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【期刊名称】 《河北法学》
南极海洋保护区建立之中国立场
【英文标题】 Antarctic Marine Reserve Establishment: China' s Position
【作者】 何志鹏姜晨曦【作者单位】 吉林大学法学院吉林大学法学院
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 南极海洋保护区;生物多样性保护;中国海洋战略;中国立场;南极环境与资源
【英文关键词】 antarctic marine protected areas; biodiversity conservation; China's marine strategy; China's position; antarctic environment and resources
【期刊年份】 2018年【期号】 7
【页码】 25
【摘要】 随着人类对于南极渔业、矿物资源的考察以及旅游业的开发,人类在南极活动范围也在不断扩大,如何平衡南极环境保护和资源开发仍是南极条约体系所面临的紧迫问题。2016年罗斯海保护区提案在南极海洋生物资源养护委员会获得通过,而对于该海洋保护区能否促进南极海域内其他海洋保护区的建立并提供参考,同时为南极海域外联合国框架下国家管辖范围外区域生物多样性保护的谈判提供相应范例都有待探讨。对以南极条约体系为基础的海洋资源养护需要国际社会的共同努力,中国在自身海洋战略的选择上以及在海洋保护区的建立过程中的参与度不仅事关一国国家利益,更与全人类的共同福祉相联结。
【英文摘要】 With the exploration of fishery, mineral resources and tourism in Antarctic region, human activities in the Antarctic keeps expanding. How to balance the Antarctic environment protection and resource development is still a pressing problem facing the Antarctic treaty system. In 2016, the proposal of Ross Sea MPA was approved by Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources. However, it still remains in question whether the establishment of the MPA will promote the establishment of other Marine reserves in Antarctic waters and whether it could provide corresponding sample for biodiversity conservation negotiations outside the Antarctic Waters, under the UN framework but outside the jurisdiction of any state. The Marine resources conservation based on the Antarctic treaty system needs joint efforts of the international community. China's choice of its ocean strategy and participation in the process of the establishment of MPAs is not only a matter of its national interests, but more connected with the common well-being of mankind.
【全文】法宝引证码CLI.A.1257418    
  
  

21世纪是人类进一步向海洋延伸和探索的时代,各国已经开始对国家管辖范围外的海域扩展人类的活动并试图确立一定的管理权。而无序的开发和利用同时促使了规制机制的产生,国家管辖范围外区域(Areas Beyond National Jurisdiction,简称ABNJ)海洋保护区(Marine Protected Areas,简称MPAs)的建立作为海洋环境保护和生物资源养护、管理的有效手段而被推广开来{1}{2}。而搁置主权争议的南极蕴藏着丰富的资源,与南极资源开发利用有关的问题始终是国际社会关注的焦点。尽管现有南极条约体系(Antarctic Treaty System,简称ATS)对于南极环境保护、资源开发与利用,已经形成了较为系统的规则并建立了相应的管理机制,但对于南极海洋资源的养护与开发各国仍存在着不同的主张,南极海洋保护区(Antarctic MPAs,简称AMPAs)的建立正是此问题的突出表现。与此同时,ATS在建立MPAs存在的某些问题,如法律依据等方面在规定上缺失;该条约体系与《联合国海洋法公约》为主导的某些传统海洋法规则之间存在的冲突,都是需要进行探讨和澄清的问题。罗斯海海洋保护区(Ross Sea Region MPA,简称RSRMPA)的建立能否为后续南极MPAs的创建提供良好的经验和借鉴,中国应当秉承何种态度、采取何种方法参与到AMPAs的建立过程中,中国自身海洋战略的选择和实施都是有待解决的问题。其不仅关系着一国在养护基础上对南极海域海洋资源的合理利用,亦与全人类共存的环境保护密切相关,中国海洋战略的推进是承担这一责任的重要表现。

