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【期刊名称】 《时代法学》
法治评估的另一种路径
【副标题】 来自WGI法治指数的启示
【英文标题】 Another Approach to Rule of Law Evaluation:
【英文副标题】 Implications from the WGI Rule of Law Index
【作者】 王裕根【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 理论法学【中文关键词】 WGI;法治;法治指数
【英文关键词】 WGI; the rule of law; the rule of law index
【文章编码】 1672-769X(2016)06-0035-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 35
【摘要】

法治指数评估的路径选择需要结合域外法治评估的实践经验进行完善和创新。WGI法治指数评估是建立在不同数据库的数据信息的“二次分析”基础上来测量一国的法治估计值,其内在逻辑区别于国内法治指数评估的路径选择。通过分析WGI法治指数评估路径的选择,发现其数据信息的收集、处理乃至法治评估结果的公布和使用需要为我国法治指数评估提供了经验借鉴,主要表现为一是要充分考虑指数结果的“参照”功能而非“依照”功能;二是要语境化理解指数的生成和使用;三是做到评估主体的中立性与数据来源多样化;最后是要接受公众开放性审查和监督。未来我国法治指数评估实践将借鉴上述经验不断走向成熟和完善。

【英文摘要】

It is necessary to improve and innovate the path selection in the process of the rule of law index evaluation based on the practical experience of the rule of law evaluation outside the country. The evaluation of the WGI rule of law index is based on the “secondary analysis” of the data information of different databases to measure the rule of law in a country, and its internal logic is different from the path choice of the domestic rule of law index evaluation. By analyzing the choice of the evaluation index of WGI's rule of law index, it is found that the collection and processing of data information and even the publication and use of the results of rule of law evaluation need to provide ecperience for the evaluation of China's rule of law index. The second is to understand the context of the formation and use of the index, the third is to maitain the neutrality and keep the data sources diversit, and finally to open for the public and accept the review and supervision. The future evaluation of the rule of law index will continue to learn from the experience and become more mature and perfect.

【全文】法宝引证码CLI.A.1220327    
  一、问题的缘起
  自“余杭法治指数”诞生以来,法治指数作为法治评估的重要手段逐步受到关注。尤其在地方法治建设“纲要”、“规划”、“意见”[1]出台之后,如何采取科学的量化手段评估本地法治发展水平成为了地方法治建设的重要手段。伴随着地方法治指数评估实践在国内不断深入发展,许多法治评估的实践经验不断总结和创新,法治评估的整体性和科学性得到进一步提升。2016年4月10日由中国人民大学法治评估研究中心发布的报告显示,我国2015年法治水平为70.6分,开创了我国在国家层面推行法治评估的实践经验,进一步推进了我国法治指数评估的实践。与世界法治指数评估运动发展轨迹类似,我国法治指数评估的发展轨迹也走着学术探索与实践推动“双轨制”道路。自“法治指数”评估方法引入我国以来,对“法治”概念的量化研究成为了学界的一大热点。从国内研究现状来看,学界对法治指数评估的理论维度、路径选择以及正当性做了系统研究,与此同时,也有不少学者理性审视法治指数评估的弊端,这表现在法治指标设置不科学、权重设置不合理、数据不真实等方面。从研究内容来看,国内学者大都集中于法治指数的评估路径之辩、评估指标之辩、评估方法之辩以及评估定量之辩,并且镶嵌于法治指数本土化之辩的目标之中[2]。从研究类型看,地方法治指数与法治评估的理论研究相对成熟[3];法治指数的中国语境研究备受关注[4]
  ;法治指数专项化评估研究亦受青睐[5]。无论是地方法治指数评估的实践探索,还是法治指数专项化评估路径的突破,终究是为了解决“如何更好地推进法治指数中国化”问题。因此,借鉴世界法治指数评估的经验,联系中国具体实际解决法治指数中国化前进中的问题,始终是学界一以贯之的目标。但遗憾的是,对世界法治指数有一些简单的译介,却鲜见对其有全面的研究。基于此,本文拟通过追溯全球治理指标(Worldwide Governance Indicator,以下简称WGI)法治指数的“原创性”内容,并对我国法治指数评估的路径选择和评估方法进行经验审视,提出我国法治指数评估路径的完善和改进的方向。
  二、WGI如何量化法治?
  自1996年开始,来自世界银行的Kaufmann. Daniel 和 Kraay. Aart和 Zoido. Pablo(以下简称KKZ)三位学者建议,在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标数据基础上,发展一套能够有效评估世界各国治理状况的全球治理指标体系[6]。自1996年至2014年,世界银行共发布16份全球治理指数报告,其中1996年至2002年每两年发布一次,2003年至2014年每一年发布一次。在历份的全球治理指数报告中,对不同国家法治状况进行评估并计算相应的法治指数是世界银行全球治理指数的重要组成部分。“法治”指标作为衡量全球治理水平六个重要标准之一,通过对法治水平的测量,可以判断出一国的政治和经济环境,并将影响投资者的投资行为和决策。
  在全球治理指标体系下,“法治”这个聚合性指标由来自不同数据库的变量得出。这些数据库分为代表性数据库和非代表性数据库。代表性数据库包含了许多国家并且用作这些国家的法治指标可能是世界上所有国家的共性指标,也即涵盖了大部分发达国家和发展中国家的所有指标。非代表性数据库要么覆盖具体的区域范围(例如,拉美民主动态调查只覆盖拉丁美洲国家);要么覆盖特殊的收入水平国家(世界银行国家政策与制度评估只针对发展中国家)。测量“法治”观念的数据库有23个,其中代表性数据库9个,非代表性数据库14个(详见表2)[7]。按照数据库类型划分,民间调查组织和官方组织分别有7个,商业信息提供者有3个,非政府组织有6个(详见表2,民间调查组织和官方组织数据库分别占所有数据库总和的34%,而商业信息提供者和非政府组织所占比例分别为10%和22%。
  表1WGI法治观念的代表性和非代表性数据库分布

