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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
行政问责制对地方政府经济行为的影响
【副标题】 制度堕距的视角
【英文标题】 The Influences of Investigating Responsibility System
【英文副标题】 on the econome ic Activities of Local Authority
【作者】 范履冰 郭春甫【作者单位】 西南政法大学
【分类】 其他
【中文关键词】 行政问责制;制度堕距;地方政府经济行为;影响
【英文关键词】 investigating responsibility system;institutional lag;local authority economic activity;influence
【文章编码】 1008—4355(2007)05—0099—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 5
【页码】 99
【摘要】

行政问责制是构建责任政府的具体制度安排。问责制度在制度设计与制度执行层面存在制度堕距。制度堕距对地方政府经济行为产生重要影响,因此,从制度设计与制度执行层面改进问责制制度文本,消弭制度堕距,有助于构建优良的问责制制度,推动地方政府经济行为合理化。

【英文摘要】

The investigating responsibility system is the concrete institutional arrangement to construct a responsible government .The institutional lag exists in the design and ution of this system. It affects the economic activities of local authority notably. Therefore,improving the system text of the investigating responsibility system from the aspects of design and ution,and eliminating the institutional lag will be helpful in the construction of a better investigating responsibility system. They can also promote the rationalization of local authority economic activities.

【全文】法宝引证码CLI.A.185516    
  行政问责制作为政治体制改革与行政体制改革的交合点,在推进责任政府建设的过程中,有着不容忽视的重要作用。由于在制度构建上还存在诸多理论结点和制度缺陷,导致问责制在制度设计及制度实施中的各种状态(当然、实然、应然)之间出现了诸多“差距”,这种差距被称之为“制度堕距”。
  一、制度堕距的概念
  (一)“制度堕距”的概念
  制度的当然状态指称制度的文本或要义,制度的实然状态标示制度的执行状况,制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般而言,这三种状态是分离的,如果按照增进社会福利的标准,往往是应然状态优于当然状态,而当然状态优于实然状态。制度的三种状态之间必然存在差距,即制度堕距。制度堕距又可分为两类,上向堕距是制度的应然状态和实然状态之间的差距,下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距{1}。
  (二)问责制制度设计的目标
  制度设计的目标也即制度的应然状态。行政问责制制度设计的目标在于构建责任政府。从广义的层面来看,政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会所要求的义务{2}。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排,这种制度安排基于“权责统一”这一理论逻辑,它意味着有权必有责、权与责相称,政府行为必须时刻处于一种责任状态。构建责任政府需要从四个方面入手:转变政府自身行政理念;提高公共行政人员的责任感;相关法律、制度与机制建设是保障;建立完善的责任监督与追究要件{3}。因此,问责制制度设计以及实施的最终目的即是构建责任政府。
  (三)问责制制度设计的要义
  制度的要义即制度的当然状态。具体而言,也就是形成行政问责制度的相关法律、法规、规章、规定及条例文本所传递的信息。作为中国政治生活中制度创新的重要举措,官员问责已经走向制度化,涉及中央政府制订的相关法律、法规、规章,以及党政机关出台的相应党纪政纪{4},如《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《党政干部辞职暂行规定》等。
  (四)问责制制度设计的执行状况
  制度的执行状况也即制度的实然。行政问责制制度设计的文本要产生具体效果,需要相关主体的执行行为。由于从观念形态的制度到现实形态的执行其间尚有一段相当长的距离,因此在行政问责制的各个执行环节也可能出现执行偏差。
  二、行政问责制制度堕距的表现形式
  行政问责制萌芽之前,传统的承担责任的方式是承担刑事责任和党纪责任,这意味着除非公职人员出现犯罪等重大问题,否则不需要承担责任。在责任的视域中出现的“灰色地带”,诸如消极懈怠、碌碌无为、形象工程、弄虚作假等行径会因为其后果不被追究或追究不力或追究不彻底而导致其责任者———即那些败德官员或部门由于其行为所需付出的成本太低,进而使其恶性得以泛滥甚或难以被遏制。同时,这些行为还为国家治理层面增加了沉重的负担,导致政府公信力的下降以及合法性的危机,因此,问责制的制度设计就成为必然。
  行政问责制自实施以来,问责力度不断加大、问责成效不断扩大、问责制度不断细化、问责客体范围也不断扩大,已取得了一定的效果。但要看到,在实际运行过程中,由于存在着制度堕距,导致问责制没有取得应有的制度绩效。具体而言,问责制的制度堕距主要表现为如下几个方面:
  (一)问责主体方面的制度堕距