一、南极海域的资源与环境

海洋为全球不断增长的人口提供了生存和发展的空间,海洋蕴藏的丰富资源以及不断发展的科技使人类能够进一步拓展向海洋进行探索的领域。各国在南极海域展开的科学考察及对该海域资源的利用已经由来已久,人类的活动时时影响着包括南极海域在内的海洋环境。在某些情况下,人类的不合理开发与利用造成了部分海域生物多样性{3}{4}的减损和破坏,对海洋环境的可持续发展造成了严重威胁{5}。南极作为ABNJ受到ATS的规制,而由于国际法的碎片化以及法律规则上存在的缺失和漏洞,国际社会还未形成严格有效的南极管理机制,南极的海洋环境的维护与治理仍然存在着诸多问题。

海洋渔业资源是人类赖以生存和发展必不可少的资源,全球29亿人口其所需的20%蛋白质即是来自渔业[1],人类对南极地区丰富的渔业资源进行开发亦不例外。磷虾即是南极海域中各国渔业捕捞的主要物种之一,而过度的捕捞不仅将影响磷虾这一物种,同时亦将影响食物链上层食物来源的减少(磷虾是鲸、海豹等物种的重要食物来源)。尽管《南极海洋生物资源养护公约》(简称《养护公约》)规定的区域范围内磷虾的捕获量,较1979至1992年间而言大幅下降,但近年来磷虾的捕获量出现回暖趋势[2]。尤其是在部分南极海域已经被禁止捕鱼,而对磷虾的捕捞更集中在特定区域的情况下,引起磷虾在该区域数量的大幅下降是存在可能性的。虽然南极海域磷虾的捕捞存在数量上和区域的限制,且南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,简称CCAMLR)对各国捕捞船只已经采取了监控措施和报告制度,在捕捞磷虾的过程中仍然不可避免的存在着对其他鱼类的误捕,对海鸟等其他物种可能造成的伤害。与此同时,尽管随着科技发展,在捕捞磷虾过程中对海狗(Fur Seal)造成的意外死亡已经大幅减少,而在2015-2016年间仍然发生了3起[3]。

南极犬牙鱼目前亦面临数量减少这一问题,1999-2000年初,因遭受违法、无报告、无管制(Illegal, Unreported and Unregulated,简称IUU)捕捞的肆虐及犬牙鱼类生命周期长等因素的影响,犬牙鱼的资源水平降至低位到中位之间{6}。捕捞的存在对南极海洋生物多样性的保护有百害而无一利,近年来CCAMLR对IUU的管制大幅加强,犬牙鱼类的资源数量正在逐步恢复中,2013年罗斯海犬牙鱼类的资源量为其初期资源量的75%{6}。然而在新建的RSRMPA中仍保留了特殊研究区,对犬牙鱼的捕捞配额在磋商后都已有所上调。尤其是现代远程航海的发展及捕鱼技术的不断升级,使得依靠科技力量的人类能够轻易地进行捕捞,甚至在某些情况下对探测到的鱼群进行穷尽式的捕捞。此种情况可能会严重危害南极地区生物多样性的维系和保护,乃至引起食物链的断裂{7}。

