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【期刊名称】 《时代法学》
法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路
【英文标题】 The Joint Research Group of Ningbo Intermediate People''s Court and Yuyao People''s Court
【作者】 宁波市中级人民法院,余姚市人民法院联合课题组
【作者单位】 宁波市中级人民法院余姚市人民法院余姚市人民法院
【分类】 法院【中文关键词】 法官助理;法官职业化;司法改革
【英文关键词】 the assistant judge; judge professionalism; judicial reform
【文章编码】 1672-769X(2013)06-0060-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 60
【摘要】

法官助理无论在英美法系还是大陆法系国家已是一项比较成熟的司法制度。我国虽在1999年已将其摆上改革议程,但截至目前尚未真正建立。因此,我国应加快构建法官助理制度,并由此推动司法权运行机制和法官职业化的全方位改革。

【英文摘要】

Whether in common law system or continental law system countries, The assistant judge is a mature legal system. Although our country in 1999 already have its place on the reform agenda, but so far it has not really be set up. We should speed up the construction of judge assistant system, and thus to promote the all-round reform of the operation mechanism of judicial power and the judge professionalism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1181216    
  一、问题的提出
  职业化是世间各行各业实现改善、发展和不断进步的必由之路,因为正如亚当·斯密所言:提高效率必然要求分工和专业化,对从业人员而言即意味着职业化。同样,这一原理也适用于司法领域{1},而且从一定意义上讲更为重要,因为法律知识“需要经由习惯、熟悉和训练才能获得”{2},因此,司法职业化程度往往是衡量一国或地区法治水平的重要标准。
  西方司法制度发展中,代表司法职业理性的司法精英化(司法职业化)和体现大众理性的司法大众化(司法民主化)两种现象同时并存{3},保持两者动态平衡被视为确保法治良性发展的关键。而我国司法建设更多的是强调走平民化和大众化的道路,法官的精英化或者说职业化建设长期以来被忽视甚至一度受到质疑。例如近些年来出现的司法信心滑坡、被曝光的冤假错案、法官职业环境恶化等问题,充分体现了司法职业化发展相对滞后与社会对司法客观要求不断提高导致的这一矛盾。
  现代司法的职业化是非常庞大而又异常复杂的课题{4},其中一个重要的构造性因素即是法官的职业化,让法官“以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。”{5}2002年,时任最高法院院长的肖扬明确提出法官职业化建设是今后一个相当长的时期法院队伍建设的一条主线。十八大后法治被提升到了前所未有的新高度,从改革的左膀右臂变成了改革的主躯干{6}。法官职业化这一问题越来越受到司法高层的密切关注。2012年12月及2013年1月,中央政法委书记孟建柱连续提出法官队伍“要坚持专业化、职业化与大众化相结合”和政法队伍要“以提高专业化、职业化、正规化为重点”,2013年4月及7月,最高法院院长周强分别提出“加强职业化建设”和“全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化”,最高法院在2013年10月也连续颁布两份重要文件,提出要加快推进法官职业化:《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》明确要求全面加强队伍的正规化、专业化、职业化建设,《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》提出要“探索推进主审法官负责制”。显然,推行法官职业化已不再是一个需要过多讨论的自然命题,它已成为下一阶段司法改革的主要突破口之一。
  基于以上思路,本文结合新形势司法改革的的发展趋势和主要特征,以法官职业化的一项主要内容——法官助理制度为题进行研究,期翼提出一些有前瞻性价值的观点。
  二、法官助理制度基础理论中若干重要问题的梳理
  (一)制度缘起
  现代意义的法官助理制度肇始于1882年的美国,经过近一百五十多年的发展演变,当今许多法治国家事实上已普遍实行了法官助理制度,唯有称谓不同而已,例如英国的主事法官、日本的司法辅助官、法国的准备程序法官等。我国自上世纪90年代开始即有诸多学者从比较法层面对法官助理制度展开研究,至今仍是学术界的热点课题之一{7}。随着司法制度改革的不断深入,法官助理从1999年起开始由“学术话语”逐渐向“官方话语”转化。可简要归纳如下:
  图表一1999年至2009年期间法官助理制度在我国的发展实践下跌你应该笑还是哭

