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【期刊名称】 《时代法学》
我国民事合议制度内部关系的再改革
【英文标题】 Research on The Internal Relationships'' Reformation of Collegiate Bench System of China
【作者】 丁朋超【作者单位】 复旦大学法学院
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 合议制;案件责任;评议规则;内部关系
【英文关键词】 collegiate bench system; obligation relating to case; review rules; internal relationship
【文章编码】 1672-769X(2016)06-0082-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 82
【摘要】

以案件责任制改革为重点,以还权于合议庭为目标的我国民事合议制度内部关系的改革面临旧有痼疾尚未祛除和因错案追究制、审判长制的不当推行引发的新问题两种窘态。导致问题出现的原因一方面缘于合议制及改革措施存在缺陷,另一方面也因为改革受到现阶段审判资源不足、司法独立的大环境尚未形成以及相关配套制度不完善等因素的制约。为顺利推进改革,应从合议制的内部关系的梳理出发,合理定位合议庭成员之间的关系,理性选择案件责任制,完善合议庭的评议规则和表决规则。

【英文摘要】

To make the collegiate bench system fully functional, the reformation of collegiate bench system which leads by the Supreme People's Court in recent years choose accountability system of judge as the focus, and aims to urge collegiate bench perform its responsibility independently, also improve the quality and efficiency of judgment. However, the reformation hasn't realized its goal, but brings new problem to the collegiate bench system. The reason why the reformation failed is complicated, one is that the countermeasures are inappropriate, and the other is that the relative system is faultiness and we lack the environment that respecting the independence of judicature. To perfect the collegiate bench system,We should differentiate the administration from jurisdiction. We should allocate our resource properly, and perfected the regulation of collegiate bench.

【全文】法宝引证码CLI.A.1220323    
  
