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【期刊名称】 《河北法学》
论我国商业银行综合化经营监管法律制度的完善
【英文标题】 On the Improvement of the Legal System of China's Commercial Banks' Comprehensive Operation Supervision
【作者】 李仲林【作者单位】 西南政法大学经济法学院
【分类】 银行法
【中文关键词】 商业银行;综合化经营;法律监管;制度完善;风险防范
【英文关键词】 commercial banks; comprehensive management; legal supervision; improvement of system; risk prevention
【文章编码】 1002-3933(2018)06-0184-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 184
【摘要】

近年来,我国商业银行综合化经营迅猛发展,风险积聚,党中央和国务院高度重视,要求加强监管,守住不发生系统性风险。因此,对商业银行综合化经营的监管是时代的必然产物,也是我国监管部门当前的一项重要课题。从分析我国商业银行综合化经营的主要模式和分业监管下的主要监管方式切入,对监管的有效性提出质疑,深入剖析了当前被监管行为和监管举措之间的错配,并针对性提出了“疏”、“堵”结合辩证对待,引入功能监管统一监管标准、加强制度供给,发挥金融稳定发展委员会职能加强监管机构协调,修订监管法规填补监管空白,完善商业银行综合化经营监管法律体系的完善方案,切实加强监管,防范风险。

【英文摘要】

In recent years, the comprehensive management of commercial banks in China has developed rapidly and risks have accumulated. The Party Central Committee and the State Council attach great importance to it and require that supervision be strengthened and that systematic risks should not occur. Therefore, the supervision of the integrated management of commercial banks is an inevitable outcome of the era, and it is also an important topic of the current regulatory authorities in China. This paper cuts in from the analysis of the main modes of comprehensive operation of commercial banks in China and the main supervision methods under the supervision of separate industries, questions the effectiveness of supervision, and thoroughly analyzes the mismatch between the current regulated behaviors and regulatory measures, and put forward the combination of dialectical treatment, of “sparse” and “blocking”, introduction of functional supervision and unified supervision standards, strengthen the institutional supply, exploiting the functions of the Financial Stability Development Committee, strengthening the coordination of regulatory agencies, revising regulatory regulations to fill regulatory gaps, and improving the comprehensive management supervision system of commercial banks , strengthening supervision and preventing risks.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257408    
  
  

一、商业银行综合化经营之监管——时代发展的必然产物

“综合化经营(Comprehensive Operation)”是与“分业经营”相对应的一个概念,最开始称之为“混业经营(Mixed Operation)”,指银行、证券、保险机构的跨业混合经营,我国1993年以前金融业由中国人民银行统一监管就属于这种情况汇报。20世纪80年代以后,随着经济金融、监管体制的发展和完善,西方学者开始用“Comprehensive Operation”来形容金融业的综合化经营{1}。商业银行综合化经营是指商业银行在传统的存贷款业务、结算业务的基础上,另开展保险、证券、信托等非银行金融业务,为客户提供全方位金融服务,以追求利润最大化{2}。

回溯我国商业银行发展的历史,不难发现,我国商业银行的主要职能在于发放自偿性贷款,从而获得“商业银行”的称谓。但随着经济的发展,金融业务模式的不断扩张,商业银行的经营内容早已和其称谓相去甚远。在历史延续性的要求下,“商业银行”的称谓并没有被抛弃,在这一名称之下,包含了“更为广泛、不断深化的金融业务综合化监管体系”{3}。在西方经典理论的论述中,银行是信用的媒介,但亨利·丹尼·麦克劳德(Henry Dunning Macleod)在《信用的理论》提出,银行的本质不在于信用的媒介,而在于信用的创造,“银行业者不是货币的买卖人,也不是贷放货币的人,银行及其从业者的本质是信用的创造和发行”{4}。虽然麦克劳德在一定的程度上夸大了信用的作用及能力,但其对银行的论述却契合银行发展的现状,契合商业银行发展中的“综合化”现状。从理论角度看,商业银行的综合化业务有“多元化经营战略”理论的支持[1],金融创新理论的支持[2],范围经济理论的支持[3],监管套利理论的支持[4]。

在现实经营中,我国商业银行综合化经营主要有两大模式:

1.以金融产品为载体之模式和样态。商业银行以产品和业务为载体,与保险、证券、信托、基金等机构合作,创新金融产品,进行跨市场、跨行业的综合化经营。上世纪90年代,商业银行开始了综合化经营的尝试,比如保险公司或者证券公司派员到商业银行的网点驻点销售产品,商业银行代销保险、证券公司产品。后来,这种代销的做法发展到商业银行“一站式”金融服务的重要内容,比如商业银行财富中心、私人银行等部门,将比较好的保险产品如投资连接险、证券公司股票打新的基金等做为销售的主打产品,进行交叉销售。随后合作进一步深化,银行与信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等机构开展合作,除了交叉销售以外,还通过特殊载体进行金融创新,突破传统存贷款业务的范围,投资于股票、证券等各类资产,曲线跨越了银行,延伸到证券、信托等多个领域。商业银行通过产品合作实现综合化经营最基本的模式可以用图1表示:

