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【期刊名称】 《浙江工商大学学报》
我国金融监管的立法选择:以英国危机应对为鉴
【英文标题】 The Choice of legislation of China''s Financial Regulation: An Example of UK''s Experience in Addressing the Crises
【作者】 张晓晨【作者单位】 浙江财经大学法学院
【分类】 金融法
【中文关键词】 政府救助;原则导向型监管;规则导向型监管;法律的可预见性
【英文关键词】 government bailout; principal-based regulations; rule-based regulations; predictability of law
【文章编码】 1009-1505(2015)04-0055-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 55
【摘要】

以2008年金融危机后英国金融监管者的应对措施为研究对象,为我国后金融危机时代的金融监管模式提供借鉴。本文对原则导向型监管模式与规则导向型监管模式进行比较,随后以英国为例,分析其在金融危机后对监管模式的反思以及因此而对法律规范本身进行的增量性微调,指出我国监管者在应对新的监管需要时,对规则本身的改变也许并不是那么重要,对监管理念的反思也许是在实践中更有意义也更节省成本的选择。经过修正后的原则导向型监管模式也许可以为我国监管者应对金融市场复杂性与创新性提供借鉴。最后分析英国在危机救助过程中的不透明性导致的市场不可预测性,指出我国应借鉴其经验,将危机救助机制公开化、确定化,以保障法律的可预测性,使市场主体更好地预见其行为后果。

【英文摘要】

This article analyzes the measures UK financial regulators applied as responses to the 2008 financial crisis, in order to provide reference for the post-crisis regulation for our country. The article compares the pros and cons of rule-based regulations and principal-based regulations, then takes United Kingdom as an example, analyzing the introspection and rectification of the principal-based regulations, and the prudent incremental changes of the legal rules, proposed that the regulators in our country should focus more on the reconsideration upon the principles of the regulation, rather than the change of the legal rules themselves, which may be a more meaningful and cost effective choice in practice. The revised principal-based regula-tions may provide reference for our country to answer the questions caused by the complexity and innovations of the financial market. Finally, the article points out the non-transparency in the process of government bailout leads to the unpredictability of the market, and proposes that our government should draw lessons from their experience, to make the rescue process more open and definite, to ensure the predictability of law. Therefore the market participants will be able to expect the consequences of their actions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1226258    

2008年金融危机表明,现今金融市场已经是一个具有高度复杂性与创新性的市场,面对不断创新的金融产品,监管者的规定几乎在出台时就已经过时,大量游离于监管之外的金融创新产品被认为是导致危机的原因之一。相似的问题在我国同样存在,市场主体从来不缺乏以金融创新规避监管的智慧。监管者追逐在金融创新之后不断出台新的规定已被证明是疲于奔命的选择,适当改变我国的金融监管模式,以更灵活的方式应对后金融危机时代的挑战,也许是一个更为治本的选择。本文以英国金融危机后对其原则导向型监管模式的反思与修正为研究对象,从不同监管模式的优劣对比、英国对监管模式反思而导致的法律规则增量性改变及英国危机救助措施的教训三个方面展开研究,指出英国金融危机后经过反思与修正后的原则导向型监管理念也许可以为我国后金融危机时代金融监管模式的选择提供借鉴。

一、不同监管理念的比较与反思

金融危机前,以英国为代表的原则导向型监管(principal-based regulation)和以美国为代表的规则导向型监管(rule-based regulation)在各国实践中被广泛采纳,而理论界对究竟哪种监管理念更为占优则一直存在争议{1}。原则导向型监管即监管者并不提供具体的规范细则,而仅仅对其监管对象提供原则性指引,由其自身决定如何实现监管者所要的结果{2}。在这种监管理念下,监管的重点在于保障系统的正常运行,而依靠公司管理层去做出正确的决策,监管者不会被期待去质疑机构的总体商业决策。金融监管局有充分的自由裁量权以在法律为其赋权的广泛范围内选择适用规则,其关注点在保障原则的实施而非具体细节的规范本身,因此被称为原则导向型监管模式。

原则导向型监管的倡导者认为,这种监管方式可以给公司更大的自主权,由其自己决定如何达成监管目标,更重要的是可以降低监管机构的监管负担{3}。而对原则导向型监管的批评主要集中在其对于法律确定性的伤害。细节性要求的缺失使得监管者对公司的评估将变得更为困难,由此也将引发监管标准的不透明性和不一致性{4}。批评者认为,当“原则”遇上“无原则”的实施者,则模糊的原则更可能为其提供规避监管要求的操作空间{5}。由于原则导向型监管的模糊性,监管者可能在实施过程中对某些行业放宽监管要求,从而影响市场公平竞争{6}。

危机之前,英国原有的原则导向型监管模式在国际上被高度评价,并被他国广泛模仿。即使在以规则导向为主的美国,也由纽约州保险监管部门首次引入了原则导向型监管:监管部门仅仅发布简洁的一系列原则作为保险公司的“行为指南”,而非具体监管规定{7}。本文认为,原则导向型监管固然具有灵活性等优势,但其执行无疑依赖于成熟的市场参与者和诚信的市场文化,事实上,对监管者的要求也更高。原则性的规定由于其模糊性变得更难把握和评估,在执行中如何确保监管者的公正也将变得更为困难。