  为有效发挥合议制的功能,近年来由最高人民法院主导的合议制改革选择以案件责任制改革为重点,以还权于合议庭为目标,试图解决实践中存在的案件层层审批、形合实独的问题,提高审判质量和效率。然而,由于改革措施不当,在旧有的痼疾尚未祛除的情况下,错案追究制、审判长制的推行又在实践中引发了新问题,值得我们关注。在我国,造成合议制改革过程中困难循环往复凸显的原因除了未厘清审判管理权与审判权的关系、院长和庭长的审判管理角色关系、审判委员会的“裁判”职权边界等外部关系外,还具有合议庭成员之间缺乏合理定位、审判中存在违背裁判规律的审判长与承办法官相分离的二元核心模式、案件责任制设置不合理等内部关系[1]的影响。而合议制度内部关系的改革居于当前司法改革的核心和首要位置,可以认为,合议制度内部关系的成效直接关系整个合议制度改革的成败。但是,当前学界对民事合议制度内部关系的改革思路并非完美,有些甚至还存在误导司法的错误论点。基于此,本文拟就我国民事合议制度的内部关系的改革进行探讨,以求教于大方。
  一、我国民事合议制的改革脉络[2]
  (一)合议制研究现状综述
  由于实践中长期存在案件层层审批、合议庭合而不议等问题,严重影响合议制的功能发挥,审判质量和效率都有待提高。因此,我国在上世纪80年代启动的审判方式改革,就已经将合议庭制改革作为重点内容之一,而最高人民法院在1999年~2014年期间发布的四个五年改革纲要都在努力的朝还权于合议庭的方向改革。然而,改革不仅没有实现既定的目标,还不断引发出新的问题,使合议制改革成为理论界和司法界共同关注和研究的热点。
  在我国,学界对合议制改革中存在的问题的探讨始终与司法实践中合议庭及相关制度的改革相伴而生,学界较早关注的便是实践中长期存在的案件承办制。多数学者认为案件承办制是造成合议庭审判活动呈现出“形合实独”的重要原因,应对其进行改革。但改革的路径为何,不同学者存有不同的看法。有学者认为,应当将案件承办人的角色定位为合议庭的“代理人”或者“受托人”,只能在委托权限范围内行事,案件审理结果需合议庭全体作出,案件责任也由合议庭全体承担[3]。有的学者则认为应当取消案件承办制,但每一个案件仍然有一个具体的承办人,且其应当在审判长的指导下工作,案件责任则由合议庭承担。还有学者认为,应当通过建立合议庭成员连带责任机制、细化合议庭评议规则等途径完善案件承办制[4]。还有学者认为,应当实现案件的承办人与审判长的对位,健全合议庭负责制[5]。
  从现行国内关于合议制改革的研究来看,学者大多是研究合议制改革中的某一部分问题,如仅仅讨论院长、庭长的审判管理权、案件责任制等,忽略对合议制某一整体关系的讨论和整合。然而,合议制改革是一项系统工程,涉及合议制的各个具体问题不仅能够单独对合议制产生影响,在一定条件下它们还会形成合力对合议制产生作用,如当合议庭法官面临严格的案件责任时,向审判委员会、甚至上级法院请示就可以为法官提供一个“避风港”,导致实践中出现法官主动交出审判权的怪象[6]。因此,仅着眼于局部对合议制改革中的某一制度进行研究将难以从根本上解决问题。
  (二)合议制改革现状之检讨
  我国于20世纪80年代末启动审判方式改革后,合议制改革一直是其重要内容之一,改革的目的在于化解法院面临的案多人少的矛盾、尊重审判规律,还权于合议庭、优化审判资源的配置、提高审判质量和诉讼效率。总体而言,我国的合议制改革可以分为四个时期[7],改革脉络沿着“审判长负责制——院、庭长负责制——层级管理(强化审判监督)——案件去行政化”的方向发展。与之对应的是,在合议制度改革的不断探索中,“案件承办制——审判长制——主审法官负责制”的法官审判方式不断推演。但是,虽历经十几年的改革,合议制改革的成果却不尽如人意。在改革前就存在的院长、庭长层层审批案件的做法没有从根本上废除,改革中推行的案件承办制、审判长制还引发了合议庭的审判活动出现“形合实独”等新问题,改革的目的仍未实现,这主要体现在:
  1.案件承办制的实施使案多人少的矛盾有所缓和,减轻了合议庭成员的整体工作量。然而,案件承办制在实践中逐渐异化,由承办法官负责案件审理过程中的庭前准备工作、起草裁判文书工作,变为承办法官包揽所有实质性审判工作,合议庭审理的案件成为承办法官一人负责的案件,合议庭其他成员逐渐退出实质性审理活动,形式上的合议庭实质上与独任庭无异。