(图略)

图1

根据《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发[2014]127号),特定目的载体包括但不限于信托公司的信托投资计划、证券公司的资产管理计划、证券投资基金、保险业资产管理机构资产管理产品以及银行自身的理财产品等。资产端资产可以投资于货币市场工具、债券、基金、股票、资产证券化产品等等。资产端包括债券市场及货币市场的债券、同业存单等,权益投资方面包括股票(股权)、股票质押等产品,非标债权资产包括委托贷款、收/受益权等,以及资产证券化、基金等其他类型金融资产。特殊载体以信托计划为例,商业银行利用信托公司的投资方式灵活,监管规则宽松的特点,发行理财产品购买信托公司信托投资计划,变相放贷,实现信贷出表,成功突破了信贷额度、流动性比率等监管{5}。据统计,2016年底,信托业务中银信合作余额达4.75万亿元,释放了大量的信贷资金,使监管当局对商业银行的信贷调控失灵。

针对银信合作的监管套利行为,2009年、2010年、2011年,银监会连续三年分别发布《进一步规范银信合作有关事项的通知》(银监发[2009]111号)、《关于规范银信合作理财合作业务有关事项的通知》(银监发[2010]72号)、《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》(银监发[2011]7号)文件,堵塞监管漏洞。但是,由于商业银行综合化经营跨行业、跨市场的特点,交易对手众多,监管当局虽然堵住了银行和信托公司合作的漏洞,银行还可以和证券公司、保险公司合作。随着金融创新的推出,为规避监管,商业银行综合化经营合作方式演变成图2模式。

(图略)

图2

商业银行首先与证券或保险公司成立理财计划(特殊载体1),规避了监管当局最新监管规则,再投向信托公司信托计划(特殊载体2),通过信托计划投向底层资产。这种方式投资运作横跨了银行、证券、保险、信托等行业,一是使得风险更具隐蔽性,投资运作链条长,风险归口分散,难以捕捉;二是使风险具有传染性,任何一方产生的风险将波及到产业内其他参与者,由此,杠杆效应在成倍扩大收益的同时,也将成倍地放大风险{6}。

根据资金方要求,比如私募投资基金风险偏好激进、收益要求较高,结构化产品的劣后级更受青睐,商业银行综合化经营合作方式可以由图1演变成图3模式。在这种模式中,优先级资金方提供了更有保障的本金和收益,比较受到商业银行的青睐。但这种通过结构化交易的方式叠加杠杆,达到以一搏十的效果,抬高了商业银行的流动性风险。

(图略)

图3

以及既为规避监管,同时也为了满足资金方要求,商业银行综合化经营合作方式演变成图2模式和图3模式相结合的新模式,如图4所示。

(图略)

图4

2.通过设立非银行金融机构之模式和样态。商业银行通过设立多种金融业务牌照,在证券、保险、信托等领域进行综合化布局,商业银行以集团的形式打通各类金融子市场,从而实现综合化经营。例如,根据我国《商业银行法》,虽然目前法律明令禁止国内商业银行直接开展股权投资,但实践中仍然有许多银行通过入股控制非银行金融机构的方式,间接开展股权投资业务。在设立非银行金融机构实现综合化经营方面,尤其以中、农、工、建四大国有银行,以及全国性股份制商业银行走在前列。以工商银行为例,工商银行通过新设或收购方式,先后组建了工银租赁等多家非银行金融机构。工银租赁又通过与其他非银行金融机构实现综合化经营,如租赁+贷款、租赁+理财等等新型结构化产品,为工行带来结算等业务,并拉动存款、贷款等业务的发展。工商银行还通过其控股公司——工银香港投资入股“阿里巴巴”,这被视为商业银行曲线开展私募股权投资的先例。除了通过与私募股权基金开展“投贷联盟模式”外,商业银行还可以以间接“有限责任合伙人(Limited Partner)”的角色,整合股权与债权,为私募股权基金提供投资资金支持,这已成为近年私募股权基金领域的热点{7}。

除了银行直接参股或控股非银行金融机构外,金融控股公司模式下银行作为子公司的方式也是综合化经营的途径之一。我国的金融控股公司的主要类型包括金融控股集团如平安集团、光大集团等,其特点是非银行金融机构控股银行;实业控股公司,其特点是控股公司为工商企业,产业资本向金融领域渗透,如宝钢集团、恒大集团等,近年来,随着互联网的快速发展,以互联网为主要业务的公司如腾讯、阿里等公司也向银行等金融领域发展。另外,为促进地方经济的发展,地方政府整合相关资源成立地方性的金融控股公司,如广州金融控股集团、天津泰达国际等。

金融集团横跨银行、保险、证券等多个行业,经营状况更加隐蔽,可以通过上述业务组合方式达到监管套利目的。同时,金融集团各子公司、母子公司股权交叉,通过资源共享、内部交易、资金往来等紧密联系,使风险具有传染性。当子公司存在风险时,如果金融集团内部控制不健全,很可能诱发其他子公司及集团的风险{8}。