┌──────────────┬─────────────────────┐
│代表性数据库        │代表性数据库               │
├──────────────┼─────────────────────┤
│经济学人智库;世界经济论坛全│非洲开发银行国家政策与制度评估;非洲民主动│
│球竞争力报告;盖普洛世界民意│态调查;亚洲开发银行国家政策和制度评估;企│
│调查;机构概况数据库;全球市│业营商环境调查;贝斯特曼转型指数;十字路口│
│场在线;传统基金会;CIRI人权│国家;自由之家;全球清廉指数;国际农发基金│
│数据库;国际政治风险指南;美│会农村部门绩效评估;拉美民主动态调查;世界│
│国国务院人口跨境报告    │银行国家政策和制度评估;美国范德堡大学民主│
│              │动态调查;管理和开发研究所世界竞争力年鉴;│
│              │世界正义工程法治指数           │
└──────────────┴─────────────────────┘

  表2“法治”变量的数据库来源类型分布离婚不离婚是人家自己的事

┌──────────────┬─────────────────────┐
│数据库类型         │数据库                  │
├──────────────┼─────────────────────┤
│调查组织(7个)        │世界竞争力论坛;世界竞争力年鉴;企业营商环│
│Survey           │境调查;盖洛普世界民意调查;非洲调查;拉丁│
│              │美洲调查;美国调查            │
├──────────────┼─────────────────────┤
│商业信息提供者(3个)     │国际政治风险指南;经济学人智库;全球市场在│
│Commercial Information Provi│线                    │
│der             │                     │
├──────────────┼─────────────────────┤
│非政府组织(6个)       │十字路口国家;贝塔斯曼基金会;自由之家;世│
│Non Governmental Organizatio│界正义工程法治指数;全球清廉指数;遗产基金│
│n              │会                    │
├──────────────┼─────────────────────┤
│官方组织(7个)        │世界银行国家政策与制度评估;非洲开发银行国│
│Public Sector        │家政策与制度评估;亚洲银行国家政策与制度评│
│              │估;美国国务院贩卖人口报告;机构概括数据库│
│              │;国际农发基金评估;人权数据库      │
└──────────────┴─────────────────────┘