  2.还权于合议庭的改革初衷尚未真正实现。虽然最高人民法院在《第四个五年改革纲要》中指出司法机关内部仍存在层层审批的问题,但实践中,取消院长、庭长的改革遇到阻力,审批权仍是部分法官难以割舍的“官帽子”[8]。另一方面,意图通过审判长对合议庭审理的案件进行把关的设想引发新问题,审判长不仅不参加案件的实质审理工作,难以发挥其对案件的把关作用,还逐渐演变为院长、庭长之下的又一层行政长官,增加了审判管理成本。
  3.审判质量和诉讼效率虽有所提升,但仍未达到改革所追求的目标。一方面,实践中案件经过层层审批的做法没有彻底废除,遇有疑难案件甚至向上级法院请示具体处理意见。另一方面,为保证审判质量、监督法官的审判活动,最高人民法院通过错案追究制约束法官的行为,但在对法官职业保障不足,且错案追究制本身不尽合理的情况下,其成为导致审判权旁落的重要原因。
  二、我国合议制内部关系改革中的问题及弊害
  (一)合议制改革存在的问题
  总体而言,合议制改革尚未实现其目的,不仅改革本身存在问题,在改革过程中由于其措施不当还引发了新问题[9],主要体现在三个方面:
  1.合议制改革缺乏应有的连贯性。从最高人民法院发布的《第一个五年改革纲要》到最新的《第四个五年改革纲要》,不同时期的改革重点不同,且相互之间缺少衔接和协调,其主要的表现有:其一,案件承办制与《法院组织法》规定的合议制不协调。我国《法院组织法》规定的合议制,应当是合议庭全体成员参与审理,集体决策,而案件承办制却将合议制异化为集体审理、一人决策;其二,审判长制与案件承办制彼此矛盾。审判长的职能是主持庭审工作和评议活动,并对案件裁判结果把关,要充分行使这些职能,就必须对案件情况有相当程度的了解。然而,实践中的情况并非如此,合议庭中往往只有案件承办人是最熟悉案件情况的人,审判长通常也是通过案件承办人的汇报了解案件,导致审判长的作用不能充分发挥;其三,案件承办制、审判长制与主审法官责任制的关系混乱。案件承办制与审判长制并存时会存在矛盾,而当前的主审法官责任制改革又是在案件承办制、审判长制均未废除的情况下推行的,那么,人们不禁会产生如下疑问:主审法官与审判长之间的关系为何?两者的职能有何不同?主审法官与案件承办人应如何定位?倘若这些问题不能明确,那么,将必然影响主审法官责任制在实践中的实施。
  2.合议制改革缺乏应有的系统性。从我国关于合议制改革各个时期的举措来看,合议制改革主要围绕案件责任制展开,而合议制改革不是孤立运行的,它的良性运行必须依赖于其他相关制度的完善。例如,在目前我国推行的错案追究制的过程中,我们主要秉承追求绝对正确的判决的观念,从而过分注重案件的实体裁判结果,导致对权责的认知并不清晰等问题凸显。在对法官职业保障不足的情况下,实行严格的错案追究制,虽然对约束法官的行为有一定的积极作用,但却在一定程度上迫使法官为规避责任而主动放弃审判权,在个案的处理上倾向于依靠层层上报的方式寻找“正确的裁判”。
  3.合议制改革缺乏应有的统一性。合议制改革通常是经过“选定个别地方法院试点——总结试点经验——向全国各地法院推广”的方式进行的,这种方式带来的弊端也是非常明显的。它导致了各地法院的改革各行其事,呈现出混乱的局面。原因是:其一,我国的合议制的改革缺乏法理依据,最高院在《人民法院组织法》和《民事诉讼法》未作相应修改的情况下推动的合议制改革,这些改革主要是通过相关文件进行规定。经过研读我们会发现,这些文件的内容大多具有原则性和指导性,规范性和可操作性较差。其二,最高人民法院在确定改革方向后,允许各地法院自行探索,造成全国法院试点异常混乱的局面。例如,在实行审判长制期间,最高人民法院没有明确规定由案件承办法官还是审判长承担案件责任。实践中,各地法院的做法主要有三种:一种是由审判长对其所在合议庭审理的案件的裁判结果负责;第二种是规定由审判长对案件承担首要责任,承办法官则承担主要责任;第三种是在统计收结案数、评查办案质效、追究错案责任时以承办法官为主体进行,审判长虽然参与了案件的审理和评议,但一般不会被列入相关统计,其所承担的责任也不同于承办法官。
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  (二)合议制改革问题的弊害
  合议制改革过程中出现的种种问题,不仅导致改革目的未能实现,还引发出新的问题,造成了许多不良后果:
  1.“形合实独”并未克服并呈日益严重之势。以承办人为核心的案件责任制改革使合议庭的合议沦为形式、承办法官一人独揽大权的现象普遍存在。对此现象的讨论虽一直没有停止,学界也试图为革除这一痼疾开出良方,但实践中却始终没有拿出像样的举措,在法院面对越来越繁重的办案压力的情况下,“形合实独”的现象日益严重。
  2.“审”、“判”分离现象不减反升。就合议庭内部而言,案件往往由全体成员参与审判过程,却只有承办法官一人的意见对案件处理结果有实质性的影响,造成形式上是合议庭全体审理、实质上却是承办法官一人裁判的另一种审判分离的现象[10]。
  3.审判长类行政化趋向严重。依据现行法律规定,审判长并非固定职位,其本是因案而设的,只履行审判职责,履行完审判职务后该职位即行消失。而审判长制的实施却使审判长成为一种固定职务,其不仅要履行审判职能,还演化成为合议庭的管理者,从而具有类似于庭长的行政职务属性。在赋予审判长管理职责后,审判长必须花费相当的时间和精力行使其管理职能,导致其审判职能的消减,不仅未能实现审判长制的设立目的,还浪费了法院原本就稀缺的优秀审判资源。
  4.严重影响合议制立法目的的实现。立法之所以要分设合议庭和独任庭两种审判组织,并规定较复杂疑难的案件由合议庭审理,就是因为合议制相较于独任制有其优越性:以集体的智慧实现司法理性,以集体决策机制防止司法专断,塑造程序正义,提升司法公信力。然而,司法实践中出现的种种问题使得合议庭成为走过场,无法发挥其应由的功能,无疑严重的影响了合议制立法目的的实现。
  三、合议制改革的焦点问题——合议庭成员的案件责任
  从合议制度改革的逻辑起点出发,可以发现,合议制内部关系改革的焦点在于如何分配合议庭成员责任。讨论如何合理分配合议庭成员的案件责任,绕不开对设置案件责任的原因、目的的讨论,也绕不开对几种案件责任的对比以及对案件责任制改革中的损益分析。
  (一)设置案件责任的原因与目的
  合议庭成员的案件责任,是指由合议庭的成员负责具体案件的审理和裁判工作,并对其承办的案件的裁判结果负责,以此作为考评承办法官工作业绩的主要依据,是法院系统内部为约束法官的审判行为而设立的责任制度。案件责任的构成有三个方面的要件:承担案件责任的主体应当享有审判权;承担案件责任的主体应当行使了审判权;审判权的行使违反法律的规定。从这些规定可以看出,责任追究的重心是案件实体处理结果的公正性,而实体处理结果的正确与否往往取决于其是否与终审判决一致。
  在实践中,合议庭成员承担案件责任的形式有接受法院内部的行政处分和审判绩效考核两种方式。根据《人民法院审判纪律处分办法》的规定,审判人员的审判行为违法的,将根据具体情节给予不同的行政处分。同时,通过个案评查的方式,法院对法官审判的案件质量给予评价,并以评价结果作为奖惩依据[11]。
  1.设置案件责任的原因。案件责任是合议制中一个重要的内容,与合议庭成员的审判权密切相关,从我国的立法和实践情况看,设置案件责任的原因有防止审判人员滥用权力、提高案件的审判质量以及便于对案件和法官进行管理三方面原因。
  2.设置案件责任的目的。从改革者的意图来看,设置案件责任的目的在于相对弱化审与判分离的状态,在一定程度上起到了预防审判权滥用的作用,有利于审判资源的合理配置。
  (二)案件承办制、审判长制、主审法官制之比较
  在案件承办制到审判长制、主审法官制的改革中,分别由不同身份的法官来担任合议庭中审理案件的主导者的角色。在案件承办制中,承办法官主导案件的审理工作,并对案件的裁判结果负责。其凸显了承办法官在合议庭中的作用,无论审判长还是合议庭的其他成员,对案件审理过程产生的影响都较小。
  在确立审判长制以后,合议庭中法官的地位和作用分为两种情况:一种是审判长即为案件承办法官,另一种是审判长并非案件承办法官。当审判长作为案件承办人时,审判长不仅要承担案件的大部分审理工作,且由其对案件的审判质量负责。当审判长与案件承办人并非由同一法官担任时,虽然各地法院对此时审判长应承担的责任有不同的规定,但相当部分法院都规定审判长应承担主要责任或首要责任。实践中,往往是案件承办法官承担主要的审理工作,审判长负责对案件的裁判结果把关,审判长对案件的裁判结果的影响力更大。值得注意的是,由于审判长的类行政化以及固定化合议庭的影响,传统的审判长在合议庭内的“主导”关系已演变为“主管”关系[12]。
