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【期刊名称】 《河北法学》
论全球能源互联网的法律制约与契机
【英文标题】 On the Legal Constraints and the Opportunities of Global Energy Interconnection
【作者】 张晏瑲
【作者单位】 大连海事大学法学院,全球能源互联网(山东)协同创新中心
【分类】 国际法学
【中文关键词】 全球能源互联网;一带一路;跨太平洋伙伴关系全面推进协定;法律制约;契机
【英文关键词】 global energy network; one belt one road; comprehensive and progressive agreement for trans-pacific partnership; legal constraints; opportunities
【文章编码】 1002-3933(2018)08-0014-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 8
【页码】 14
【摘要】 讨论全球能源互联网的理论和实践依据,分析现有的WTO框架下能源的交易规则,有关能源贸易争端解决的法律及规则,以及这些法律和规则在建立全球能源互联网方面的作用。其次,分析“跨太平洋伙伴关系全面推进协定”对建立全球能源互联网可能带来的影响,以及中国的应对策略。以上问题的研究将会为中国构建全球能源互联网提供法律上的支持,通过分析有利及制约因素,在谈判、建设过程中提前做好规划,并且借助现有的能源交易规则为全球能源互联网的建设提供支持。
【英文摘要】 This paper focuses on theory and practice behind the concept of global energy network. This paper also discusses the rules regarding energy trading under the WTO framework, dispute settlement mechanisms and their relationships with the global energy network. In addition, this paper debates on the impact of the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership and China' s response toward this initiative. This research will provide legal basis for the establishment of the global energy network. Contributions will also focus on the advantage and disadvantage factors for the negotiation and preparation processes. This is for the purposes of better establishment of the global energy network based on the current energy trading rules.
【全文】法宝引证码CLI.A.1257442    
  
  

一、问题意识

2015年9月26日,习近平主席在联合国发展峰会上发表重要讲话时提出要“探讨构建全球能源互联网,推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求”。此外,习近平主席还提到,中国将继续推进“一带一路”的建设,推动亚投行和金砖国家新开发银行的建设,促进发展中国家的经济发展和人民生活的改善。中国所要推行的全球能源互联网建设顺应了世界能源改革以及各国经济发展的需求,并与“一带一路”的建设相辅相成。能源互联网的概念早在上个世纪80年代就被美国和德国提出,所要解决的是可再生能源在全球分布不均衡的问题{1}。2011年,杰里米里夫金在其著作《第三次工业革命》中提出,能源互联网是第三次工业革命的核心之一,而能源互联网需要将各大洲用电网连接起来{1}{2}。国家电网公司董事长刘振亚先生提出的建立全球能源互联网正是实现能源互联网的一部分{1}。全球能源互联网是指“以特高压电网为骨干网架(通道)、以输送清洁能源为主、全球互联的坚强智能电网。”{3}全球能源互联网由三级联网组成:洲内联网、洲际联网和全球联网{3}。全球能源互联网的建设首先包括大型能源基地的建设,包括赤道、北极地区以及其他地区可再生能源基地的建设{3}。其次,需要在各国之内、各国之间、各洲之间建立特高压电网以用来输送电力{3}。

在全球能源互联网的建设过程中,不可避免地会涉及所参与国家的法律制约问题、争端解决问题。同时,现有的贸易协定也会对全球能源互联网的建设造成一定的影响,比如世界贸易组织(World Trade Organisation,以下简称WTO),以及正在谈判中的“跨太平洋伙伴关系全面推进协定”(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,以下简称CPTPP)。本文致力于讨论全球能源互联网的理论和实践依据,分析现有的WTO框架下能源的交易规则,有关能源贸易争端解决的法律及规则,以及这些法律和规则在建立全球能源互联网方面的作用。其次,分析“跨太平洋伙伴关系协定”对建立全球能源互联网可能带来的影响,以及中国的应对策略。以上问题的研究将会为中国构建全球能源互联网提供法律上的支持,通过分析各国法律的有利及制约因素,在谈判、建设过程中提前做好规划,并且借助现有的能源交易规则为全球能源互联网的建设提供支持。