南极海域另一重要物种鲸鱼亦是需要引起重视的对象,目前南极地区存在17种鲸鱼且近年来许多种类的鲸鱼出于觅食需求而南迁,由此多数捕鲸船亦转移至南极海域。虽然国际捕鲸委员会早在1986年对于商业用途的捕鲸行为予以明文禁止,但是对于以科研为目的的捕鲸并未加以限制,具有捕鲸传统的日本则利用这一法律漏洞于2007年前往南大洋鲸类保护区公然背弃其应当承担的国际义务。2010年澳大利亚就日本捕鲸诉至国际法院,在2014年的裁决中,虽然国际法院支持了澳大利亚的诉讼请求,但国际社会对于鲸鱼的保护仍呈不稳定状态。2015年12月日本更是在国际法院的判决之后,重新展开其以“科研”为目的的“NEWREP-A”捕鲸计划,其真正目的为何及对科学研究是否有所助益都有待考证[4],虽然2014年国际法院在判决中已经指明日本先前的“JAPRA II”捕鲸计划的科研成果相当有限[5]。据日本鲸类研究所的报告,日本捕鲸船2016年在南极海域捕获333只小须鲸,其中230只为雌鲸且90%的雌鲸已经怀孕[6]。其中2017年1月15日澳大利亚鲸鱼保护区内的一架直升机拍摄到日本捕鲸船Nishin Maru号的甲板上刚被猎杀的小须鲸,随即在直升机靠近捕鲸船时,日本船员迅速将小须鲸的尸体及捕鲸叉加以掩盖[7]。尽管小须鲸数量是否减少或是该物种由于被捕杀而受到威胁仍有待科学考证及数据的支持[8],可以得知的是国际社会已经明确禁止商业目的的捕鲸行为,在鲸鱼的迁徙地区南极海域更应对捕杀行为加以管制。在缺乏有效数据的情况下,更应对鲸鱼进行保护,采取谨慎的态度而非在物种濒临灭绝的边缘再进行补救。

此外,南大洋面临着变暖的危机{8},南极地区的罗斯海域及威德尔海域在全球洋流活动过程中,携带二氧化碳的海水自热带向南北极流动,在南北极地区表层海水携带下沉,通过与底层温度较低的海水融合,经过这一降温过程携二氧化碳的海水再升至表层[9]。这也就意味着南北极对于全球气候都起到了调节作用,与此同时全球气候的变暖对南极海域的海水温度亦产生了影响,近年来南大洋已经产生了海平面上升的情况。气候变暖使冰架崩裂、海冰消融,其在导致海平面上升的同时将影响全球气候的变化;而冰季的缩短亦会使海洋生物的生存环境受到影响[10]。与此同时海水酸化的情形亦在不断加深,海洋正以人类历史上史无前例的速度酸化,自工业革命以来海水吸收了近2/3的二氧化碳排放量,而剩余的26%则表现为海洋的酸化[11]。罗斯海域1850年海水Ph值为8.09,2016年下降为7.98,预计2100年将降至7.64[12]。海洋环境的变化将直接影响海洋生物的生存状况。海水酸度的增加形成碳酸而使碳酸盐的饱和度下降,而需要运用碳酸盐而形成贝壳的海洋生物受到了直接影响,这对该类生物的整体生长产生了严重的负面效应,在海水高度酸度的区域,海水甚至会对贝壳产生腐蚀作用而最终导致其死亡{9}。而对于其他海洋生物亦会受到影响,例如海水的酸化会使鱼卵的存活率大大降低[13]。

由此可知,南极海域的资源在开发的同时,其生物多样性同时遭受着人类不合理利用的威胁。除上述问题外,海洋作为人类垃圾倾倒场所而遭受的污染,海上航行和运输带来的油污损害,工业、旅游业的发展而带来的污染,外来物种的入侵等问题,已经不断在向南极地区扩展和蔓延。早期针对南极进行的矿产开发、由于人类捕捞物种(如海豹)数量急剧减少的现象,自《南极条约》缔结以来,先后制订了1972年《南极海豹养护公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》、1988年《南极矿物资源活动管理公约》对上述问题予以调整,现今情况已得到缓解。尽管如此,早期遭受捕杀的物种仅是显现恢复的迹象,其与原始群落数量无法相比;而诸如采矿等活动则存在着重启的可能。对现今南极海域乃至全球海洋环境面临的共同问题,仍有待国际社会的共同努力以推动对海洋资源的合理利用及海洋生物多样性的保护{10},正是因为这一原因,促成了南极海域保护区的建立。

二、南极保护区的建立及发展

1964年第3届南极条约协商会议通过的《南极动植物保护议定措施》中,首次提出于南极设立“特别保护区”的概念[14],由此开启了南极保护区建立的大门{11}。2002年环境协定附件五生效,将原保护区划分为南极特别保护区(Antarctic Special Protected Areas,简称ASPAs){12}及南极特别管理区(Antarctic Special Managed Areas,简称ASMAs)两类[15],时至今日南极地区共建立了75个ASPA、7个ASMA。其中美国(自建15,合建1)、英国(自建11,合建1)、澳大利亚(自建10,合建2)、新西兰(自建12)、智利(自建6,合建2)提议建设的ASPAs占据了总数的80%[16]。