而规则导向型监管则直接提供具体明确的实施细则,并由监管者确保其得到遵守{8}。这样的规定常常由大量具体的操作性规范构成,更易于理解和操作,对是否达成监管目标的评估也更为简单。与英国相比,美国监管者事先制定更多监管规则,也更多依赖事后手段确保这些规则的实施。规则导向型监管的倡导者认为,提供具体的规范可以提高透明度,降低市场进入的门槛{4}。规则越是细化,则留给监管者和监管对象的自由裁量空间越小,这种理念来源于美国对于政府权力不信任的传统{9}。而其批评者则认为其过于死板,过于注重技术性要求可能误导被监管者,使其忽视监管的目的而过度关注细节{9}。事实上,繁复的规则并未真正有效地防止违规行为的发生。

两种主流监管模式各有优劣,而金融危机的实践证明,不论是实施规则导向型监管的美国抑或是实施原则导向型监管的英国,其监管效果都不甚理想。也因此,有必要重新审视原有的监管模式。我国实践无疑更多采纳了规则导向型监管理念,这也许是出于对市场参与者成熟度与监管者执法能力的现实考量。但是,我国并不缺乏规则的供给,问题在于不论监管者提供了多么完备与先进的规则,其执行始终距离监管目标相去甚远。如何将纸面上的法律(law in books)与行动中的法律(law in action)统一起来,这显然不是规则导向型监管理念能够解决的问题。

本文认为,只有解决市场参与者的动机问题,使其更主动地做出与监管目标一致的商业决策,才是釜底抽薪的办法。对我国而言,在提高市场参与者对监管规则的自主性适用方面,英国适用原则导向型监管的经验与教训也许更值得借鉴。下文将以英国在金融危机后对其监管理念的反思为例,分析其在监管理念上的改变,以期为我国监管者提供借鉴。

二、英国监管理念的变革

(一)监管思路的反思与修正

金融危机后,英国金融监管局传统上一直奉行的“原则导向型”监管模式被认为是导致金融危机监管失灵的重要原因{9},对其反思直接导致了英国监管者监管风格的改变,由更注重市场主体自我调节能力的“轻触式监管”转变为了由监管者进行更多干预,更多注重适用规则本身而非把握原则,执行也更为严格的“密集式监管”。

原则导向型监管模式源自1986年金融服务法案树立的市场自我监管原则,而英国金融监管局适用该模式的理由是,“过去的经验证明,描述性的标准在防止不端行为时并不十分有效。我们不断增多的庞大法律规则并未有效阻止市场上的各种违法行为。相反,我们相信那些细节性的规范越来越成为我们和社会资源的沉重负担。”{10}可以说,英国金融监管局的原则导向型监管被认为是通过法律规则的选择性实践将国际和欧盟规则适用到英国本土环境的做法,而不仅仅是简单地改变本土规则本身。

然而,金融危机使英国监管者不得不对原则导向型模式进行反思。该模式被批评为过于关注微观层面的公司表现而忽略了个别公司行为的累加效果,即其个别风险行为累加之后将影响整个金融系统的整体稳定性。金融危机后,英国金融监管局公开承认,它在对金融系统的审慎监管(prudential supervision)和对商业行为的监管之间未能取得平衡,过于注重对后者的监管而忽视了整个系统性风险。报告显示,金融监管局70%的工作时间是花在对商业行为的监管上的{11},而直到2008年为止,在金融监管局的年度报告中都没有出现过系统风险等字样[1]。当然,金融危机发生后,其年度报告开始重视对系统风险的评估,可惜事后再来强调系统风险不免有一些事后诸葛亮的意味了。

作为对危机原因进行反思后的应对措施之一,金融监管局改变了其监管风格,明确声称其将更多注重监管结果和“审慎的监督”(prudential supervision)。FSA在危机后采纳“可信的威慑”(credible deterrence)原则,更随之进行了许多对于自我交易的调查(传统上,英国20年来只进行过24项关于自我交易的调查{12})。同时,也有学者提醒英国的监管者注意不要矫枉过正{13},因为往往在过于自由放任的监管理念导致的危机之后,随之而来的是过于严厉的监管,可能带来过于严厉或浪费资源的不利后果。