┌─────┬───────────────────┬───────────┐
│时间   │主要内容               │学术或实践意义    │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│1999年10月│最高法院颁布的《人民法院五年改革纲要》│第一次明确提出探索法官│
│     │:“随着审判长选任工作的开展,结合人民│助理制度,拉开了改革的│
│     │法院组织法的修改,高级人民法院可以对法│序幕。        │
│     │官配备法官助理和取消助理审判员工作进行│           │
│     │试点,摸索经验”。          │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2000年至20│2000年初,北京房山区法院在全国率先开展│法官助理制度第一次在我│
│01年   │的法官助理制度改革试点,建立“321审判 │国司法实践中生根发芽,│
│     │机制”。2001年3月,北京丰台区法院开始 │为今后的探索提供了宝贵│
│     │试行“1211”审判运行新机制,由2名法官 │经验。        │
│     │助理分别协助1名法官处理庭前程序准备和 │           │
│     │有关法律文书制作。          │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2001年6月 │全国人大常委会通过了关于修改《法官法》│为加快推进包括法官助理│
│     │和《检察官法》的决定,规定“国家对初任│在内的法官职业化建设提│
│     │法官、检察官和取得律师资格实行统一的司│供了基本法律依据。  │
│     │法考试制度”。            │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2002年7月 │在全国法院队伍建设工作会议上,最高法院│为加快推进包括法官助理│
│     │首次鲜明提出法官职业化命题,并将法官职│在内的法官职业化建设提│
│     │业化建设确定为我国新世纪法官队伍建设的│供了政策支持。    │
│     │基本目标和根本方向。         │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2002年  │最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的│界定了法官助理制度在整│
│     │若干意见》阐述了法官职业化建设七个方面│个法官职业化改革中的体│
│     │的具体内容:建立严格的法官职业准入制度 │系定位及发展方向。  │
│     │、强化法官的职业意识、培养法官的职业道│           │
│     │德、提高法官的职业技能、树立法官的职业│           │
│     │形象、加强法官的职业保障、完善法官的职│           │
│     │业监督。               │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2003年  │最高院《人民法院法官助理管理办法(征求│因诸种原因,至今未正式│
│     │意见稿)》具体列举了法官助理的十二项职│出台{8}。       │
│     │责。                 │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2004年9月 │经中组部同意,最高法院发布《关于在部分│首次正式开始试点。  │
│     │地方人民法院开展法官助理试点工作的意见│           │
│     │》,确定在全国18个法院开始法官助理制度│           │
│     │试点。                │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2005年  │《人民法院第二个五年改革纲要》直接规定│坚定了改革方向,在全国│
│     │:“推进人民法院工作人员的分类管理,制│各地许多法院掀起了法官│
│     │定法官、法官助理、书记员、执行员、司法│助理改革试点的热潮。 │
│     │警察、司法行政人员、司法技术人员等分类│           │
│     │管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他│           │
│     │各类人员的专业化建设。建立符合审判工作│           │
│     │规律和法官职业特点的法官职务序列。在总│           │
│     │结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制│           │
│     │度。”                │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2008年1月 │最高法院下发《关于在西部地区部分基层人│扩大了改革试点范围。 │
│     │民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短│           │
│     │缺问题的意见》,在西部12个省、自治区、│           │
│     │直辖市高院和新疆高院生产建设兵团分院所│           │
│     │辖的814个县(自治县)、旗(自治旗)法 │           │
│     │院和垦区法院试点法官助理制度。    │           │
├─────┼───────────────────┼───────────┤
│2009年3月 │《人民法院第三个五年改革纲要》强调法院│再次肯定了法官助理制度│
│     │人员队伍建设要继续“完善法官及其辅助人│的价值,并作为法院长远│
│     │员分类管理的制度。”,建立健全“以法官│发展的一项重要内容。 │
│     │、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效│           │
│     │和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理│           │
│     │体系。”               │           │
└─────┴───────────────────┴───────────┘