1982年《养护公约》生效并随之成立了CCAMLR以实施该公约的规则。2005年CCAMLR会议报告中表明将支持科学委员会举办的该年度MPAs研讨会上提出的建议,同意在ATS下建立一个和谐的保护南极海洋环境的机制,并指出了这一过程中南大洋大范围的生物区域化、生物地理区域的细化、可能用于保护的区域及临时保护区域的划分[17]。2009年CCAMLR同意支持科学委员会关于在南奥克尼群岛南大陆架建立保护区的建议(SC-CAMLR-XXVIII, para3.19)[18]。南奥克尼群岛南大陆架(the South Orkney Islands southern shelf MPA,简称SOISSMPA)成为世界上首个完全位于ABNJ的公海保护区。该保护区规定:保护区内禁止一切捕鱼活动;为检测或其他经科学委员会建议的目的,在经CCAMLR同意的前提下,与渔业有关的科研活动才能作为例外实施,且须采取符合保护措施24-01的规定;禁止一切渔业船只在该区域进行任何形式的排污倾倒;禁止实施与任何渔业船只有关的转运活动;为监测保护区内的交通情况,鼓励渔业船只只在途径该区前将其船旗国、船只大小、IMO编号、途径路线等信息通知CCAMLR秘书处;涉及海上人员安全的紧急情况时,保护措施不适用;对于区内存在其国民或船只的非公约成员国,CCAMLR应将上述措施予以告知[19]。

在SOISSMPA设立的过程中,各国提出了不同的意见。日本认为MPAs的目标及管理计划均是不清晰的,而特殊区域之间的设计需要进行协调,日本之所以能够接受英国修改后的提案是由于渔业活动进行的区域被排除在最初提案之外,此种观点得到了韩国及俄罗斯的支持,然而还是有相当数量的国家反对日本提出的MPAs与渔业活动应当互相排斥(mutually exclusive)的观点。美国认为SOISSMPA的建立并不代表其具有先例的效应,MPA的设立应当进行个案分析并考虑到合理利用,而捕渔区往往与生物多样性保护的目标区域重合,其可能意味着需要寻求典型渔业管理之外的保护方式。中国同样认为MPAs的建立需要进行个案分析,并考虑其必要性及特殊性而不能将某一MPA作为先例;与此同时,需要维持保护与合理利用之间的平衡,二者之间要进行比例的协调。而澳大利亚则认为为了实现建立MPAs的目标应当避免一切对海洋生物可能产生影响的活动,而非仅仅限于渔业活动。南极及南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,简称ASOC)则认为修改后的提案减少了SOISSMPA的区域并制订了捕鱼配额,破坏了原提案的目标,是MPA生态价值的让步[20]。

2014年做出的SOISSMPA报告(SC-CAMLR-XXXIII/BG/19),尽管科学委员会最终认定其在修改后为合适的报告,不同国家的科学家及代表仍指出了报告的不足或是可质疑之处[21]。而SOISSMPA在创建之初颁布的养护措施过于笼统亦是后续工作中面临困难的原因之一,有学者在2014年科学委员会的报告中指出,SOISSMPA《养护措施91-03》是在《建立CCAMLR MPAs的总体框架》(General framework for the establishment of CCAMLR Marine Protected Areas,简称《总体框架》),即《养护措施91-04》颁布之前制订的,前者应与后者协调一致[22]。《总体框架》细化了CCAMLR建立MPAs的养护措施应当涵盖的内容:MPAs的具体目标;边界;被限制、禁止或管理的活动;管理计划、研究及监控计划、一切临时性的管理、科研及监控安排的优先要素;指定期间[23]。与此同时,《总体框架》划分了CCAMLR与科学委员会的部分职责,为日后RSRMPA的建设起到了积极的作用。尽管如此,《总体框架》的十条规定仍是较为笼统的,对于与MPAs保护有关的问题有很多没有涉及,例如进行科学研究应当采取的方法,建立、管理及维护MPAs需要的数据支持,MPAs评估所需的研究资料等都未能指出。