二、能源使用现状与全球能源互联网

随着全球经济的不断发展,各国对能源的需求不断增加,尤其以亚太地区的增加最为显著{4}。从能源生产方面来看,能源产量呈上升趋势,化石能源和清洁能源的产量都在逐步增加{4}。在现有的能源消费结构中,化石能源所占的比重最大,但是呈下降趋势{4}。电能在终端能源消费中所占的比重逐步增加{4},目前的能源类贸易也以化石能源为主,电力能源在全球贸易中所占的比重较小{4}。然而,传统的化石能源储量是有限的,并不能满足各国经济社会发展的需求{3}。此外,不少国家依赖于能源进口,如果供应链断裂,则会引发能源安全问题{3}。传统化石能源开采的成本也不断上升{4}。在能源配置方面,传统化石能源的运输具有总量大、环节多、运送距离远等问题,在运送途中容易受到地缘政治等因素的影响{4}。经济发展对化石能源的依赖还导致了环境污染和气候变暖问题,这些问题越来越多地被普罗大众所体会到{3}。解决能源问题,需要进行能源改革,调整能源结构,改变其发展方式,解决的根本方法在于构建全球能源互联网,用清洁能源和电能替代传统化石能源,实现能源的高效率利用和清洁使用{3}。

用清洁能源与电能代替传统的化石能源具有广泛的可行性{5}。清洁能源具有诸多优点。首先,清洁能源储量丰富,全球水能、风能、太阳能、海洋能{6}{7}、核能、生物质能、地热能等清洁能源储量丰富,且具有可再生的性质,可以解决化石能源短缺的现状{4}。此外,使用清洁能源可以保护生态环境{4}。清洁能源作为新兴产业,还可以促进世界经济的发展{4}。另外,清洁能源的开发成本不断降低,利用效率不断提升,而且具有广阔的开发前景{4}。世界范围内,各国都对清洁能源的开发作出了政策倾斜{4}。但是清洁能源在全球的分布并不均衡{4},比如水能资源主要分布在亚洲、美洲和非洲中部;风能主要分布在北极地区以及亚洲、欧洲和北美洲的高纬度地区;太阳能主要分布在赤道附近地区{4}。这些清洁可再生能源分布的地区大都地广人稀,想要利用这些资源,必须进行整合配置{4}。电能做为一种二次能源,不仅可以取代大部分能源需求,还具有清洁、高效的特点{3}。但是在世界范围内,各洲各国电力发展水平、电网分布和电力消费水平都不尽相同,因此也需要加以整合配置{4}。虽然在发展清洁能源和电能方面还存在诸多问题,但是以清洁能源和电能作为构建全球互联网的能源来源是必然趋势,并且具有广泛的前景{3}。

构建全球能源互联网能够带来巨大的效益。首先,能源安全得到保障,各国将对化石能源的需求以及能源进口的依赖降低{3}。其次,能够改善生态环境,减少二氧化碳等气体的排放,减缓全球气候变暖{8}。再次,由于各大洲存在气候带差、季节差,负荷峰谷期也存在差异,全球能源互联网将充分利用各洲的清洁能源{4}。建立全球能源互联网还能带动发展中国家经济的发展,将其资源优势转化为经济优势{4}。因此,全球能源互联网可以从根本上解决全球所面临的这些问题{9}。

构建全球能源互联网需要建立全球能源治理机制以提供保障{4}。全球能源互联网的建设涉及世界各个地区,尤其是北极、赤道等清洁能源丰富的地区{4}。跨国、跨洲电网的建设和互联也需要建立一个全球能源的合作机制{4}。这包括在联合国设立全球能源互联网合作联盟,形成以各国政府间框架协议为基础、相关部门和企业自愿参与的合作组织{4}。全球能源互联网合作联盟将研究和制定全球能源互联网构建的战略、规划、运行规则等{4}。并且与现有的各洲电力联盟、国际能源署、国际电工协会、国际智能电网行动网络等相关国际组织进行合作{4}。在全球能源互联网的建设过程中,还需要各国的共识,包括在应对气候变化方面的共识,进行国际合作的能源政策的共识等{4}。

三、全球能源互联网的理论和实践依据

中国与东盟已经开展能源类的合作,可以对构建全球能源互联网提供一些便利和启示。此外,国际上还有《国际能源宪章》、北美地区有《北美自由贸易协定》等国际法律文件,对能源合作作出了规定,可以作为构建全球能源互联网的借鉴。

