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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
论国际投资仲裁中的公共利益保护
【英文标题】 On the Protection of Public Interest in International Investment Arbitration
【作者】 林爱民【作者单位】 浙江财经学院
【分类】 国际投资法【中文关键词】 国际投资仲裁;公共利益;保护
【英文关键词】 international investment arbitration;public interest; protection
【文章编码】 1001-2397(2009)02-0070-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 70
【摘要】

国际投资争端往往涉及重大的公共利益,国际投资仲裁度制度的合理设置有助于维持正常的国际经济交往秩序、保障公共利益。但在仲裁实践中,由于国际投资仲裁存在着强调私有财产权的倾向、仲裁程序欠缺透明度、投资者享有争端解决选择权等制度性缺陷,制约着国际投资仲裁对公共利益重要价值追求的实现。应通过缩小仲裁庭的管辖权,规范其审慎解释权,平衡仲裁秘密性与透明性的关系,借鉴“法庭之友”制度建立第三方参与制度,设立国际投资仲裁上诉机制等不同具体制度的改革完善,限制国际投资仲裁庭的自由裁量权,确保国际投资仲裁中的公共利益得以有效维护。

【英文摘要】

The international investment dispute usually involves the significant public interest. The Rea-sonable international investment arbitration system is helpful to keep normal international economy order, and protect the public interest. However in the arbitration practice,with the tendency to protect private property rights,the procedures without transparency, and giving the investor an option to arbitrate, the public interest val-ue has not been reached. The jurisdiction of the tribunal should be limited,the international investment rules should be explained prudently and clearly, the relationship between confidentiality and transparency should be balanced,the third party participation and the international investment arbitration appeal mechanism should be established. With the concrete improvement of international investment arbitration system,public interest would be protected effectively in international investment arbitration.

