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【期刊名称】 《河北法学》
京津冀知识产权法治协同保护机制研究
【英文标题】 Research on the Protection Mechanism of the Legal Coordination in the Intellectual Property of Beijing-Tianjin-Hebei
【作者】 曹琴仙付华
【作者单位】 河北大学研究生学院河北省委党校科学社会主义教研部
【分类】 知识产权法【中文关键词】 京津冀;知识产权;法治协同;合作保护
【英文关键词】 Beijing-Tianjin-Hebei; intellectual property rights; legal coordination; cooperation protection
【文章编码】 1002-3933(2018)07-0087-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 7
【页码】 87
【摘要】

知识产权合作保护是京津冀协同发展的组成部分,构建法治协同机制是实现该区域知识产权保护的重要举措。当前,京津冀知识产权协同发展面临缺乏区域联动统一的法治体系,区域合作协调机制的法律保障不到位,知识产权审判机构和审判队伍发展不均衡,知识产权人才培养体系不健全等问题。因此需要完善法治体系建设,加强法治理念协同,促进法治机制创新性改革,拓宽法治人才协同保障,从法治、理念、机制、人才四个维度构建京津冀知识产权法治协同保护机制。

【英文摘要】

The cooperative protection of intellectual property is an integral part of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei, and creates the mechanism of legal coordination is an important measure to realize the protection of intellectual property in this region. At present, the three governments of Beijing, Tianjin and Hebei should improve the construction of the legal system, strengthen the coordination of the legal concept, promote the innovative reform of the legal mechanism, and broaden the cooperation guarantee of the lega talents. From the four dimensions of legal system, concept, mechanism and talent, the government constructe the protection mechanism of the legal coordination in the intellectual property of Beijing-Tianjin-Hebei.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257413    
  
  

一、问题的提出

京津冀协同发展是党中央、国务院在新的发展阶段做出的重大决策部署,是促进环渤海区域经济发展、打造北方腹地增长极的重大国家战略。京津冀协同发展从根本上讲要靠创新驱动,这既包括科技创新,又包括体制、机制、政策和市场等方面的创新。知识产权在创新驱动发展战略的实施过程中占有十分重要的地位,同时在资源配置方面也具有其独到的作用,三地知识产权协同发展是三地协同发展的重要一环,如何充分发挥知识产权资源在协同发展中的重要作用已引起了社会的广泛关注。中央和京津冀三地政府对知识产权的合作保护也高度重视,将其视为促进京津冀创新要素自由流动的重要支撑;各级政府从顶层设计、管理体制、法治保护等各个层面都加快协同,增强知识产权合作保护的法治化、协同化、体系化,实现知识产权合作与京津冀协同发展的深度融合。

随着《京津冀协同发展规划纲要》深入推进,北京、天津和河北三地知识产权保护转向全面合作,尤其是习近平总书记在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上强调:要“加强知识产权审判领域改革创新,要充分发挥知识产权司法保护主导作用,树立保护知识产权就是保护创新的理念,完善知识产权诉讼制度,加强知识产权法院体系建设,加强知识产权审判队伍建设,不断提高知识产权审判质量效率,优化科技创新法治环境”,为未来京津冀协作发展提供了明晰思路和战略设计。但从京津冀区域法治协同保护现状来看,区域立法缺乏统一联动,执法力度不平衡、司法尺度不一致等法治体系问题依然存在,法治理念参差不齐、法治环境差异化、法治机制创新性改革不够深入、人才协同建设依然较为落后等问题函待解决。本文从法治协同保护机制的构建角度出发,尝试提出京津冀知识产权的法治协同保护机制,以期能够对京津冀知识产权合作保护有所助益。

二、京津冀知识产权协同发展面临的法治困境

京津冀三地长期受行政割据、自我封闭、狭隘发展等的影响,三地之间竞争大于合作,京津富集的资源不但未能对河北产生辐射带动效应,反而是“大树底下不长草”,“虹吸”了河北大量的高质量的生产要素。知识产权方面也不例外,京津冀三地之间缺乏京津冀区域联动统一的法治体系,区域合作协调机制的法律保障不到位,知识产权审判机构和审判队伍发展不均衡,知识产权人才培养体系不健全,三地知识产权资源缺乏共享和整体利用机制。

