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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
从行政诉讼功能定位看类型化发展
【副标题】 以主观诉讼、客观诉讼为分析视角【作者】 伍昉
【作者单位】 中国政法大学法学院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼功能;主观诉讼;客观诉讼;行政诉讼类型
【文章编码】 1673―2391(2013)12―0145―05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 12
【页码】 145
【摘要】

修改《行政诉讼法》之际,我们应当检视行政诉讼的功能定位问题。当前,我国以主观诉讼为中心的功能定位的局限性在实践中越来越明显,实践中又呈现出“主观诉讼、客观裁判”的现象。以“民告官”为形式仅对具体行政行为进行审查的一元诉讼模式,不仅缺失了行政诉讼在维护公法秩序方面的制度价值,而且落后于行政诉讼类型化、标准化的发展趋势。在分析上述缺陷成因的基础上,主张区分主观诉讼与客观诉讼的不同功能诉求,进而建立相应的行政诉讼类型制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1181231    
  行政诉讼的功能定位对于《行政诉讼法》而言具有“牵一发而动全身”的影响,如何跳出“民告官”一元诉讼功能定位的桎梏,挖掘行政诉讼区别于民事、刑事诉讼的功能价值,为国家治理、公法秩序维护提供新的解决路径,都是行政诉讼功能应当关注和回应的问题。同时,行政诉讼功能定位与类型化的思考又是不可分割的。类型是功能的载体,对行政诉讼功能的反思,不仅是理念上的革新,更需要具体的制度支持。
  一、对行政诉讼功能定位的再认识
  (一)主观诉讼与客观诉讼的分析框架
  一般认为,主观诉讼和客观诉讼是大陆法系的分类方法,由法国教授莱昂·狄骥(Duguit)所创立,后经德国、日本学者借鉴在行政诉讼法学研究中广泛使用。[1]主观诉讼是指“以回应原告诉讼请求为主要意旨的诉讼类型,在具体制度中体现为法院主要就原告的诉讼请求进行审查,附带被诉行政公权力行为的合法性”[2]。而客观诉讼是指“以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型,在具体制度中表现为法院就行政公权力行为的合法性进行审查”[3]。
  可见,主观诉讼与客观诉讼在诉讼的出发点、审理的内容上存在区别,主观诉讼更多地体现了权利救济的目的,而客观诉讼更多地是注重监督行政。然而,从两者实现诉讼功能的角度来看,二者的关系又不是完全分离的,主观诉讼在功能上可以附带实现监督行政的功能,客观诉讼的附带效果也可以实现权利救济的功能。但二者在功能的侧重点上的差异仍旧是明显的,客观诉讼对事不对人,可以强调对公共利益的补救,在监督行政权力的系统性和对公共利益保护的彻底性上有突出优势。{1}
  (二)对各国行政诉讼功能定位发展趋势的考察
  英美法系只有司法审查(judicial review)概念,而没有真正的行政诉讼概念,然而主观诉讼与客观诉讼的分析框架,在英国司法审查的框架下亦可寻觅到发展的痕迹。在英国,1066年征服英伦的诺曼公爵威廉建立了统一的司法机构加强中央集权,司法机构一直作为维护国王统治的工具。王座法院通过英王的名义,以特权状制度(作为最早的司法复审形式)来对下级行政机关进行监督,实现维护公法统治秩序的目的。自16世纪末期之后,与旨在保护公民个人权利的普通私法救济诉讼一样,公法上的特权状已经发展出普通法上保障公民权益的救济功能。
  但仍需强调的是,“特别救济不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的,它是公法制度的核心”[4]。因此,“维护客观的公法秩序与公共利益”[5]仍然是特别救济诉讼的主要功能。从司法审查的发展源头上来看,英国对行政的司法复审是发端于旨在维护客观公法秩序的特别救济诉讼,进而逐步产生了对公民权利救济的实质效果,从而与普通私法救济诉讼一道形成了司法复审对公民权利救济的保障体系。
  大陆法系区别于英美法系,往往有单独设立的行政法院。作为大陆法系国家代表的法国与德国,不仅行政法院在国家机构中的地位不同,而且对行政法院的功能也存在理念上的差异。
  法国的行政法院产生于法国大革命时期,其前身参事院扮演的是国家治理与行政决策的辅助、参谋的角色,在创立的初期,是把持行政系统的资产阶级为避免把持司法系统的封建贵族借司法诉讼而迫害资产阶级行政官员。因此,法国的行政法院不属于司法系统,而隶属于行政系统,并且最高行政法院至今还保持着为政府的立法提供咨询的职能。以至于英国学者戴雪一度认为法国的行政法是维护行政特权的制度,与英国的宪政精神所不容。随着时间的推移,法国行政法院通过判例不断丰富了对行政权力监督的职能,并且通过行政主体的概念实现了行政诉讼在中央地方分权监督上的重要功能。因此,虽然法国“行政治国”的理念与英国“司法治国”的理念不同,但行政诉讼在其发展的初期都将主要功能放在了对客观公法秩序的维护之上,不可不察。[6]