【全文】法宝引证码CLI.A.1131435    
  
  外国投资者与东道国之间发生的国际投资争端,往往涉及重大的公共利益。[1]据统计,至2005年1月1日为止的39个NAFTA(《北美自由贸易协定》)第11章的案例中,涉及自然资源、环境及人身健康等公共利益方面的就有21例。{1}对东道国公共利益的考量是国际投资仲裁中的一个重要内容,但是实践中,国际投资仲裁制度内在的缺陷,往往造成对公共利益的忽视、漠视甚至损害;国际投资自由化的浪潮更加剧了这种情况。值得庆幸的是,国际社会已经对此有所认识,并着手进行改进。在这种背景下,积极进行国际投资仲裁理论的探索和立法的完善,确立公共利益保护在国际投资仲裁中的重要地位,不仅有利于发展并完善该项制度,而且有助于实现社会公共利益的最大化,促进国际社会的和谐进步。
  一、国际投资仲裁忽视公共利益是其内在制度缺陷
  社会制度应体现相关的利益关系,保障各种利益关系的实现,国际投资仲裁制度同样如此。实现公共利益是人类存在不可缺少的一项重要权利,是国际投资仲裁制度追求的重要价值之一。但在国际投资仲裁中存在着忽视公共利益的制度性缺陷。
  (一)国际投资仲裁起源于一般国际商事仲裁,并继承了后者的强调私有财产权的制度性倾向
  首先,国际投资仲裁庭的管辖来源于当事方的授权,因此在裁决中无须如国内法院的法官般整合广泛的社会利益,而只是狭隘地考虑对其授权的当事方的利益即可。
  其次,国际投资仲裁员在价值取向上强调私有财产权神圣不可侵犯,不考虑国家主权和公共利益的正当性。
  在一般国际商事仲裁中,由于所处理的争端仅涉及私人之间的利益,这一价值取向基本无可指责,但国际投资争端往往涉及重大的公共利益,这就要求对案件所涉及公共利益给予足够关注。然而实践证明,国际投资仲裁员出于保护私有财产权的思维定势,往往倾向于加重东道国的条约义务,[2]裁定其利益受东道国正当管理公益行为影响的外国投资者有权获得赔偿。如“Metalclad公司诉墨西哥案”,仲裁庭认定墨西哥San Luis Potosi州政府颁布《生态法令》的行为本身就构成了对投资者的征收,为此仲裁庭裁决墨西哥政府作出约1亿6千万美元的巨额赔偿;{2}又如“Maffezini案”,仲裁庭对1991年《西班牙与阿根廷双边投资条约》第4条第2款的最惠国待遇条款作出扩张解释,支持Maffezi-ni公司就争端解决程序事项享有最惠国待遇{3}。
  (二)国际投资仲裁程序欠缺透明度
  国际投资争端裁决结果往往涉及至关重要的国家主权和巨大的公共利益,虽然国际投资仲裁庭只能裁定东道国就其违反条约义务的行为承担责任,而无权责令东道国改变其行为,无权直接改变东道国国内体制,但承担赔偿责任这一后果实际上足以有效阻止东道国继续维持其受到指责的管制措施{4}。因此,国际投资仲裁庭事实上已经拥有变更东道国国内体制的权力。比如在“Ethyl案”中,仅仅由于担心国际投资仲裁庭可能裁定自己负赔偿责任,加拿大就自行废除了一部旨在保护环境的进出口管制法律{5}。因而国际投资仲裁的特殊性要求其程序具有透明性,保证公众能有效监督与其利益相关的仲裁实践,维护公共利益。
  但如上所述,国际投资仲裁源于一般国际商事仲裁,继承了其“秘密性原则”,即仲裁程序及仲裁文书都不公开,从而阻断了公众对仲裁庭考量公共利益的监督。
  迄今为止,国际投资条约中有关投资仲裁程序透明性及允许第三方参与的规定仍极为罕见。比如,根据1965年《华盛顿公约》第48条的规定,IC-SID (解决投资争议国际中心)只能在当事双方都同意的情况下公布裁决书。《ICSID仲裁程序规则》第48条也只是稍微放宽了限制:“未经双方当事人同意,ICSID不得公布裁决书,但ICSID可以将裁决书所适用之法律规则之摘录刊登在其发行刊物上。”增加仲裁程序透明性及第三方参与的努力主要是由NAFTA作出的,但其增强透明度的努力也颇为有限:只有作为非争端当事方的其他NAFTA缔约国才有权得到仲裁案件的书面文件副本并提交自己的书面意见,其他第三方则无此项权利;NAFfA的3个缔约国中,也只有美国和加拿大在事先一揽子同意公开那些涉及它们的案件的裁决书。
  (三)国际投资仲裁管辖的强制性特征,使得东道国在公共利益保护方面的权力行使更易遭受外国投资者的挑战
  国际投资法律实践与理论普遍认为,东道国政府在国际投资条约中承诺将争端提交国际仲裁的行为,构成“要约”;投资争端发生时,外国投资者提出仲裁申请,即是“承诺”,双方形成了提交仲裁的合意{6}。东道国政府的这种“预先的同意”,使得国际投资仲裁变成一种“无需同意的仲裁”,具有强制性特征。外国投资者能够按照自身利益的需要自由决定是否将争端提交国际仲裁。因而东道国在行使公益管理权力时必须时刻考虑到该争端解决机制的存在,在保护环境、劳工权益和公共健康等公共利益的同时必须面临可能因征收或其他诉由站在国际仲裁庭被告席上的危险。
  如“Pope&Talbot案”中,加拿大政府实施的出口控制制度(Export Control Regime)被指控剥夺了企业向原有美国市场销售产品的能力,构成了间接征收{7}; “S. D. Myers案”中,政府因颁布一项暂时禁止PCB废物出口到美国的贸易禁令而被投资者诉之国际仲裁{8}。这两个案件针对的都是政府的行政行为,还有甚者将国家的立法行为也告上法庭。“Eth1案”是第一个涉及环境保护的法令被指控构成间接征收的案件,投资者指控加拿大颁布的一项禁止MMT石油添加剂的进口和国内贸易的法令对其造成了征收{9}; “ Methanex案”中,投资者声称美国加利福尼亚州颁布的禁止使用MTBE(一种用来降低有害气体排放的石油氧化剂)的法令对其公司造成了间接征收{10}。可见,东道国采取的非歧视性的保护自然资源、环境及人身安全的规则及其它行为均不能幸免于难。
  东道国准备采取管理行为时,必须考虑以下问题:首先有多少外国投资者可能因为该项措施而利益受损,进而提起损害赔偿请求;其次,此类赔偿请求的数额可能是多少;再次,仲裁庭作出有利于外国投资者裁决的可能性有多大;最后,如果败诉,并支付巨额损害赔偿,维护公共利益的目的是否还能实现。可见,强制性投资争端仲裁机制促使东道国在行使维护公共利益权力的同时,必须把外国投资者利益纳入考虑范畴,这在某种程度上对国家主权权力的正常行使构成了限制。
  二、国际投资自由化加剧了在国际投资仲裁中对公共利益漠视的程度
  伴随着国际投资的迅猛发展,国际投资自由化对公共利益的危害也日益显露。在经济全球化的过程中,国际市场竞争越来越激烈。一方面跨国投资者为了追求个人利益,多会牺牲公共利益。从资源分配上来看,跨国投资者的介入使得东道国企业的发展受到制约;另一方面,跨国投资者的权利并不为东道国的当地投资者所享有。这种立法层面的不公平最终也会导致东道国公共利益受损。从环境和劳动力的角度来看,跨国投资者的经济行为给东道国带来环境问题,大量的使用东道国廉价劳动力又产生了劳工问题。从经济安全的角度来看,跨国投资者对东道国的经济安全也会带来影响{11}。

