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【期刊名称】 《河北法学》
“人民当家作主”视阈下完善宪法解释启动机制研究
【英文标题】 On the Mechanism to Initiate the Procedure of Constitutional Interpretation
【作者】 王祯军【作者单位】 辽宁师范大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 宪法解释启动机制;人民当家作主;人民代表大会制度;合宪性审查;法治
【英文关键词】 mechanism to initiate the procedure of constitutional interpretation; people are the masters of the country; the system of people's congress; constitutional review; rule of law
【文章编码】 1002-3933(2018)07-0002-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 7
【页码】 2
【摘要】

完善宪法解释启动机制是健全宪法解释程序机制的重要问题。“人民当家作主”理论是从我国实际出发探索启动宪法解释程序的理论基础;人民代表大会制度是立足于我国实际启动宪法解释程序的制度保障。人民代表大会制度为设计宪法解释启动机制提供制度依据,确保宪法解释启动主体的普遍性,有助于宪法解释的启动有效发挥功能。完善宪法解释启动机制要针对现实中存在的问题,对相关体制和机制加以完善。为此,应当完善受理宪法解释启动申请的体制和条件,完善国家机关违宪审查要求权的实施机制,完善其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民违宪审查建议的处理程序。

【英文摘要】

The key to improve the procedure mechanism of constitutional interpretation is the perfection of the initiation procedure of constitutional interpretation. While the theory of “people are the masters of the country” is the theoretical base on which we explore the approach to initiate the constitutional interpretation procedure, the system of people's congress is the system guarantee for the initiation of constitutional interpretation procedure according to national situations. The system of people's congress ensures the universality of the subject initiating the constitutional interpretation procedure, the normalization of the initiation of constitutional interpretation procedure and it can serve the initiation procedure of constitutional interpretation to function well. The initiation of constitutional interpretation procedure needs to take the theory of people are the masters of the country' as the theoretical base and the system of people's congress as the system guarantee on the one hand, and it needs to improve the concerned system and mechanism in the light of the existing problems on the other. Therefore, the institution and mechanism concerning handling with the application for the initiating procedure of constitutional interpretation shall be improved; the state organ's right to apply for constitutional review shall be reinforced; the enforcement procedure of other state organ, social entity, enterprise and institution as well as citizen's right to raise the suggestion of constitutional review shall be further normalized.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257412    
  
  

宪法是国家的根本法,是一切法律正当性的来源,是确保国家法制统一,公民基本权利获得保护的根本保障。维护宪法权威是保证宪法充分发挥根本法功能的前提。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”{1}。宪法实施要求一切国家机关、社会组织和公民依照宪法规定从事各种活动,负责监督宪法实施的国家机关严格贯彻落实宪法的规定。然而,宪法作为法,其“经常利用的日常用语与数理逻辑及科学性语言不同,它并不是外延明确的概念,毋宁是多少具有弹性的表达方式,后者的可能意义在一定的波段宽度之间摇摆不定,端视该当的情况、指涉的事物、言说的脉络,在句中的位置以及用语的强调,而可能有不同的意涵。即使是较为明确的概念,仍然经常包含一些本身欠缺明确界限的要素”{2},加之宪法作为根本法、最高法及政治法自身特有的原则性、根本性、稳定性导致其语言较之普通法律更加原则和抽象,“其与社会现实之间有着更大的距离,此种距离必须由宪法解释者的主观创造性来加以弥补”{3},宪法解释毋宁是保证宪法实施,维护宪法权威的基础和关键。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次强调“健全宪法解释程序机制”对于全面推进依法治国的重要意义;《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》关于“全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”{4}的要求中,也存在着对“健全宪法解释程序机制”的内在需求。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”{5}的任务,同样需要在健全宪法解释程序机制的基础上完成。由于宪法解释是拥有宪法解释权的国家机关的一种“媒介行为”{2},其“如何启动”非常关键,完善宪法解释程序的启动机制(以下简称“宪法解释启动机制”)自然成为健全宪法解释程序机制首先需要解决的重要宪法问题。尽管宪法解释启动机制在一些国家已经获得了实践,但完善我国宪法解释启动机制应符合“不照搬外国法治理念和模式,”“必须从我国基本国情出发,……,发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论”{6}的要求。因此,本文以“人民当家作主”为理论基础对宪法解释启动机制问题进行分析。