我国商业银行综合化经营虽然起步晚,但是进入21世纪以来,特别是中国“入世”后,随着我国投融资体制的改革、金融市场的逐步完善,监管部门逐渐放松了政策管制,打破了商业银行和保险公司、信托公司、基金业等非银行金融机构之间的资金壁垒,商业银行综合化经营也随之得到了迅速的发展。据统计,在业务合作中,截至2016年底,信托业务中,银信合作余额4.75万亿元,占信托资产规模的23.49%;除此之外,银行和信托公司在定向资管计划投资者中的委托规模占定向资管计划资产规模的86.4%,达到12.68万亿元;在基金子公司专户资金中,银行委托资金6.42万亿元,而在基金公司专户资金来源中,银行委托资金达2.73万亿元,占比58.1%[5];在机构设立上,截至2016年底已有17家银行拥有基金牌照,22家银行拥有租赁牌照,7家银行拥有保险牌照,9家银行拥有境外投行牌照,4家银行拥有信托牌照{9}。但是,从国际经验来看,美国商业银行综合化经营始于1999年通过的《现代金融服务法》,却于2007年的爆发了席卷全球的金融危机,这场始于美国金融综合经营的国际金融危机带给我们的教训,是在金融机构业务扩张、实行综合经营的情况下,如何加强监管,而并不能据此否定金融业实行综合化经营的合理性。金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件{10}。加强对商业银行综合化经营的监管已经成为时代发展的必然产物。

二、综合化经营监管之有效性——被监管行为与监管举措的错配

(一)综合化经营之监管:分业监管下的指数化监管与禁止性监管

2003年,我国的金融监管体制进行了重新的布局,银监会开始专职负责对我国银行业的监管。根据2004年发布的《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定,我国银行业监督管理以促进银行合法稳健运行、维护银行业公平竞争的市场环境及提升银行业整体竞争力为目标。由此,我国形成了现在的分业监管的体制[6]。2018年3月,根据十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》,合并银监会和保监会,成立中国银行保险监督管理委员会。机构的合并可以在一夜之间完成,但监管功能的融合可能需要一段很长的时间。就如我国对信托业的监管一直放在银监会,但监管标准还不是很统一,宏观政策执行方面也存在一定差异。因此,虽然今年我国对金融监管体系进行了调整,但笔者仍然认为当前我国金融业还是分业监管。

当前,我国对商业银行综合化经营的监管主要是采用微观审慎的指数化监管和业务禁止性监管两种方式:

指数化监管。监管当局主要从资本充足率、流动性比率、存款准备金比率、贷款额度等方面对商业银行综合化业务进行微观审慎的指数化监管限制。

从国际银行业的监管来看,资本监管是巴塞尔协议中对银行监管的核心之一。根据2011年《中国银行业实行新监管标准指导意见》,我国商业银行要求核心资本充足率要达到5%,高于巴塞尔协议 III 中4%的核心资本充足率;我国要求的杠杆率指标为4%,同样高于巴塞尔协议III中的3%{11}。

流动性比率也是我国监管当局对商业银行监管的主要指标之一。根据我国《商业银行法》、《贷款通则》等监管法规规定,1995年当时确定的存贷比不能高于75%。随着我国商业银行综合化经营的不断发展,监管层也在不断对贷存比的管理方法进行相应调整,原本实行的时点考核于2011年被改为日均考核,指标口径也于2014年进行了调整,随后在2015年 10月该指标被正式废除,而以流动性覆盖率、净稳定融资比例以及存款集中度和偏离度等指标进行进行替代,实践也证明通过这些指标进行管理更加全面有效{12}。

作为央行金融宏观调控管理的“三大法宝”之一,存款准备金主要为保证客户提取存款和资金清算需要而准备,同时也是作为抵御存款风险的保障、存款提取和清算的头寸而存在的,存款准备金比率即是存放在中央银行的存款准备金占其存款总额的比例。目前,我国大型金融机构的存款准备金比率是19.5%,是世界上存款准备金率水平最高的国家,直接冻结了商业银行将近1/5的可用资金量。

对贷款额度的管理,除了前面提到的存贷款限制外,1997年以前对商业银行的贷款直接下达指***,1997年人民银行《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》后改为按年下达指导性计划管理。尽管由指令性改为指导性管理,但其重要性不亚于存款准备金比率等货币政策工具,对商业银行资产端的贷款投放产生非常重要的影响。

2015年12月,综合上述资本充足率管理、流动性比率管理、资产负债比率等监管指标,为进一步完善宏观政策框架,更加有效地避免并防范系统性风险,发挥逆周期调节作用,并适应资产多元化的趋势,人民银行发布公告,建立宏观审慎评估体系(即MPA,Macro Prudential Assessment),对商业银行资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七大方面共14个指标进行全面考核{13}。

禁止性监管。一是以法律形式明令禁止从事的业务。最典型的是《商业银行法》第43条规定了商业银行不得在我国境内从事信托投资和证券经营业务,除此之外向非自用不动产或者非银行金融机构和企业的投资也被《

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【注释】                                                                                                     
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