(一)缺乏京津冀区域联动统一的法治体系

我国的立法体制是一个统一的、多层次的立法体制,不仅有中央立法,而且地方也有较大的立法权,特别是随着设区的市取得地方立法权之后,地方立法主体的数量变得更多,如京津冀三个地方,不仅拥有三个省级的地方立法机关,而且河北省的11个设区的市都有地方立法权,他们都可以结合本地的实际情况,制定地方立法。而修改后的《立法法》要求地方性法规不重复上位法,由此,地方立法的特色性、地方性将更为鲜明。从我国立法体制可以看出,国家立法职能由中央和地方承担,社会发展所需要的正式法律规则都是通过这两种基本立法模式来提供或输出的{1}。因此,中央立法和地方立法是京津冀协同发展的全部法律供给源。然而,在我国,无论是中央立法还是地方立法,都满足不了一体化进程中京津冀各区域对法律制度的需求,具体到知识产权领域也不例外。

首先,对于区域一体化协同发展的中央立法而言,没有任何一部基本法律可以满足区域协同发展复杂多样的需要,中央立法也不可能承担满足所需全部法律之重任。尽管京津冀协同发展是在中央统一领导下、中央立法也可以对地方立法进行监管和调控的前提下,京津冀各区域之间进行的协调合作,但参与者主要是京津冀地方各区域。区域一体化协同发展这种新型方式一出现便要求或期待中央立法对其进行规制的思维是典型的中央高度集权体制之残余,不利于区域协同发展顺利进行。

其次,地方立法因其与地方发展紧密结合、充分考虑地方利益、利于调动地方积极性等,发挥着比中央立法更为关键的作用。理论上,地方立法为京津冀一体化协同发展提供所需要的法律应该是可行的,然而,在我国现有立法体制下,地方立法担当此重任仍存在很多问题:现行立法体制没有赋予地方完全自主的立法权,“地方立法的自主性主要表现为在地方立法主体的职权范围内,解决地方特有的并需要以立法解决的问题。”{2}京津冀区域内出现的问题应该交由地方立法解决,但现实中,中央下放权力不足,依然通过制定法律对其进行调整,而且其制定的法律效力高于各地方法规、规章。这不仅限制了京津冀各区域制定法律的自主权,也抑制了其通过立法积极管理本区域内公共事务的积极性。除此以外,地方立法自身也存在着弊病。实践中,立法质量有瑕疵、地方保护主义色彩浓、与上位法冲突等现象时有发生。因此,在此背景下,京津冀区域内各地方政府立法总体上处于一种不景气境况。

从现行立法中我们可以看出,不管是中央立法还是地方立法,都无法保障京津冀协同发展充足的法律供给。京津冀协同立法遇到了最大的瓶颈——缺乏调整区域内出现各种问题的法律,也就没有协同立法可以参考的正式法律、法规、规章,仅可参照中央政策、方针和规划进行立法。虽然目前京津冀有一些文化产业协同发展政策推出,在政策实践中缺少统一有效的区域规划和管理,行政管理模式“条块分割”的问题仍然存在。例如在《京津冀协同发展规划纲要》发布之后,三地先后制定了各自的文化产业发展纲要,但是京津冀三地政府没有制定指导整个区域协同发展的文件,更没有统一的知识产权保护政策,这都阻碍了京津冀文化产业协同发展。这种现状显然更加要求京津冀协同立法加快步伐,早日满足京津冀协同发展的法律需求。

(二)区域合作协调机制的法律保障不到位

自马克斯·韦伯(Max Weber)的科层制提出以来,凭借着层级管理、责权分明、统一指挥等优势,科层制被世界各国广泛采用{3}。设置区域合作协调机构的理论依据即源于科层组织的“行政区”界限与区域经济活动的开放性之间矛盾的解决。世界各国区域合作理论与实践表明,区域合作协调机构对于区域合作具有非常重要的意义{4}。在中国的区域合作实践中,也分别成立了“国务院西部地区开发领导小组”“国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组”,取得了较好的效果并积累了一定的实践经验。