一、启动宪法解释程序的理论基础

符合我国实际和社会发展规律的社会主义民主法治理论是设计我国宪法解释启动机制的理论基础。“启动宪法解释”在逻辑上与宪法解释权有着不可分割的内在联系。根据宪法基本原理,宪法解释权源自于制宪权。制宪权虽然并非实定法上的权力,但作为制定宪法的权力,直接关系到宪法的正当性和崇高地位。这主要是因为制宪权是“人民主权”原理的体现。“人民主权”由资产阶级在反对封建专制的斗争中提出,根据该理论,主权乃是社会契约所构成的政治体,它以公意为基础,它不外是公意的运用{7}。社会的最高权威不再是来自于某个个人或某个利益集团的意志,而是来自于社会全体成员自身,只有人民才是国家权力的来源。为了从根本上保护人民的权利,人民以公意的方式缔结宪法建立国家制度,通过宪法授予政府权力,政府负有为保障人民权利而行使权力的义务。由于宪法是人民意志的体现,它必然要对“人民主权”加以确认。同时,实施宪法、保护人权本身又是贯彻“人民主权”理论实现国家治理的具体方式。这种国家治理的实质“可以说是人民自己治理自己,而留给政府的那部分权力也微乎其微,并且薄弱得很,何况政府还要受人民的监督,服从建立政府的人民的权威。……人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民。”{8}相对于“国王不能为非”的人治理论,“人民主权”理论显然具有不可否认的历史进步性,正如马克思所指出,由于“只有人民对外完全组成自己的国家,才谈得上人民的主权”,“人民主权不是从国王的主权中派生出来的,相反地,国王的主权倒是以人民的主权为基础的”{9}。当然,资产阶级宣扬的“人民主权”不过是为资产阶级利益服务的工具,从其产生时起就不可避免地带有资产阶级的烙印。

在我国,虽然古代儒家政治哲学中就有“民为贵,社稷次之,君为轻”的主张,但由于封建社会国家事务的最终决定权掌握在封建君主手中,法律本质上是君主个人利益的体现,法律存在的最终目的是实现君主的意志,而非保障人民的权利。人民群众真正成为国家的主人是在中国共产党领导人民取得革命胜利建立社会主义新中国后,在“人民主权”理论基础上结合无产阶级革命实践建立起来的“人民当家作主”[1]理论是马克思主义在批判的基础上对资产阶级的“人民主权”理论取其精华、去其糟粕发展而成的无产阶级的民主理论,成为社会主义民主政治的本质和核心。“人民当家作主”理论一方面强调人民在国家中的主体地位,认为“人民群众是历史的主人;人民,只有人民,才是创造世界历史的动力”{10},要“坚持人民主体地位”{6};另一方面强调人民当家作主治理国家的基本方式是依法治国,认为“人民是依法治国的主体和力量源泉”,“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由……”{6}同时,“人民当家作主”理论还强调人民当家作主的制度保障,认为“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”{5},“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”{6}。

由“人民当家作主”理论可知,“国家的一切权力属于人民”,人民行使制宪权制定宪法。法律是国家行使立法权的产物,而立法权由具有广泛民意基础的宪法所赋予。立法权由民意代表机关行使,确切地说,法律是民意代表机关意志的直接体现。由于宪法是人民意志的体现,在逻辑上,民意代表机关的意志并不能完全等同于全体人民的意志。“而民意基础的高低实际上决定着法律文件的效力,甚至可以说是法律文件效力高低的唯一根据”{11}。因此,法律在位阶上就只能低于宪法,与宪法保持一致是其具有正当性的基本条件。同时,法律符合人民的意志是“人民当家作主”的应有之义。为此,法律只能以人民所制定的宪法为依据,否则,法律不仅会缺乏正当性,而且可能成为损害人民利益的恶法。当然,法律是否与宪法相一致以及是否是恶法是一个价值判断问题,取决于宪法规范的确定性。含义模糊的宪法规范会使宪法难以发挥作为社会价值标准的作用,削弱其权威性。因此,宪法解释自然成为维护宪法权威的内在需要,人民授予特定国家机关解释宪法的权力既是人民行使制宪权的功能延伸,也是“人民当家作主”的价值要求。

“尊重和保障人权”是“人民当家作主”蕴含的重要内容。一方面,宪法是治国安邦的总章程,宪法解释权是人民为治理好国家授予特定国家机关的权力,从这个意义上说,启动宪法解释是宪法解释权的一种权能,享有宪法解释权的国家机关可以根据需要自行启动宪法解释程序;另一方面,实施宪法、“尊重和保障人权”本身又是贯彻“人民当家作主”理论治理国家的具体方式。由于宪法是人权保障书,宪法解释与公民基本权利的保护密切相关。启动宪法解释自然是实现“尊重和保障人权”的必要手段,体现了立宪主义价值中的人权保护的原理。同时,既然人民是制宪权的唯一主体,启动宪法解释无疑是人民出于维护自身利益的需要。所以,“尊重和保障人权”不仅是宪法制定、修改、解释,而且是启动宪法解释的缘起与归依。人民自然应当享有为实现权利和救济权利而启动宪法解释的权利。