  概而言之,从1999年至2009年期间法官助理制度的改革发展主要以最高院推动为主,而自2010年后发展模式出现明显变化,逐渐转变为基层法院自行“多元化”探索为主,各地结合实际情况在司法实践中不断予以丰富完善,呈现出许多颇具地域特色的做法。
  (二)性质之辩
  从国外的实践来看,对法官助理的定义虽然基本都是“法官的助手,承担判决以外的法律性事务”,但其承担的工作内容不尽相同,在是否享有审判权这一点上也不尽一致。例如美国的法官助理不但能撰写开庭时的案件备忘录,并且可以帮助法官草拟判决{9},享有一定的审判权。而德国则明文规定:“不享有审判权的法官助手,在法官的指导下,协助法官完成判决以外的法律性任务。”法官助手并不能真正行使审判权。
  我国的相关实践尚处于摸索探析阶段,对法官助理的性质迄今尚无明确界定。学界的争议主要集中在三个方面:其一,法官与法官助理的关系?有学者认为法官与法官助理既是“师徒式”的指导与服务关系,又是协作与监督关系;也有学者认为法官助理与法官是既相互配合,又相互监督的关系{10}。其二,法官助理是否具有独立性?有些学者主张法官助理是法官的辅助人员,具有天然的依附性。而有些学者则强调法官助理的相对独立性。法官“不能随意干涉、介入或影响法官助理在其职责范围内作出的独立认识和判断。”{11}其三,法官助理是否享有审判权?有学者认为享有,有学者认为不享有,还有学者认为享有一定的庭前调解权,即部分审判权。
  最高法院对上述问题也未作出明确回答,但从最高法院《关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》中对法官助理的定义——“从事审判辅助业务的法官辅助人员”来看,更倾向于认为法官助理不享有案件的裁判权,其主要职责是协助法官处理有关案件辅助性业务。在具体试点中,各法院对法官助理性质的认识和做法也不统一,有的法院视法官助理为书记员;有的法院直接赋予法官助理审判权,可以自己的名义审理案件;还有的法院让法官助理承担职责以外的诸多工作,混同使用。
  (三)价值定位
  法官助理制度曾经是一个备受争议的问题,而司法改革的不断推进让越来越多的学者与司法实践者开始认同其重要价值。概括起来,该制度的优点在于:
  1.缓解法院办案压力。我国虽然有近34万名法院工作人员,其中19.6万名法官{12},但随着社会转型期矛盾突出、公众权利意识兴起等深层次因素影响,近几年法院每年审理的案件数量都突破千万,并仍呈显著增长趋势。同时,社会对司法公正、司法效率的期待越来越高,导致法院的办案压力越来越大。显然,壮大法官助理力量对于当前普遍遭遇“案多人少”突出矛盾的法院,尤其是基层法院来说具有非常重要的现实意义。
  图表二 2008—2012年浙江全省法院收、结案增长情况{13}
  (图略)
  2.减轻法官工作负担。司法活动是一项专业化程度极高的专门性活动,将审查诉讼材料、归纳诉讼争议焦点、组织庭前证据交换等大量事务性工作交由法官助理来处理,则能使法官更专注于提高审判质效。
  3.带来新鲜审判观点。法官助理可对法官的审判提出参考意见或建议,从而让法官有更开阔的思路进行审判。正因如此,其在美国不但被广泛誉为“不穿法袍的法官”,还被赞为“批评者、启发者和协助者”。
  4.促进司法廉洁建设。事实上,法官助理的工作在程序和实体处理上都对法官行使司法权形成一定程度的制约,促使法官更加公正裁判。如由同当事人直接接触的法官助理来负责大量事务性工作但不参与案件审理与裁决,可减少法官与当事人之间的直接接触,从而可以让法官更能以居中者的身份依法公正裁决。
  5.推动法官职业化改革进程。法官职业化必然要求法官群体实现精英化,这意味着法官数量的减少是应有之义。而在案件数量日益增多的现实面前,加大对法官工作的分流分担则成为必然。推行法官助理制度可对法官和法官工作实

  ······

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