2011年,美国和新西兰分别向科学委员会提交了关于在罗斯海海域建立MPA的提案,澳大利亚和法国则向其提交了在东南极地区建立代表性MPA体系的联合提案[24]。2012年,CCAMLR收到来自新西兰(CCAMLR-XXXI/16)、美国(CCAMLR-XXXI/40)分别关于RSRMPA的提案,欧盟关于南极大陆的冰架海域保护区的提案(CCAMLR-XXXI/30),澳大利亚、法国及欧盟关于东南极海洋保护区代表体系(East Antarctic Representative System MPA,简称EARSMPA)的提案(CCAMLR-XXXI/36);后新西兰、美国联合提交了修订后的RSRMPA提案(CCAMLR-XXXI/16Rev.1),而对于EARSMPA的提案亦有所修改,然而对于以上修改后的提案在本次会议并没有进行实质性的讨论进而通过。

2013年CCAMLR特别会议上,关于建立RSRMAP与EARSMPA的讨论得以展开,针对新西兰、美国修改后的提案,俄罗斯仍是持反对态度:报告存在程序违法的行为;对于MPAs缺乏明确定义及建立的法律基础,《养护公约》及《总体框架》均不能作为其法律依据,其与用于科学研究或保护而封闭的区域、ASPAs与ASMAs之间的关系都存在混淆;而《总体框架》不包含建立MPAs程序及实施性质的措施,例如MPAs的最大面积及时限,关于可在MPAs内展开的研究的通用定义,与ATS及其他组织的要素之间相互作用的程序,违反MPAs规则的责任,实现MPAs目标的机制,管理MPAs并进行科学研究的责任国的定义,进行监察的程序,宣布MPA边界的要求,关于实施其他CCAMLR养护措施的定义[25]。挪威对于建立MPAs本着支持的态度,却也表达了其可能对渔业造成的影响。

自2013年至2016年CCAMLR年会,RSRMPA与EARSMPA提案逐年进行了修改,2016年建立RSRMPA的提案终于得以通过,而EARSMPA则成为RSRMPA建立之后的AMPAs提案而被继续进行讨论。RSRMPA联合提案包括了保护目标、保护区构成与管理、监管措施与监测计划、与非缔约国以及其他组织的合作以及管理方案等内容,详细规定了设立MPAs的目标以及为了达到上述目标而应采取的管理措施与行政安排,涵盖了CCAMLE、科学委员会、秘书处以及缔约方的主要职责。RSRMPA定于2017年12月生效,禁渔期为35年,期满后各国将再就延长期限和更新内容求取共识。

威德尔海MPA(Weddell Sea,简称WSMPA)是率先由德国于2012年向科学委员会提出[26],而该年CCAMLR年会上欧盟提出了将中止在威德尔海域建立MPA的准备,直至委员会明确表明其将促进MPAs建设的政治立场[27]。德国于2013、2014年分别向科学委员会提交了有关建立WSMPA科学研究的进展报告[28],欧盟及其成员国于2015年CCAMLR年会提交了建立WSMPA的反馈意见及其修订版,于2016年提交了《关于建立WSMPA养护措施的建议》(Proposal on a conservation measure establishing the Weddell Sea Marine Protected Area (WSMPA)(CCAMLR-XXXV/18))。而2017年CCAMLR年会上仅就EARS进行了讨论。由此可知目前AMPAs仅有SOISS与RSRMPA两个。