  德国的行政法院独立于行政机关和普通法院,针对行政诉讼功能的定位问题,历史上形成了所谓的“北德方案”和“南德方案”。在北德普鲁士邦,人们把行政诉讼制度理解为一种客观的合法性监督制度,公益诉讼也因此具有合理性。而在南德诸邦中,则不认可公益诉讼,行政诉讼制度被看作保护个人权利的制度,而不是由个人来实现公共利益的工具。后来“南德方案”在德国占据了主导地位,德国行政诉讼的功能因此定位于为当事人提供有效、全面的保护。[7]如果说德国行政诉讼起于主观诉讼的话,那么晚近德国行政诉讼法则通过判例的方式认可了公益诉讼、机构诉讼,并立法规定了“规范审查之诉”,这些都使德国行政诉讼的客观公法秩序诉讼的色彩在很大程度上得到了加强。
  总的来说,不论是从行政诉讼发源的角度还是从行政诉讼晚近发展的趋势来看,客观公法秩序诉讼的功能都是不容忽视的。它不仅是行政诉讼制度本身的深层基因,也为行政诉讼制度的完善提供了可能,“为我国行政诉讼扩大受案范围、放松原告资格限制、增设公益诉讼类型、准确定位行政诉判关系提供了理论空间”[8]。
  二、对我国行政诉讼功能的阐释
  行政诉讼的功能并不等同于行政诉讼的目的。有观点认为行政诉讼目的是“主体对实行行政诉讼所想要达到的结果或目标”[9],而行政诉讼功能则是“行政诉讼实施的社会后果”[10]。可以说,目的是立法层面的追求,而功能是实际产生的作用,“行政诉讼功能是设定行政诉讼目的的客观依据”[11],两者从主观的角度上观察应当基本重合,但客观的结果则可能产生偏差。但是,我们仍需从立法上对行政诉讼目的的规定,窥探我国当前行政诉讼的功能定位。
  《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”
  一般认为,现行行政诉讼法确立的目的,包含保护相对人合法权益、维护和监督行政机关依法行政。还有观点认为,“保证法院正确、及时审理行政案件”也是一个重要的方面。[12]理论上对其解读主要包括,解决纠纷说(一元说)、解决纠纷和权利救济说(二元说)及解决纠纷、权利救济和监督行政说(三元说)。[13]其中以三元说最为全面,解决纠纷和权利救济即主张行政诉讼的功能是通过审理行政争议从而保护公民、法人或其他组织的合法权益不受行政机关的非法侵害,因此有人将行政诉讼视作行政救济制度;而监督行政即主张行政诉讼是监督行政机关依法行政。
  实际上,无论是解决纠纷、权利救济还是监督行政,都是对“民告官”这一功能模式不同角度的反映,都会使行政诉讼发挥着救济当事人主观权利的功能。因此,救济是行政诉讼最基本的功能与作用。[14]法宝
  三、对我国行政诉讼功能定位的分析与反思
  (一)我国行政诉讼功能定位的特点
  具体到我国行政诉讼的功能定位,究竟是主观诉讼还是客观诉讼呢?
  有观点认为,我国目前的行政诉讼审查的是被诉行政行为的合法性而非原告的诉讼请求,故而我国的行政诉讼功能确立的“是客观诉讼为主、主观诉讼为辅的体系架构”[15]。“民事诉讼与行政诉讼性质上的根本区别就是,行政诉讼除了具有解决纠纷和权利救济之基本属性外,还具有监督行政之根本属性。”[16]立法中对“监督行政”的强调,亦是行政诉讼客观法秩序功能的佐证。
  但细查之,“我国现有的行政诉讼制度是在回应相对人权利救济诉求的基础上产生的”[17]。实践中,行政诉讼的出发点遵循的是以当事人提起为前提对所诉的行政行为进行审查,这样就把很大一部分直接旨在监督公权力的诉讼排除在外,故对行政的监督是救济保障的附带效果,是一种间接的、宏观的监督[18],有主观诉讼的性质。而从审理内容上看,我国行政诉讼限于对行政行为的合法性进行审查,又具有客观诉讼的色彩。总体而言,从实践中形成的“民告官”为形式,仅对具体行政行为进行合法性审查的一元模式来看,我国行政诉讼在功能定位上更偏向于主观权利救济功能的判断应更为妥当。然而,客观诉讼色彩所体现的对于行政权力监督的有限性反过来也限制了当事人主观权益的全面、有效保障。
  (二)我国行政诉讼功能定位的局限性
  反观我国行政诉讼主要以主观权利救济为功能的定位模式,一方面,主观救济的功能由于仅对被诉具体行政行为进行合法性审查的规定而得不到全面的发挥;另一方面,客观法秩序维护的功能在现有的功能定位模式中也得不到体现。从某种意义上说,我国行政诉讼功能中所带有的些许“客观诉讼”的色彩,不仅没有为行政诉讼在维护客观法秩序的功能上提供依托,反而限制了主观权利救济功能,因此具有很大的局限性。
  1.单一功能定位的先天不足
  1989年颁布《行政诉讼法》时,我国正处于由计划经济向市场经济转轨的过程中。一方面,经济改革使得很多原本在行政机关内部解决的矛盾转化到外部,社会由纵向向横向转化,利益

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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