  而近期试点的主审法官责任制改革又发生了新的变化,从笔者了解到的广州市知识产权法院和深圳市盐田区人民法院试点主审法官责任制的情况来看,主审法官替代了承办法官和审判长的地位和作用[13]。首先,主审法官是承办案件的法官,未被选任为主审法官的审判人员不得承办案件,这也意味着主审法官必须主导案件的审理工作。其次,主审法官同时扮演了原来的审判长的角色,享有裁判文书签发权,是其所在合议庭审理的案件的主要责任人。
  上述三种案件责任制既有区别,也有一些共同点。三者的区别在于其所确定的责任主体不同:案件承办制强调案件承办人对其承办的案件质量负责,审判长制则将案件责任分配给审判长和案件承办人,其中审判长承担主要的责任,而在主审法官制中,承担案件责任的是主审法官。但这三种案件责任制的共同点是都强调合议庭的个别成员对案件承担审判责任,而不是合议庭全体成员的责任。而审判长制和主审法官责任制的改革,都形成了以审判长或者主审法官为中心的相对固定的小团体,审判长和主审法官负责对所在团队审理的案件的质量把关,并且履行一定的行政管理职责。
  (三)案件责任制改革的损益分析
  不同时期的案件责任制改革,虽然有其进步的一面,但它们适用于实践中仍产生了诸多问题。应当承认,案件责任制改革在实践中取得了一定的成效,这主要体现在三个方面。首先,以承办法官为中心的案件承办制改革,减少了合议庭成员的重复劳动,促进合议庭工作效率的提高,缓和了长期以来困扰法院的案多人少的矛盾。其次,在我国审判资源有限的情况下,审判长制改革通过优化配置实现对审判资源的合理利用。再次,案件的审判质量相比以往有所提高。案件责任的设置有利于提高承办法官或审判长的责任心,因而有助于法官的审判技能的提高,案件的审判质量在一定程度上也随之提升。
  另一方面,案件责任制改革带来的问题也不容小觑,其主要表现在三个方面。其一,案件承办制背离了合议制的初衷。合议制的初衷是通过合议庭成员平等、充分地参与审判,发挥集体智慧、避免个人的主观偏见以更好地实现公正审理,合议庭成员的平等审判权也意味着他们之间应当共同对案件负责。反观上述三种案件责任制,无一不是将应当由合议庭共同承担的责任简化为其中个别成员的责任,而这种设置也导致只有承办法官、审判长或者主审法官负责案件的实质性审理活动,缺少其他成员的真正参与,发挥集体智慧的功能也就无法实现。其二,审判长制改革加剧了审判的行政化倾向。审判长制下的审判长不再只是履行审判职责,而是成为院长、庭长之下的又一级行政管理者,这不仅增加了法院的行政管理成本,使优秀审判资源难以合理利用,且由于审判长拥有固定任职期限以及较高的地位和待遇,容易导致审判长以外的其他成员对审判工作抱有“干好干坏一个样”的态度,因而消极懈怠地对待审判工作。其三,审判长制的改革实践不符合审判规律,审判长与案件承办法官不应分离。审判长制改革的目的之一,是期望通过审判长对案件的把关,在保证案件的审判质量的情况下逐步还权于合议庭。因此,审判长不仅要承担合议制上审判长所应承担的职责——组织、协调审判活动,还要肩负起为案件裁判把关的任务[14]。一方面,这两重职责的履行都依赖于对审理活动的充分参与,否则改革的目的难以实现,另一方面,如果审判长与承办法官一样对案件有相当程度的付出和了解,这会增加不必要的成本投入。因此,为保证既能够发挥审判长的作用,又使审判资源得到合理利用,应当实现审判长与承办法官的对位。
  (四)合议庭成员之案件责任的合理定位
  合理定位合议庭成员的案件责任,应当从以下三个方面厘清关系和进行定位:
  1.合议庭成员的案件责任取决于合议庭成员之间的关系。有权才有责,若行使审判权的主体是合议庭的所有成员,案件责任就应当由合议庭的全体共同承担,反之,若由个别法官行使审判权,则行使审判权的法官应当独自承担案件责任。而合议制的本意,是通过增加参与案件审理的法官人数,实现多角度地看待问题,使不同观点在评议过程中充分交流、碰撞,力求得出相对合理、客观的结论,充分发挥集体智慧以保证审判质量,因此合议庭集体裁判是合议制的基本要求,也是《人民法院组织法》的要求。与合议庭集体裁判相对应,案件责任制改革至少应当坚持以合议庭作为一个整体对案件的裁判结果承担责任,否则不利于督促合议庭成员履行职责,使合议庭异化为独任制。