基于以往的历史经验,为协调京津冀协同发展的有序推进,2014年中央成立“京津冀协同发展领导小组”以及相应的办公室,时任中共中央政治局常委、国务院副总理的张高丽担任该小组组长{5}。这是继2000年“西部开发领导小组”、2004年“振兴东北领导小组”之后,国务院成立的第三个以特定区域发展为指向的“领导小组”,表明京津冀协同发展迈入实质性提速阶段。从近年京津冀协同发展的实际效果来看,结合西部地区开发和东北老工业基地发展的经验教训,这种高端领导小组级别高、分量重,在推动区域发展中至关重要,但不同区域的协同发展甚至一体化发展涉及大量具体措施的对接与协调以及利益的冲突与平衡,这对协调机构日常工作的开展提出了非常明确具体的要求。从法律规制的角度而言,相关法律和政策必须对协调机构的职权、职责、运行程序等重要问题作出明确、具体的规定,使其具体的协调和管理行为有章可循、“落地生根”。当然,前两个“领导小组”也制定了具体的工作规则,但基于前述原因,即便领导小组有相应的工作规则,但在高端领导与实际具体工作之间仍然需要有相对实体的机构和非常明确的协调与管理职能衔接。换言之,京津冀区域合作的协调必须有执行层面的实体机构和更加具体、明确的法律保障。

(三)京津冀知识产权审判机构和审判队伍发展不均衡

自1993年北京高级和中级人民法院在全国率先成立独立编制的知识产权审判庭,历经20多年的改革探索,北京知识产权审判机构不断完善,审判队伍不断发展壮大,特别是北京知识产权法院的成立,标志着北京法院知识产权审判机构和审判队伍进入了以专门法院为平台、专业化审判队伍为保障的新阶段{6}。知识产权案件的集中管辖和专属管辖,对于优化审判机构设置,打造正规化、专业化和职业化审判队伍具有积极的意义。如北京海淀法院自1995年被确立为全国首批知识产权案件的基层法院以来,经过20年的发展,于2013年4月26日,成立了全国首个以审理知识产权案件为主的派出法庭——中关村法庭,为推动中关村国家自主创新示范区创新发展提供了体制机制保障;此外,海淀法院还培养了宋鱼水等专家型知识产权法官{7}。北京法院知识产权审判机构和审判队伍的发展拉大了与津冀法院的距离,京津冀知识产权审判机构和审判队伍发展不均衡现象更加突出{6}。

自1995年 6月天津高院成立知识产权审判庭以来,天津法院知识产权审判经过20年的发展也有了长足的进步。和平法院集中管辖取得明显效果,案件受理量由建庭之前的200多件发展到2014年、2015年分别受理554件、563件;天津自贸区挂牌以来,滨海新区法院知识产权案件数量迅猛增长,2015年该院受理知识产权民事案件86件,截至2016年 8月 1日,8个月的时间里已受理知识产权案件566件,比上一年全年增长558.14%,结案388件,结案率68.55%{6}。但是,与北京法院相比较,天津法院知识产权审判还存在审判机构建设不合理,专业化队伍建设缺乏体制机制保障等问题。目前,只有天津高院和和平法院知识产权审判庭实现了专业化审判,天津高院知识产权审判庭同时还负责部分人身损害等传统民事申请再审案件的复查工作。天津一中民五庭,即一中院驻高新技术产业园区审判庭,除受理一中院辖区的知识产权民事案件外,还受理辖区内的涉外民商事案件,以及涉及高新技术产业园区企业的一审、二审民商事案件。2015年,一中院民五庭共受理知识产权民事案件156件,审结163件,分别占其受理和审结的全部民商事案件的41.7%和44.1%。天津二中院民三庭,除受理辖区的知识产权民事案件外,还负责审理辖区内的交赔二审、涉外商事、破产案件及域外协助司法送达。2015年,二中院民三庭共受理知识产权民事案件147件,审结185件,分别占其受理和审结的全部民商事案件的21.59%和25.8%。滨海新区法院没有审理知识产权案件的专门审判庭,知识产权案件由主要负责审理商事案件的民二庭负责,2015年滨海新区法院民二庭共受理知识产权民事案件86件,审结80件,分别占其受理和审结的全部民商事案件的11.76%和13.05%{6}。显然,天津中级法院和基层法院知识产权审判机构的非专业化设置阻碍了天津法院正规化、专业化和职业化知识产权审判队伍的形成,知识产权审判质量受到影响,如天津二中院民三庭2015年被发改的案件中主要是知识产权类型案件{6}。