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  更为重要的是1980年代以来,以美国为首的发达国家普遍对外资采取更为开放的政策,同时要求广大发展中国家实行对外国投资的自由化政策。由于投资自由化的影响,许多发展中国家政府为了吸引外资,也纷纷放弃本国在国际投资领域一向主张的原则,修改本国立法,牺牲国家主权或公共利益,向跨国投资者提供种种优惠政策。与此同时,为了改善投资环境,就国际投资的保护问题,发展中国家在部分双边及区域性投资条约上也对发达国家作了不同程度的妥协。
  以上种种原因导致晚近投资保护协定数量猛增、缔约国范围急剧扩大。综观国际投资条约的内容,绝大多数强调对外国投资者的保护,赋予投资者广泛的权利,但对投资者在东道国应承担的责任和义务缺乏规制。而国际投资仲裁往往以国际投资条约为裁决依据。在仲裁实践中,人们更多地关注政府应承担多大的义务,投资人及投资该享有多少的权利。这样国际投资的自由化使得东道国公共利益受到极大冲击,加剧了在国际投资仲裁中对公共利益漠视的程度。
  三、改进国际投资仲裁相关制度以维护公共利益的措施
  基于以上种种因素的制约,现行国际投资仲裁制度对于东道国管理外资、环境、公共资源的利用都将产生挑战,给东道国维护公共利益带来了负面效应,因此在国际投资仲裁中注重公共利益保护具有十分重要的意义及迫切性。
  非政府组织首先提出对国际投资仲裁中涉及到的公共利益予以保护,正是非政府组织的积极活动推动了国际社会对公共利益予以越来越多的关注。国际投资仲裁机构已经意识到了这些问题,2005年12月,在ICSID、OECD 、UNCTAD共同主持召开的“充分利用国际投资协定:我们的共同议程”研讨会上,“投资者与国家争端解决:平衡投资者的权利与公共利益”被列为第一个研讨专题{12}。为了使本国不致因现行不完善的国际投资仲裁机制而遭受不必要的损失,美国、加拿大两国也已经并正在采取具体措施,对国际投资仲裁机制进行试验性改革。
  笔者认为,公共利益保护涉及国际投资仲裁过程的每一个环节,所以应以公共利益保护为基点对国际投资仲裁的不同具体制度进行改革完善。
  (一)限制国际投资仲裁庭的管辖权
  国际投资仲裁制度赋予投资者争端解决选择权,其后果会产生私人滥用仲裁的问题,使得东道国正当行使保护环境、劳工权益和公共健康等公共利益的权力受到国际投资仲裁庭审查并实际上被干预。
  加拿大著名的国际贸易与环境法专家霍瓦德·曼曾经指出,虽然促进投资和确保市场准入具有重要意义,但在投资条约中单方面给予私人投资者以救济权而规避东道国国内法律体系的管辖是非常危险的。相比于政府需要综合考虑贸易和投资的多种影响不一样,贸易商和投资者总是在追求自己的私利而置其他利益需求于不顾{13}。片面为投资者提供权利救济而不伴随相应义务要求的做法可能会产生严重的后果。在投资条约中对投资者权利救济问题的谨慎处理有利于正确处理投资条约的目的和手段之间的关系{14}。
  目前,要完全排除国际投资仲裁庭的管辖权是不可能的,但应以公共利益保护为原则,将涉及“重大安全利益”、“特别紧急”的事项排除于国际投资仲裁庭的管辖范围之外,限制国际投资仲裁庭的管