根据现行宪法第67条第1款的规定,全国人大常委员会有权解释宪法,监督宪法的实施[2]。从价值功能上看,启动宪法解释是确保宪法监督实际运行所不可缺少的程序。从宪法监督的意义上说,启动宪法解释是进行合宪性审查的基础,就是启动维护宪法权威的程序。然而在实践中,“全国人大常委会有解释宪法的权力,其具体做法却没有得到制度化,表现在解释的方式、程序、效力等迄今为止都没有得到明确规定。更重要的是,在现实中,迄今为止全国人大常委会极少对宪法做出解释,仅存在有关宪法性法律的解释例。”[3] {12}马克思曾指出:“国民议会本身没有任何权利——人民委托给它的只是维护人民的权利。如果它不根据交给它的委托来行动——这一委托就失去效力。到那时,人民就亲自出台,并且根据自己的自主的权力来行动。”{9}由“人民当家作主”{12}理论,从完善宪法解释程序机制的角度理解这句话可知:由于宪法体现了最广大人民的根本利益,是保障人民当家作主的根本法,维护宪法权威就是维护人民意志的权威,宪法权威得以维护本身就是“人民当家作主”的体现。当作为宪法解释权权能的宪法解释启动权不能由宪法解释主体主动实施时,从“尊重和保障人权”的目的出发,人民当然可以将启动宪法解释作为实现权利和救济权利的手段,对有违宪嫌疑的法律提出诘问,要求进行合宪性审查。

二、启动宪法解释程序的制度保障

在我国这样一个有着5000多年文明史、十几亿人口的国家中,“人民当家作主”的重要保障是人民代表大会制度,即,将人民选举产生的代表机关确定为国家权力机关,拥有至高无上的地位和权力,行政机关、国家监察机关、审判机关、检察机关等国家机关均由其产生,对其负责,受其监督。实行人民代表大会制度“是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”{4}六十年来的实践充分证明,人民代表大会制度是符合我国国情和实际,保证人民当家作主的好制度。如果将“人民当家作主”理论作为从我国实际出发启动宪法解释程序的理论基础,人民代表大会制度当然是立足于我国实际启动宪法解释程序的制度保障。

(一)人民代表大会制度确保宪法解释启动主体的普遍性

现行宪法第2条第1款和第2款的规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,明确将“人民当家作主”以制度的形式确立下来,为实现人民当家作主的真实性、稳定性和长期性提供了根本保障。宪法第2条第3款的规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,进一步强调了人民当家作主管理国家渠道的多样性和普遍性。宪法是保证国家各项事业顺利发展的根本法,维护好宪法的权威自然是人民通过各种途径和形式管理好国家事务的基础。因此,通过制度和机制设计,保证人民能够参与到维护宪法权威的行动中是“人民当家作主”的应有之义,是人民代表大会制度的制度内涵和人民管理国家事务的具体体现。维护宪法的权威地位就是维护人民的主体地位。更何况,“宪法是写着人民权利的纸”,宪法的权威如果得不到维护,人民的权利自然无法充分保障,“当家作主”便无从谈起。因此,人民权益要靠宪法和法律保障,宪法和法律权威要靠人民维护。这就需要“充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”{13}人民代表大会制度是保障“人民当家作主”的根本政治制度,启动宪法解释是维护宪法权威不可或缺的重要机制,是“人民当家作主”的价值要求,人民作为启动宪法解释程序的主体是人民代表大会制度保障“人民管理国家事务”的重要内容,人民代表大会制度为人民捍卫和维护宪法权威提供制度保障。