自1997年开始受理知识产权案件以来,河北法院受理知识产权民事案件呈逐年明显增长态势,2013年至2015年,全省法院共审结知识产权案件2924件,其中专利案件888件,商标案件874件,著作权案件665件{8}。目前,河北中级、高级两级法院均没有专门审理知识产权案件的审判庭,如河北高院民事审判第三庭和石家庄中院民事审判第五庭主要负责知识产权一审、二审案件及涉外民事纠纷案件的审判工作。限于经济科技文化水平和案件类型的制约,河北法院知识产权法官的综合素质和业务水平与京津地区相比,还有较大差距,博士、硕士等高学历的专业化审判人才拥有量差距明显{9}。

(四)知识产权人才培养体系不健全

从京津冀人才合作联席会议的召开以及三方签署的人才合作协议来看,目前合作的主导者主要是省级政府的人力资源主管部门(三地人力资源和社会保障部门),而在“实际执行中则更多由各地的人才交流、服务中心等具体业务部门开展工作,难以在全局和宏观层面进行统筹协调。从现实情况来看,许多工作也因地域等原因难以全面协调和推动”{10}。为此,部门合作层次不高,统筹协调力度不够成为三地人才合作进展缓慢的一个重要原因。离婚不离婚是人家自己的事

由于历史、文化、经济特别是体制上的原因,京津地区凭借强大的竞争优势地位,吸引了人才、资金、技术等要素向其聚集,对于京津冀区域甚至环渤海经济圈内人才形成“虹吸”效应,河北省因此受到影响,“尤其是专业技术人才、从事科技活动人员、科学家和工程师等高端人才数量,河北省与京津两市相比差异较大,明显低于北京、天津地区的数据”{11}。

京津冀人才协同发展进展缓慢还表现为人才合作协调机制效能发挥不足,作为主要协调途径的联席会议制度不能得到良好执行。京津冀人才协同发展缺少总体规划,发展中出现的很多具体问题无法及时协商解决。另外,京津冀三方已达成的诸多人才合作协议在现实中难以推进落实。早在2005年,三省市就达成了联合建立人才网站、高层次人才信息库、实现职业任职资格互相承认等协议共识。然而,在实践操作中,虽然各地分别不同程度地建立了人才信息网络和信息库,但仍未形成三地统一的人才信息网络,更没有各地共享“人才资源信息库”。此外,三地也尚未形成相互包容的社会保障制度以及互通共融的人才政策。

三、京津冀知识产权法治协同保护机制的构建

(一)构建区域联动统一的法治体系

法治协同保护机制的有效构建需要由联动统一的法治体系作为根本依据,这也是京津冀区域知识产权法治协同保护的重要基石。法治体系的基本格局主要包括立法、执法、司法三个方面,京津冀区域法治体系的构建应当从这三个角度发力,形成法治协同的合力共同保护知识产权。

1.立法统一是法治协同的重要基础

由于历史上条块分割的原因,京津冀在合作上存在很多不尽如人意的地方,严重滞缓了本区域经济的合作发展。随着京津冀协同发展,迫切需要在搞好顶层设计的同时,强化立法的指导作用。“我们之所以对法律感兴趣,不仅仅是因为我们为自己的目的而运用法律,不管它是自私的,还是崇高的,而且还在于法律是我们社会体制中最有条理而且最具揭露性的东西”{12}。从世界范围内来看,知识产权区域性合作保护的成功案例,也都是具备了完善而系统的法律体系。例如,欧盟的立法机构——欧洲议会和欧盟理事会,在2017年推出新版的版权改革法案,对公共平台及用户内容负责,设立版权审查制度,从源头上控制版权侵犯现象,并对法律诉讼做出详尽的解释和规定。非洲地区知识产权组织(ARIPO)行政理事会讨论了《专利、实用新型和外观设计哈拉雷议定书》修正案,规定了专利、版权和设计的正常审查程序,完善了知识产权保护的法律依据。京津冀协同发展不可避免地会影响多种利益,但这些影响必须通过行政立法权力的行使来化解。在这种化解中,知识产权必将在合作发展中发挥积极的作用,因此,知识产权合作保护要想获得最优的法治保护效果,建立系统完备的法治机制,就必须进行区域立法,在法治允许的框架内,统一京津冀区域的法律条文和政策依据,协调三地的法治措施,以取得有效、持续、系统的治理效果。