  从测量法治观念的数据库分布类型和比例来看,官方组织以外的数据库类型占大多数,这有利于减少样本偏见,保证数据来源的多样性和客观性。另一方面,数据库来源的多样有利于最大可能测量一国“法治”真实值,使得不同国家之间的比较具有意义。从测量形式上看,代表性数据库和非代表性数据库通过专家评估、民意调查等方式测量不同国家的“法治“观念,直接反映了一国公民、组织和机构对“法治”观念的感知,间接反映了一国法治发展状况[8]。从代表性和非代表性数据库所测量的“法治”内容来看,包括七个方面的“法治”观念:财产权利保护、司法独立与司法公信、行政责任、规则的治理、犯罪控制、知识产权保护。因此,如果仅从定性分析的角度看,这七个法治观念基本都是法治建设和发展的重点内容,但能否用量化分析工具对“法治”观念准确测量其法治发展水平,则须借助科学的统计方法和量化工具。
  测量方法贯穿着不同学科复杂的技术思维,也是自然科学的核心观念[9]。与WJP法治指数最大的区别就在于,WGI法治指数是在对涵盖法治内容或观念测量的数据库进行“二次分析”的基础上,采用一种聚合性方法(aggregation method)构建“法治”的组合性指标(composite indicator),通过未观测组合模型(unobserved components model,以下简称UCM)的统计方法来处理不同数据库之间对同一国家“法治”观念测量数据之间的内在联系。这种内在联系体现了一国真实的法治水平,从而生成“法治指数”。与观测到的测量数据不同,WGI法治指数体现为一种“未观测值”。在KKZ看来,UCM统计方法至少有以下三个方面的优势[10]:一是UCM方法用共同单元重新标度和调整数据的方法,有助于保存数据资源潜在的最基本信息;二是UCM方法提供正常的逻辑结构,据此按照指标数据的精确程度对重新标度的指标加权,而不是简单的不加权平均,后者常发生在其他跨国治理和投资环境的组合测量之中;而UCM方法的第三个优势本身强调了与“法治”组合性指标相关的不确定性,适用UCM统计方法的前提是为了说明这样一个事实,那就是每一个数据的“法治”变量提供的是不完整的信息,而这种信息蕴含了难以直接观测到的深层次潜在“法治”观念。而UCM提供了一套合理且更加包容的能够连接不同数据资源的方法,运用UCM处理不同数据库之间“法治”指标变量数据信息本质上是一个信号提取(single extraction)的过程。这样一个信息提取的过程也是一个对法治评估数据的去伪存真的过程,借助统计学意义上的标准误差和偏差以及最大似然函数功能,UCM模型能够最大估计代表性数据和非代表性数据库的参数值并得出未观测一国的法治估计值。而整个过程中,对代表性数据库和非代表性数据库的权重设置至关重要,但KKZ的一个核心假设便是:每一个数据库都是独立的、不相关联的;误差变量与权重配置成反比关系。
  三、反思中国法治指数评估:来自WGI法治指数的启示
  对中国法治指数评估的理论反思一直是学界关心的话题。论及余杭法治指数时,学界多以WJP法治指数或香港法治指数为参照进行对比分析,进而得出一些在理论和实践中完善法治指数评估的建议。例如,在国内学者看来,余杭法治指数的评估主体缺乏中立性,法治评估标准缺乏普遍性。与WJP法治指数相比,“限制政府权力、遏制腐败、保障基本权利”等方面的法治内容缺位,而这三项“法治”指标是法律明确规定的重要内容。法治评估不能以特殊性掩盖或者代替法治评估指标的普遍性[11]。还有学者认为,香港法治指数与余杭法治指数是不可比较的,因为他们采用的“法治”内涵不同,采取的测定指标和计算方法也有差异。尽管香港和余杭法治指数都采用专家认定和公众投票的形式来测量法治指标,但仍不能确保法治指数获得数据的有效性和科学性,因为数据反应的只是不同群体的主观感知,难以保证客观性[12]。可以认为,上述批评与反思直接或间接地反映了学界对国内法治指数评估路径和方法的担忧。面对国内学界的批评与质疑,于是又不得不重新思考这样一些问题:法治指数评估的目的究竟为何?如何推进法治指数评估?如何保证法治指数评估的数据来源的科学性?如何正确使用和对待法治指数评估的数据?参照WJP法治指数和香港法治指数的实践经验,不少学者对上述问题都作了相当多的回应,但都从宏观上回答了要不要法治指数以及怎样推进法治指数评估等重大理论问题。如果换一个参照系来考量中国的法治指数评估,或许能在微观层面进一步回答推进法治指数评估需要关注的问题与解决方法。而作为最早兴起的一个量化“法治”实践的样本,WGI法治指数可以成为一个重要的参照系。
  显见不争的是,WGI法治指数的路径选择和评估方法都与WJP法治指数和余杭法治指数有重大区别。与WJP法治指数最大一个区别在于,WGI法治指数不是直接界定“法治”观念的内容,将“法治”概念进行操作化,并以此设定若干个指标变量测量人们对“法治”的观念、认知和态度,并运用统计学的相关分析方法以及线性计算法来计算一国总体的法治水平,而是在搜集世界范围内现有能够反映“法治”观念的测量数据库的基础上,通过对数据库反映的“法治”观念信息进行二次分析,采用一种聚合性方法和运用UCM统计方法提取体现一国“法治”水平的“未观测值”。与余杭法治指数最大的区别在于,WGI法治指数不是由政府委托第三方学术组织完成的,而是通过第三方学术组织独立完成的,相对具有更大的中立性。除了以上重大区别之外,WGI、WJP以及余杭法治指数评估的区别,还表现在启动主体、指标设置方法等方面,详见下表:
  表3WGI法治指数、WJP法治指数与余杭法治指数之比较

┌─────┬─────────┬──────────┬───────────┐
│内容   │WGI法治指数    │WJP法治指数     │余杭法治指数[13]   │
│类型   │         │          │           │
├─────┼─────────┼──────────┼───────────┤
│启动主体 │非官方组织    │非官方组织     │官方推进,委托学者评估│
├─────┼─────────┼──────────┼───────────┤
│启动年份 │1996年      │2006年       │2006年        │
├─────┼─────────┼──────────┼───────────┤


  ······

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