无论是单独检查还是一并检查,宪法和法律委员会均要对检查中出现的合宪性问题进行研究,向常委会提出报告。在一并检查的情形下,执法检查报告应当就法律实施中的合宪性问题作出专门说明,提出修改法律、完善相关制度的意见和建议。
  (四)选举活动中的合宪性审查
  对公职人员的选举和任免行为是经由民主“回溯”来实现人民主权,是宪法实施中的一个重要环节。在当今世界范围内三种主要的宪法监督模式中,监督选举活动的正当性、审查选举争议并作出决定都是其重要组成部分。在宪法委员会模式中,按照法国1958年宪法,监督选举是法国宪法委员会的两项核心权力之一,具体包括监督总统、国会议员选举的合法性,并监督公民投票的合法性。在宪法法院模式中,按照德国基本法和联邦宪法法院法,选举、公民复决、部长弹劾等行为的正当性均属于德国联邦宪法法院的审查范围。在普通法院模式中,美国联邦最高法院曾经多次就选举案件作出裁判,比如在“布什诉戈尔案”[29]中,联邦最高法院判定佛罗里达州重新点算选票的过程违反宪法第14修正案的平等保护条款。
  我国宪法和法律对选举活动中可能出现的违宪违法问题所给予的关注尚非充分。这一点在2012年“衡阳破坏选举案”中体现明显。有学者认为足以用“宪法危机”来形容:“‘衡阳贿选事件’导致了两级人大代表绝大部分被停止行使代表职务,但现有的宪法制度没有对这种现象发生后,是否会影响现有制度运行的合法性作出必要的事先的制度安排。”[30 离婚不离婚是人家自己的事

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