立法统一就是要在京津冀范围内统一执法标准、协调法治体系,只有从源头上统一了法律依据,才能够实现三地的法治协同保护。在这方面要做到:首先要构建知识产权保护法律网络。京津冀区域的差异化往往导致法治体系松散,立法话语权不均衡,在知识产权立法过程中,应当将京津冀考虑为一个整体,加强立法的整体性、系统化,在京津冀立法上实现整体共建,既要实现顶层设计的统筹安排,又要考虑三地的实际差异,三地政府基于平等互惠的立法协商,完善顶层法治体系设计,构建知识产权保护法律网络。其次,要注重京津冀协作区域知识产权保护法律的区域性立法特点。“把立法权赋予特定的人或集团法律命题的真实性不仅在于民众习惯地服从他的命令,而且更基本地在与社会的习俗,这些习俗表示社会接受赋予某些人或集团立法权的一整套规则。”{12}立法模式的选择直接关系着区域立法的效果,是对立法体制的重要探索与创新。法学界主要有两种声音:国家设立专门区域协同立法机构、区域立法联席会两种立法模式{13},考虑到京津冀的特点,三省市在很多方面进行了有益尝试,出台了一些相关建议和办法,如《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见(草案)》、《关于加强京津冀协同立法的几点建议》、《京津冀人大立法项目协同办法》,但这些建议和方法在立法主体、形式、内容上均出现一定程度的不均衡、不明确现象,难以体现区域性立法特点,建议应采用“中央统筹、三地协商”的模式予以立法,以体现京津冀协作区域知识产权保护法律的区域性立法特点。

2.执法协作是法治协同的具体体现

执法协作是对京津冀协同立法正确性的实践检验,是京津冀区域构建法治协同的具体体现。在执法方面京津冀三地甚至更大区域范围内,都已经有不少合作执法的先例:2016年5月,京津冀三地海关签署《京津冀海关加强知识产权保护执法协作的意见》,加强知识产权保护的执法协作;2017年11月,京津冀三地的工商、市场监管部门签订了《京津冀商标保护区域合作备忘录》,实现著名商标“一地认定、区域共认、异地联保”机制并及时交换名录,实行区域内互认和联保制度;2017年8月,北京市知识产权局联合津、冀、沪、苏、鲁、粤、渝、川、鄂知识产权局开展10省市专利联合执法“雷霆”行动,在落实10省市执法协作协议的基础上,对知识产权保护不断强化,改善了区域内的营商环境。这些执法协作从根本上促进了京津冀区域知识产权的法治保护的一体化进程,是公权力法理基础的必要彰显。

当前,京津冀区域执法协作仍存在地区差别严重、行政壁垒严重、区域利益的障碍等诸多问题{14},这些问题背后隐藏着三地行政、利益以及经济、政治方面的不均衡发展,也迫切需要国家层面的推动来实现执法协同。我国学者针对这一现象也做了相关建言,例如,周悦丽提出强化规划的法定性以约束并推进行政执法协同、成立国家层面的统一协调机构以提升执法协作效率、以协作框架协议为基础推动执法协同的实践发展{15}等三个优化措施。笔者认为执法协作根本上要重新塑造利益分配机制和行政职能,平衡三地长期以来的差异化发展现象,只有解决了以上两方面,才能够推动立法的配套执行,实现法治体系化改革。

3.司法合作是法治协同的最终保障

司法合作是法治协同的最终保障,也是法治协同保护机制的关键要素。“司法主导、严格保护、分类施策、比例协调”是知识产权保护的总体要求,最高人民法院副院长陶凯元也曾说:“司法在知识产权保护中发挥主导作用,是司法本质属性和知识产权保护规律的内在要求”,因此如何在知识产权法治保护中发挥司法的核心作用,是法治协同保护机制构建的关键问题。现在司法合作中依然存在较多问题,比如:立法仍然较为落后,司法标准不够统一,理念差异导致司法合作不均衡等等,那么如何破解京津冀区域司法协同困境,实现知识产权领域的有效协作显得尤为重要。我们认为司法保护应当实现有效拓展,进行司法体制协同建设

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【注释】                                                                                                     
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