上述改变绝不意味着英国监管者彻底转向规则导向型监管。在2009年的特纳报告(Turner Review)中,英国金融监管局(FSA)主席明确指出,对本次金融危机的反思中,需要指责的是金融监管局对市场自我监管(self-regulation)的依赖而非原则导向型监管本身:危机前的金融监管局过于信赖市场的自我纠正功能,认为经理人作为内部人具有更多信息,因此比监管者更适合承担控制风险的责任{14}。而金融危机的事实证明,公司内部人虽然相对于监管者具有信息优势,面对市场竞争的压力与人性的贪婪,他们选择了更符合自身利益的方式解读监管要求,对个体而言利润最大化的选择却加重了整个系统风险,这正是经由危机而得到的宝贵经验。基于上述认知,英国监管者调整了原则导向监管的实施理念,明确区分市场主体的自我监管(self-regulation)与原则导向型监管,并对原则导向型监管的实施方式进行了反思和修正:原则导向型监管绝不等于放松管制或市场主体的自我监管,而是更注重监管结果,在与被监管对象密切沟通与监督的基础上,敦促其利用内部人信息优势,以最有利于企业自身发展的方式达成监管目标。

金融危机已经证明,面对当今市场不断创新的金融产品,细节化的规则几乎在其出台时就已经过时,原则导向型监管因其面对新问题时的灵活性和进化性而显得更有吸引力。经过英国监管者反思与修正后的原则导向型监管更注重对监管对象的及时沟通与密集监督,已经可以为我国监管者提供解决类似难题的思路。我国金融市场监管同样面临复杂性与创新性的挑战,面对监管者的管制措施,市场主体总有智慧开发出出于监管空白地带的创新金融产品。以达成控制证券市场整体杠杆率的监管目标为例,虽然2015年4月起证监会叫停伞形信托,新增伞形信托受到了遏制,但市场交易主体很快使用股票收益互换作为替代手段,证券市场杠杆率仍然居高不下{15},其中隐含的系统性风险不言而喻。

如果应用原则导向型监管模式,则证监会应出台的不是具体禁止某一种交易行为的规定,而是设定一个具体的易理解的监管目标,如要求市场参与主体以“合理的方式”(reasonable approach)自行控制杠杆率,不管其在交易中使用哪种产品进行交易,最终必须达到证监会所要求的监管结果,即控制杠杆率在证监会要求的比例之下,无法达成监管结果的公司则将承担违反监管要求的相应处罚。在发布原则导向型监管要求时,证监会应注意与监管对象及时沟通,确保其理解了监管目标,并在整个过程中密集监控,及时追究。在这样的体系下,不管证券公司使用哪种新产品,只要导致其杠杆率达到监管警戒线,即受到证监会的关注。在原则导向型监管下,现有的监管真空地带将不复存在,不管是已经被叫停的伞形信托还是取而代之股票收益互换,或是在证监会叫停股票收益互换后开发出的其它新型配资手段,都已纳入监管范畴,不会因“目前尚无具体规定”而被市场主体用来规避监管。因此,对我国监管者而言,适度采纳原则导向型监管理念,而非追赶在市场主体的规避行为之后不断出台新的规定,应该是更为治本的方法。

(二)法律规则本身的变化:增量的而非根本性的

基于对原有监管模式的反思与修正理念下,对于法律规则本身,英国监管者也进行了相应改进,其关注焦点主要在有关公司治理规则的完善上。监管者的基本思路是,以股东为中心,鼓励机构投资者更多参与公司治理,同时在独立董事制度和董事薪酬的决策过程等方面进行完善。

董事,尤其是独立董事在控制公司风险上的失败,被认为是导致金融危机的部分原因,危机前,银行是否有独立董事,以及独立董事有经验与否都与银行的金融表现没有清晰联系,对公司治理质量的衡量也缺乏标准。沃克回顾报告建议,应加强对独立董事在金融专业知识和经验上的要求,以使其有能力更好地质疑专职董事的决策,同时也有助于其更好地达到法律上对其独立性的要求;同时该报告要求董事会更多介入风险管控过程,他建议在公司中成立风险控制委员会,并设立首席风险监控官的职位,对风险控制委员会负责并在整个公司运作层面进行风险把控{16}。当然也有学者认为,金融危机并非由公司治理的失败所导致,因此在这方面的改革需要谨慎{17}。法小宝

在对金融危机的反思中,FSA认为,董事薪酬虽然不是决定性因素,但仍是导致金融危机的因素之一{18}。因此,金融危机促使立法更严格地审查董事的薪酬。新规则着重加强对报酬的披露,加强报酬委员会在公司层面制定政策的作用,要求公司在报酬政策方面促进有效的风险管理,认为赋予股东在决定董事薪酬的相关事项上更大的权力是增进有效的风险管理及有效股东治理的手段。2008年英国公司简要财务报告规则(SFS, summary financial statement)要求在公司简要财报中披露董事薪酬的总金额,董事则有权对此进行投票{19}。2010年6月修改的公司治理法案要求,“应该有一个正式并且透明的程序决定董事的薪酬,董事不可参与决定他或她自己的薪酬。”{20}该法案在目录A中提供了一个模版,帮助公司设计出与董事实际表现更为相关的薪酬制度,并在设定薪酬政策时更多地考虑长期目标。以上变化无疑是受到了2008年金融危机的影响。

然而,对以上改进进行回顾后,我们不难发现,这些改变都是细


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{21}FINANCIAL REPORTING COUNCIL.Review of the Combined Code: Final Report[R].london:2009.

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