三、AMPAs的创设与运行困难

由AMPAs的发展历程可知,于南极海域建立MPAs存在诸多困难{13}。尽管各国对于已有MPAs能否起到范例效应存在分歧,但对既有MPAs建立过程及其中问题的分析将为后续如EARSMPA、WSMPS的建立起到积极的推动作用并提供相应的经验。对于以往CCAMLR年会谈判过程中各国的不同意见进行解读、对谈判的进程加以剖析,无疑将对AMPAs的建设起到促进作用。

早在2007年罗斯海被CCAMLR认定为生物多样性丰富的区域,尽管罗斯海大陆架上覆水域仅占南大洋的2%,其生物多样性却及其丰富,且罗斯海域为南极区域许多标志性物种的栖息地[29]。在罗斯海域2010年生态系统监视与管理工作组(简称WG-EMM)曾将罗斯海认定为MPAs网络11个值得密切监察的区域之一[30]。2011年10月,南大洋联盟(Antarctic Ocean Alliance,简称AOA)建议在南极洲周围的南大洋范围内的19个特定区域建立一个MPAs网络和禁捕保护区(no take marine reserve),罗斯海则为特定区之一,AOA建议在罗斯海建立一个360万平方公里大小受到全面保护的禁捕保护区。超过500名科学家曾联合签名请愿,要求采取有力措施保护罗斯海,防止过度捕捞和利用[31]。结合CCAMLR成员国及科学委员会较为深入、全面的研究成果,罗斯海所具有的生态价值及丰富的生物多样性是不可否认的,该海域的海洋生态系统几乎未受到人类影响,保存较为完好。然而尽管罗斯海自身具备巨大的生态价值,在建立RSRMPA的进程中,CCAMLR历时6年经过多方谈判才最终使成员国达成一致。对这一问题的分析将对未来AMPAs的建设起到良好的促进作用,进而减少建立AMPAs的阻碍,推动国际社会共同努力保护南极海洋环境、进行资源的合理开发与利用。

就现有的AMPAs来说,RSRMPA是在《总体框架》颁布之后建立的,因而在规则指引、科学研究等方面较SOISSMPA更为成熟。在历年的谈判过程中各成员国的意见亦更为丰富且分歧点更多,涉及了在法律、政治及技术等各个方面,因而对RSRMPA进行分析更具代表性,其体现了建立AMPAs过程中可能遇到的种种困境。

首先,AMPAs提案必须由CCAMLR各成员方一致通过,此种机制对于CCAMLR现有的25个成员而言,达成一项决议绝非易事,因而SOISSMPA与RSRMPA的建立均经历了长时间的磋商和对话。在建立RARMPA提案之初,即使新西兰与美国均希望在罗斯海建立MPA,保护该区域的生态结构与生态体系,但两国在目标、方法、对渔业的兼顾等方面都存在差异[32]。尽管两国最终协商决定将两个方案合并,于2012年联合提交CCAMLR审议,由此各国之间存在的分歧可见一斑。且不论对建立AMPAs持怀疑、否定态度的成员方在谈判过程中,对AMPAs建制提出的在法律基础、规则体系、科学研究、责任追究及运行管理等各方面的质疑,即使同为建立AMPAs的支持者,新西兰、美国基于不同的利益考量亦产生了不同的意见。RSRMPA提案最终得以通过必是兼顾各方利益的结果,与此同时MPAs的保护目标可能需要做出妥协,谈判的过程即是在寻求各方均满意的结果的过程。

因此CCAMLR的决策机制及成员国之间的分歧决定了建立AMPAs必然需要历经较长的时间跨度。AMPAs的建立需要得到反对意见的成员方的支持,这意味着其可能会使AMPAs的保护目标在一定程度上妥协于反对者。对于保护区的建立,是做出较为宽松的规定而在MAPs的运行过程中逐渐加强保护程度更为可行,还是经历较长时间的谈判而建立保护水平较高的MPAs“一步到位”更优,是CCAMLR在继RSRMPA之后建立AMPAs需要进行权衡、考量的问题。