(一)中国与东盟的能源合作

在中国与东盟的能源合作方面,双方各具优势。东盟油气资源丰富,而中国在能源技术和资金方面具有优势,双方形成互补的局面{10}。在与东盟的能源合作中,中国的能源企业为东盟国家提供了专业性的能源帮助,并且通过合作开发、跨国收购等方式对东盟进行了能源投资{10}。这与我国在“一带一路”沿线国家建立能源互联网的情况相似,“一带一路”周边国家能源丰富,但是缺少相应的开发技术和资金,在这方面中国可以提供给这些国家关键技术和投资,促进双方的共同发展。中国与东盟在能源方面的合作已初见成效,可以为全球能源互联网的建立提供借鉴。比如,自2002年起,中国与印尼先后举行了四次能源论坛,讨论了两国在可再生能源、电力等方面合作的事宜{11}。在2015年举行的第四次能源论坛上,中方提出要拓宽能源合作领域,大力发展可再生能源方面的合作,并且继续加强能源投资、贸易方面的合作等{11}。自2004年起,东盟和中日韩三国每年举行能源部长会议,对诸如提高能源利用效率等能源问题进行探讨{12}。2015年10月,在第12届东盟与中日韩能源部长会议和第九届东亚能源部长会议上,与会各国认为东盟十国和中日韩三国应当制定规定,实现东盟各国之间的电网互联{13}。中国还与越南、缅甸等国家先后成立了电力论坛和电力联网与贸易专家组,签署了《政府间电力联网与贸易协定》,并且制定了第一阶段实施原则谅解备忘录,形成了一定的电力合作机制{14}。其他的合作机制还有APEC能源工作组(Energy Working Group,以下简称EWG),中国-东盟自由贸易区(China-ASEAN Free Trade Area,以下简称CAFTA)、大湄公河次区域经济合作(The Greater Mekong Subregion,以下简称GMS)、东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum,以下简称ARF)等{10}。APEC能源工作组成立于1990年,主要功能为组织各成员国之间对能源问题进行对话,这为中国与东盟开展能源安全合作对话提供了场所{15}。中国-东盟自由贸易区为双方的能源贸易、投资和争端解决等提供了一定的制度框架{10}。大湄公河次区域经济合作包括中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南,为中国与部分东盟国家的电力贸易提供了相应的规则{10},比如在合作勘探开发水电、电力输送、电网互联合作、能源投资等方面提供支持{15}。

中国-东盟自由贸易区(CAFTA)是中国与东盟10国以WTO相关规定为依据建立的旨在实现货物、服务贸易和投资自由化的区域经济一体化组织{10}。在贸易方面,WTO具有优先地位;在争端解决方面,将适用WTO的争端解决机制;在投资方面,调整范围延伸到一般性的投资保护{10}。在能源投资方面,中国应当充分利用这些协定,推进能源类的投资与合作,降低能源投资的准入标准,实现共同开发{16}。CAFTA在中国与东盟的能源合作方面能够起到一定的作用,比如货物贸易方面的协议能够制约能源产品的出口限制规定,从而促进能源产品的自由流通{10}。CAFTA服务方面的协议可以促进能源服务市场的开放{10}。CAFTA投资方面的协定能够为能源贸易和投资提供争端解决机制{10}。

(二)《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty,以下简称ECT)

能源宪章是能源合作方面的专门性国际组织,主要致力于制定具有国际法效力的、发展欧亚地区多边能源合作的各种机制{17}。但是具体到各国的能源类政策还是由各国自行决定{17}。1998年生效的《能源宪章条约》是推动和保护能源贸易、投资和运输自由化的多边能源条约,该条约涉及能源贸易、投资、运输、环境保护等问题{10}。在能源贸易方面,ECT采用了WTO货物贸易的基本规则,在能源产品的出口关税方面有新的规定,即规制能源产品的出口关税{10}。在能源投资方面,投资者的权利得到更高的保护,降低了能源投资的政治风险{10}。在能源争端解决方面,ECT引入了投资者-国家争端解决机制,同时,还可以通过协商、调解等形式解决争端{10}。《能源宪章条约》还规定了提高能源的利用效率,减少环境污染等{17}。该条约将“国民待遇”、“贸易自由化”、“争端解决机制”、“环保”等概念引进能源领域,无疑是开启了一种共同目标模式的合作{18}。中国目前是该条约的观察国,还未加入。在未来,中国可以选择加入该条约,亦可以在与其他国家展开的合作的过程中,以该条约为模版,在能源投资、争端解决等方面做出相似的规定。