(二)人民代表大会制度确保宪法解释启动机制功能的发挥

“在什么情况下”或者“对于什么问题”可以启动宪法解释程序直接关系宪法解释启动机制的功能发挥。从启动宪法解释程序具有的维护宪法权威的目的和功能看,在规范层面,凡是出现需要对宪法规范做出解释的问题,就应当启动宪法解释。然而,一方面,“由于国家机关依据宪法行使国家权力的复杂性和特殊性,特别是违宪审查机构与受违宪审查的国家机关之间的复杂的政治关系”,“在制度上,也存在不受违宪审查机构审查的国家行为”{14},在这些情况下启动宪法解释将缺乏可操作性;另一方面,从效率和实用性角度考虑,为了防止启动宪法解释的滥用和泛化,对启动宪法解释的情况应当加以必要的限制。以德国违宪审查的对象为例,根据《联邦德国宪法法院法》第13条的规定,联邦宪法法院可以决定的案件包括剥夺基本权利、政党违宪、宪法诉愿等16个方面,按照性质总体包括立法机关制定的法律、公民行使基本权利以及不同国家机关依据宪法行使宪法职权的行为三类{15},可以启动宪法解释程序的情况从这一分类上看应当涉及前两类。考虑到侵犯公民基本权利的国家行为大多可以通过法律建立的救济机制解决,上升到宪法层面的公民行使基本权利的问题主要涉及规范性文件的合宪性问题,因此,从效率、可操作性、实用性考虑,可以启动宪法解释的情况主要涉及规范性文件的合宪性审查。当规范性文件的内容涉嫌违宪时,宪法解释程序就应当及时启动。由此可见,宪法解释启动机制的功能发挥与纳入合宪性审查的规范性文件的范围有着必然的联系。我国现行宪法赋予全国人大常委会解释和监督宪法实施的职权。从宪法第67条和2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)99条的规定看[4],可以请求全国人大常委会解释宪法并做出违宪判断的规范性文件仅局限于行政法规、地方性法规及其他规范性文件。全国人大及其常委会自身制定的法律、决议和决定等没有被明确列为合宪性审查的对象。然而,“对宪法秩序的破坏,以法律为首。维护宪法秩序,首当其冲是对法律的合宪性进行审查”{15}。状告法律,这是法治社会的精髓{16}。实践已经证明,将法律排除在违宪审查客体之外必然影响对公民基本权利的保护,严重影响宪法的权威。在我国,“全国人大及其常委会制定的法律在我们国家不仅是具体实施宪法的规范性文件,同时也是制定行政法规、地方性法规等规范性文件的重要依据。特别重要的是,在宪法尚不能被司法予以适用的我国现阶段,法律对于我国的国家管理和公民权利保护确实具有极其重要的作用。”{17}不对法律进行合宪性审查而仅仅依靠法规的违法审查程序,并不能从根本上解决法律之外的规范性法律文件是否合宪的问题,也自然难以确保社会主义法制的统一和人民对国家事务的有效管理。全国人大常委会委员长张德江曾指出,“按照我国宪法和近60年的实践,我国人民代表大会制度的基本内容包括:……实行依法治国,建设社会主义法治国家,维护社会主义法制的统一、尊严和权威。”{18}“社会主义法制的统一、尊严和权威”的重要内涵是,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”(宪法5条)可以说,维护社会主义法制的统一就必须“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,”{6}这是人民代表大会制度的价值要求。由于接受合宪性审查的规范性文件的范围直接制约着启动宪法解释的功能的发挥,“维护社会主义法制的统一、尊严和权威”这一人民代表大会制度的基本内容确保了任何类型的规范性文件在涉嫌违宪时都可以通过启动宪法解释程序的方式进行审查纠正,这一点与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定开弓没有回头箭》所提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”{6}的精神相一致,从这一点上说,人民代表大会制度为确保启动宪法解释有效发挥功能提供了制度保障。

(三)人民代表大会制度为设计宪法解释启动机制提供制度依据

“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”{13},而“建设社会主义民主政治、使民主制度化、法律化的一个重要方面,就是坚持和完善人民代表大会制度”{19}。具体而言,就是“要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化。”{4}当然,“人民代表大会制度在充分体现人民意志、反映社会主义民主政治特点的同时,也需要建立一套行之有效的法律制度和工作程序,以保证人民代表大会制度中的各项具体制度能够得到健全和有效地运行。”{20}如前说述,启动宪法解释作为实现“人民当家作主”的表现形式,对于维护宪法权威和“尊重和保障人权”十分必要。因此,在人民代表大会制度的框架内理性设计宪法解释启动机制,使之既体现“人民当家作主”的价值要求,又契合人民代表大会制度的功能需要是人民代表大会制度有效发挥功能的本质要求。一方面,探索完善宪法解释启动机制,保证宪法实施从而维护好宪法权威,符合人民代表大会制度的价值和功能需要;另一方面,“人民当家作主”是设计宪法解释启动机制的出发点、目的和遵循的原则,人民代表大会制度为满足“人民当家作主”的制度化要求,为设计宪法解释启动机制提供了制度依据,通过确保宪法解释启动在主体上的普遍性和运行上的效率和可操作性,有利于在该制度框架内启动宪法解释在程序上的规范性和可行性。

三、宪法解释启动机制的完善

“理论上的成熟是政治上坚定的基础,理论上的发展创新是行动上开拓前进的前提。”{18}对宪法解释启动机制的分析既要依靠“人民当家作主”的学理支撑和人民代表

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【注释】                                                                                                     
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