小词儿都挺能整


  在实践中,实施问责的主体单一,多为行政系统内部或党组织内部的上问下责。人民代表大会作为我国的权力机关,是最重要的问责主体,但其作用却没有完全发挥出来。各级人大虽拥有法定的质问权和罢免权,但询问制度却很少启动,罢免制度也主要是使针对违法犯罪的官员才实行。这有违行政问责制建立的目标:即行政问责制度关注一切责任,并不仅仅是针对出现了重大安全事故或贪污腐败案件才实施问责,而这也是责任政府本身的意蕴所在。同时,政党体系和行政体系之外的异体问责主体缺位,也会导致行政问责制流于形式。现行行政问责制的制度堕距,体现为它并未为构建责任政府而设计一套普适性的制度以厘定问责主体。在文本层面存在着这种模糊性,不可避免地导致具体操作层面的不确定性。具体由谁来问责,问责主体是否具有合法性,当出现多个问责主体时,如何协调彼此关系等问题在具体操作中日渐显现。
  (二)问责客体方面的制度堕距
  问责客体界定模糊。现行的问责制在确定责任客体时,几乎无一例外地将政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出机构和直属机构的一把手作为问责的主要责任者,实行从诫勉、批评到停职反省、劝其辞职等一系列的追究责任的办法。这种制度文本,在我国现行政治实践中意味着被问责的公职人员在未来的仕途发展中提高了个人升迁的门槛。从机会成本角度来分析,问责对象必然考量查处成本与自己隐匿事件真相成本之间的差额,进而做出有利于自己的决定。因此,问责制在问责客体的制度设计上存在着制度堕距,这也导致了很多官员在事故发生后拒不承担责任,甚至逃避责任。这种制度设计不但有悖于实现责任政府的初衷,实践中也起不到监督和威慑的作用。
  (三)问责内容方面的制度堕距
  问责内容缺乏法律规范,问责范围以及标准弹性过大。问责制从“问责风暴”到形成正式制度以来,问责的范围不断细化,问责的标准也不断地被校正。问责事由也由仅限于重大安全生产事故、公共安全事故等开始涉及到行政效率、公共决策以及公共服务等方面。但由于问责标准不统一,导致问责主体面对具体问责事由无法用同一尺度来衡量责任轻重,同时,地方政府可以运用手中的自由裁量权,在具体操作过程中自行决定责任的轻重,也就出现了不同地方甚至是同一地方对同一类型事件处理方式不同的现象,因此,在问责内容上体现的制度堕距表现为问责缺乏刚性,处置随意性大,责任划分上弹性空间过大。
  (四)问责程序方面的制度堕距
  问责程序存在缺陷,行政性问责多于程序性问责。行政性问责意味着问责的依据是行政性的,官员的责任比较模糊,缺少明确的法律依据,一般只有行政性文件依据,或者是行政首长的临时性决策{5}。问责往往取决于领导人的意愿和意志,亦即何时问责,如何问责,问责程度如何,都缺乏必要的程序规定;同时,问责要追究到哪一级为恰当,现有的各种规定并无明显的解释,因此,制度堕距在问责程序上就表现为,缺少严格、统一的程序界定,增加了问责制度执行的难度。
  三、行政问责制制度堕距对地方政府经济行为的负面影响
  在中国的政权体系中,地方政府具有双重角色。它是上级政府的直接下级,受其行政领导;同时它隶属于同级人民代表大会,对其负责并受其监督。一方面,一级地方政府要通过自上而下的行政渠道贯彻执行上级政府直至中央的决策命令;另一方面,它又要对本区域的公共事务进行管理,谋求地方的发展{6}。地方政府作为“经济人”,为了实现其经济利益的最大化,不可避免地发生行为偏差。地方政府首要目标是追求地方利益的最大化,在具体经济行为中就出现了经济行为目标的短期化、地方保护主义、泛化行政干预、“上有政策、下有对策”等现象的产生{7}。由于行政问责制存在着制度堕距,因此,对地方政府上述经济行为无法实施有效的监管。具体表现为:
  (一)对地方政府经济行为目标短期化的监管缺位
  地方政府目标的短期化,是指地方政府地区经济的调控缺乏长远计划,急功近利,忽视长远的社会经济效益的行为倾向。地方政府甚至不惜以拼资源来换取任期内“政绩”,对于促进经济长期稳定增长的基础设施、教育、环境等方面却重视不够,投入不足,最终使这些产业会成为经济发展的“瓶颈”,阻碍区域经济的和谐发展。制度设计上存在的缺陷在涉及需要问责的具体事件时,由于问责主体单一且多为同体问责,问责客体的模糊,问责程序的任意性以及问责内容不确定性,导致问责制难以对地方政府经济行为目标短期化形成强有力的约束。在这种情况下,问责制不但起不到必要的约束作用,反而在某种程度上给地方政府“自由发挥”留下了空间。若无上级或中央相关机构的追查,地方政府及其公职人员出于自利的缘故,很多时候采取一种隐瞒事件真相的方式对抗上级的问责。众所周知的“铁本事件”以及各地不断发生的煤矿事故验证了这种缺陷。若这种隐瞒行为不能得以及时

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}辛秋水,等.制度堕距与制度改进———对安徽省五县十二市1053份村民自治问卷的研究报告(J).福建论坛,2004(9):107.

{2}张成福.责任政府论(J).中国人民大学学报,2000(2):57.

{3}刘祖云.“责任政府”及其实现途径———当代中国公共行政责任理论研究(J).江苏社会科学,2005(1):94.

{4}张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择(J).学习与探索,2005(2):56.下跌你应该笑还是哭

{5}毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革(J).浙江学刊,2005(1):48.

{6}汪永成,吕元礼.地方政府经济行为的行政学分析:以珠江三角洲地区为例(J).云南行政学院学报,1999(5):32.

{7}梁鲜桃.试论地方政府经济行为的偏差及其规范(J).广播电视大学学报,2006(3):98.

{8}刘厚金.我国行政问责制的多维困境及其路径选择(J).行政论坛,2005(11):43.

{9}王学军.论我国政府间问责制之现实困境及出路(J).改革与发展,2006(1):65.

{10}道格拉斯.诺斯.经济史中的结构与变迁(M).上海:上海人民出版社,1994:53.

{11}丁煌.政策执行的阻滞机制及其防治对策———一项基于行为和制度的分析(M).北京:人民出版社,2002:328.

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