其次,对于南极海域的环境保护与资源利用之间始终存在着冲突,在RSRMPA进行实质性讨论的过程中,其背后隐藏的博弈中相当一部分是对南极海域资源的需求。就RSRMPA而言,其建成后将成为全球最大的MPA,亦是全球首个大型公海MPA。在155万平方公里的面积中将有112万平方公里完全禁止任何捕捞活动,而余下区域内建立面积32.2万平方公里的磷虾研究区,仅可捕捞用于科学研究的磷虾,禁止捕捞南极犬牙鱼;同时建立面积11万平方公里的特别研究区,允许捕捞用于科研目的的磷虾及犬牙鱼。而RSRMPA最终面积与新西兰、美国初期的提案227万平方公里[33]相比大大缩小,与AOA所倡议的360万平方公里差距更甚。《养护措施91-05》将禁渔期由50年缩短为35年;对于特别研究区的基本捕捞量由总捕捞量的13%提高至15%;在特别研究区对犬牙鱼进行定向捕捞限量条件将在30年后到期,期后基本捕捞量亦将提高[34]。

俄罗斯出于对捕鱼权的担忧成为最后一个反对RSRMPA提案的国家。设立特别研究区允许俄罗斯等国出于“科研目的”可以继续捕捞犬牙鱼,并在《养护措施91-05》中增加其配额,同时保护区的建立为俄罗斯等国打开了原本已关闭的位于保护区外的渔场,都不失为谈判中的妥协措施。尽管以俄罗斯为代表的国家在法律基础、MPA概念、管理及监控国家的责任诸多方面提出建立AMPAs的不清晰之处,其反对意见的背后一个重要原因则是对于南极资源的需求。在建设AMPAs的过程中,平衡环境保护与资源合理开发利用之间的关系将影响各成员方能否接受就提案达成一致。对资源适当的利用与ATS、《养护公约》的规定是并行不悖的,而这是否使AMPAs的目标落空或是减损,都需要丰富的科学研究进行支撑,以确定养护与利用之间的平衡点。

最后,各成员方提案建立AMPAs隐藏着基于地缘政治的考量,而非仅是出于南极海域环境保护、养护生物多样性的需求。自1961年《南极条约》生效以来,原始的签署国尤其是提出过领土主张的国家主导了AMPAs的建设工作。由一国单独提出的MPAs往往与该国科学考察站的位置相对应,同样与地缘政治因素有关[35]。20世纪20年英国出于经济利益和战略扩张的考量而创建了罗斯属地,后其将行政管理权赋予具有地理之便的新西兰。二战后独立国家意识觉醒,新西兰对其在南极地区的利益给予密切关注{14}。1957年新西兰参加国际地球物理年和英联邦横越南极远征活动期间,在罗斯属地建成了斯考特站,而后将其作为永久性南极研究基地。即使在《南极条约》暂时“冻结”各国对南极的领土主张之后,新西兰始终并未放弃距离其大陆2000多公里的罗斯属地的主权要求,而新西兰积极提案对几乎位于其正南部的罗斯海设立保护区,此种政治决策与地理要素是不无关系的。通过建立MPAs来增强其对南极事务的参与度、领导力,与其“维护新西兰在罗斯属地的长期利益及实际存在”{15}的目标相契合。

ATS下建立的ASPAs、ASMAs亦能体现对南极地区有领土主张的成员国在选址上受到的地缘政治因素的影响:所有由此类国家提议的ASAPs均在其主张的领土范围内;ASMAs除个别例外亦是如此[36]。因而一些国家在南极地区建立保护区,将其单纯地归因于保护环境是不具有说服力的,尤其是在一些保护区的设立并未起到良好养护作用或达到预期目标的情况下[37]。保护区似乎成为某些国家尤其是暂时“冻结”其主权要求的国家向南极扩张的工具。即使建立保护区的重要目标或者说根本目标是对南极海洋生物多样性及海洋环境的保护,其他成员方对某一国的提案必然亦会考量地缘政治因素{16},成员方各自国家利益的不同决定了建立AMPAs必然需历经各方

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【注释】                                                                                                     
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