  合议庭集体行使审判权,意味着合议庭成员之间是相互协作、共同决策的关系,这一关系又有三个层次的含义:首先,合议庭集体裁判并不要求所有合议庭成员对全部审判工作亲力亲为,而是在合议庭成员之间有主次、有分工。对于庭前准备、主持庭审、组织评议及撰写裁判文书等工作,既不需要也不可能由所有合议庭成员承担,因此可以由一个成员主导案件审判工作的开展,如审判长或主审法官,而其他成员在其组织之下履行审判职责;其次,合议庭成员虽然在职能和分工上有所不同,但合议庭成员共同决策决定了各成员对案件享有平等的参与权和决定权;最后,合议庭成员拥有平等的决策权,难免出现不同成员存在意见分歧的情况,为最大限度地体现合议庭集体的裁判意见,应当坚持少数服从多数的原则,即使审判长、庭长、院长在合议庭中是少数意见也不例外。同时,还应当设置合理的表决规则以保证少数服从多数的原则得到贯彻。
  2.案件责任的设置应当与合议庭成员在案件审判中的地位与职责相对位。由于合议庭的成员在审判活动中的地位和职责不同,现行的相关规定又将主持庭审、组织评议等活动的权力分配给主审法官,因此,主审法官与合议庭其他成员所应承担的责任也不相同。具体而言,应当是主审法官对其单独实施的审理行为承担责任,全体成员对共同实施的审判行为承担责任,但持反对意见的除外。
  3.承认案件责任的有限性。长期以来,立法和实践都将案件的实体裁判结果作为判断是否追究法官的案件的标准,并以上一级法院的裁判结果为参考标准进行比较。然而,案件裁判结果实际上难以反映法官是否具有主观过错,也没有证据显示上级法院的裁判结果比下级法院的裁判结果更公正,以上级法院的裁判结果作为判断案件裁判结果的公正性的做法值得商榷。同时,案件责任的设置虽然在一定程度上有利于督促法官,却不是提高法官的审判水平、保证案件审判质量的根本途径。比之于设置案件责任,培养法官的职业尊荣感和独立审判意识、完善保障法官独立审判的配套制度以及提升法官的整体素质,应当对于提高我国民事审判水平更为有效。
  四、域外合议制度的比较与借鉴
  合议制度并非我国所独有,美国、德国及日本等发达国家良好的合议制度保证了审判活动按照既定的功能发挥作用。国外的这些实践和探索为我们研究合议庭运行规则及对专业合议庭的案件管理制度带来了启发和借鉴。
  (一)美国的合议制老婆觉得我剪头发浪费钱
  1.合议庭成员的分工
  由于美国是联邦制国家,在联邦和州法院之间、各州法院之间,合议庭成员的分工都存在一些差别,但总体而言,各法院的合议庭成员之间都有详细的分工和密切的配合。
  以美国联邦上诉法院的做法为例,其合议庭一般由三名法官组成,按照法官在合议庭中承担的职责可分为主持法官、负责撰写意见书的法官与普通法官。主持法官相当于大陆法系中的审判长,其职责主要有负责主持开庭、主持评议、分配制作意见书的任务等。顾名思义,负责撰写意见书的法官,是指在接受任务分派后负责撰写代表合议庭意见的判决书的法官。普通法官则是在合议庭中无特殊任务,负责参与案件的审理、评议活动的法官。与我国不同的是,由于美国的合议庭不是固定的审判组织,因而审判长也不是固定的职位。
  从上述分工可以看出,美国的联邦法院的合议庭成员的分工与我国大致相同,但实际上,其负责撰写法庭意见书的法官比我国制作裁判文书的法官工作任务更重。在美国,撰写法庭意见书是一个合议庭成员互动的过程,其作用甚至不亚于合议庭的评议活动[15]。首先,撰写意见书的法官需要记录合议庭成员的观点和评议结果。随后,由其根据评议的状况撰写出意见书的草稿,并发送给合议庭的其他成员审阅,其他法官在审阅后会对草稿作出评论和建议,如此反复直至定稿。与我国不同的是,合议庭其他成员在审阅后不是简单地表示同意与否,而是通过审阅了解其他法官的立场并检验判决所依据的理由是否正确,一名法官可能在阅读意见书后改变其立场并最终改变判决的结果。因此,由一名法官撰写的意见

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