(三)《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement,以下简称NAFTA)

《北美自由贸易协定》是美国、加拿大和墨西哥之间缔结的自由贸易协定。NAFTA的第六章是专门规定能源的章节,该章规定,除非缔约国对其国内消费加以同样的限制,否则其在能源产品的进出口方面将承担零关税义务{10}。此外,NAFTA还专门对“国家安全”规定了详细的标准,缔约国不能随意以国家安全为理由对能源进出口进行限制{10}。在构建全球能源互联网的过程中,中国可以借鉴《北美自由贸易协定》的这些规定。

四、全球能源互联网的法律实践与挑战

(一)全球能源互联网与“一带一路”战略

到目前为止,局部的能源互联网已经在各大洲建立起来。比如,在北美洲,美国、加拿大、墨西哥实现了电网互联{19}。在欧洲,电网互联包括了欧洲大陆电网、北欧电网、波罗的海电网、英国电网、爱尔兰电网等{4}。在欧亚大陆,还有俄罗斯-波罗的海互联电网,涵盖的国家包括俄罗斯、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、摩尔多瓦、蒙古、乌克兰、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、吉尔吉斯斯坦喝哈萨克斯坦等国{4}。在南部非洲,博茨瓦纳、莫桑比克、南非、莱索托、纳米比亚、民主刚果、斯威士兰、赞比亚、津巴布韦等国也实现了电网互联{4}。在海湾地区,海湾合作委员会互联电网管理局(Gulf Cooperation Council Interconnection Authority,以下简称GCCIA)在沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔、阿联酋、巴林和阿曼推动建立了电网互联{4}。在南美洲,南部和北部国家都建立了电网互联工程{4}。在中美洲,巴拿马、哥斯达黎加、洪都拉斯、萨尔瓦多、危地马拉、尼加拉瓜六国也建立了电网互联{4}。中国也已经与周边国家展开了合作,比如,国家电网已经与俄罗斯、蒙古、吉尔吉斯斯坦和朝鲜建立了共18条互联互通输电线路{20}。中国正在加快建设与缅甸、泰国、越南、韩国、朝鲜、日本等国的电网互联互通工程{4}。除了各洲范围内的互联,世界各国还进行了特大型互联电网的尝试。欧洲、亚洲、非洲、美洲等地区已经开始跨洲联网的研究和规划{4}。比如,欧洲超级电网计划、欧洲与非洲的沙漠太阳能计划、亚洲超级电网计划和美国的Grid 2030计划{4}。因此,建立全球能源互联网有着广泛的基础。具体到“一带一路”的建设,能源互联网在“一带一路”的建设中起着重要的作用{1}。“一带一路”周边国家可再生能源丰富,中国可以利用建设“一带一路”的契机,首先实现与“一带一路”周边国家的能源互联。能源方面的合作还可以带来其他方面的合作,从而进一步推动“一带一路”的建设{19}。

(二)WTO能源贸易争端案例评析

从国际法来说,国际法上并不存在一个单一的法律体系来规制能源的开发、生产和使用,国际层面的能源管理基本上处于碎片化的状态{21}。具体到WTO来说,现行的WTO规则虽然没有专门规制可再生能源的规则,但是也没有排除可再生能源贸易适用这些规则{22}。能源,包括电力,都受到《关税及贸易总协定》(General Agreement on Tariffs and Trade,以下简称GATT)和其相关协定的规制{20}。其他协定,比如《与贸易有关的知识产权协定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,以下简称TRIPS)、《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services,以下简称GATS)等也都适用于能源类贸易{20}。因此,WTO规则在一系列问题上,比如诸如光电设备等硬件设施、电力、油气等的关税都受到GATT第2条和第28条的规制{20}。能源的进口和出口限制也受GATT第11条和第20条的规制{20}。GATT、《与贸易有关的投资措施协定》(Agreement on Trade-Related Investment Measures,以下简称TRIMS)中还有政府采购的相关规定{20}。GATT第3条和第20条规定了税收的相关问题{20}。可再生能源还与服务紧密相连,比如测量、检测、设施的维护以及资金支持{20}。有关电网的法律框架还涉及到传输和配送服务等{20}。可再生能源还可能涉及到TRIPS协定下的知识产权问题、技术转移和竞争问题{20}。因此,可再生能源的贸易基本上是由现有的WTO规则规制的。



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【注释】                                                                                                     
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