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(2005-03-31)[2008-03-05]http://www.naf-talaw. org/terminal. him.

{2}Dodge , William S. International Decision : MetalcladCorporation v. Mexico. Icsid Case No. ARB ( AF) /97/1. 40ILM 36(2001).[J] .American Journal of International Law,2002,95:910-919.

{3}Maffezini v. Spain, ICSID Case No. ARB/97/7,A-ward, November 13,2000.

{4}Jeffery Atik, NAFTA Chapter 11 : A Catalogue of Le-gitimacy Critiques,[M].Asper Review of International Busi-ness and Trade Law, 2005,3:220.

{5}(2006-10-09)[2008-03-05 ] http://www.dfait-maeci. gc. ca/tna-nac/disp/ethyl_archive-en. asp.

{6}R. Dolzer&M. Stevens, Bilateral Investment Trea-ties,[M].Martinus Nijhoff Publishers, 1995:132.

{7}Pope&Talbot Inc. v. The Government of Canada,Interim Award, June 26, 2000.

{8}S. D. Myers Inc. v. The Government of Canada,UNICTRAL, First Partial Award, November 13,2000.

{9}Ethyl Corporation v. the Government of Canada, IC-SID Case No, ARB (AF) /99/1.

{10}Mathanex v. United States,(2006-06-10)[2008-03-05]http: //ita. law. uvic. ca/alphabetical-list.htm.

{11}廖加龙.关于公共利益的范围[J].人大研究,2006,(7):29

{12}ICSID, Possible Improvements of the Framework forICSID Arbitration, para. 4 and its Annex,(2006-1-10)[2008-03-05]http://www. worldbank. org/icsid/high-lights/DiscussionPaper. pdf.

{13}Jonathan Fried, Globalization and International Law-Some Thoughts for Citizens and States, [J ].Queen's LawJournal 1997,(23) :259-274.

{14}Howard Mann, NAFAT and the Environment : Les-sons for the Future,[ J ].Tulane Environmental Law Journal2000,(13) :408.

{15}GANTZ,DAVID A. , The Evolution of FTA Invest-ment Provisions: From NAFTA to the United States-Chile.

{16}A joint decision of the Parties, each acting throughits representative designated for purposes of this Article, de-claring their interpretation of a provision of this Treaty shall bebinding on a tribunal, and any decision or award issued by atribunal must be consistent with that joint decision.

{17}Canada FIPA Article 40 ( 2):An interpretation bythe Commission of a provision of this Agreement shall be bind-ing on a Tribunal established under this Section, and any a-ward under this Section shall be consistent with such interpre-tation

{18}郭玉军,梅秋玲仲裁保密性问题研究[J].法学评论,2004,(2) :26

{19}龚小玲,张庆林.心理学与司法决策:美国心理学会法庭之友辩护装的启示[J].天府新论,2006,(5):70

{20}ICSID Secretariat, Possible Improvements of theFramework for ICSID Arbitration,(2004-12-01)[2008-03-03]http://www. worldbank. org/icsid/improve-arb.pdf.

{21}ICSID Secretariat, Suggested Changes to the ICSIDRules and Regulations, p.4,(2005-06-04)[2008-03-06]http : //www, worldbank. org/icsid/052405-sgmanualpdf.

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