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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
国际经济法律冲突与政府间组织的网络化
【副标题】 以世界贸易组织为例的研究
【英文标题】 Conflict of International Economic Laws and the Form of the Network of Inter—Governmental Organizations
【英文副标题】 Taking WTO as an Example【作者】 徐崇利
【作者单位】 厦门大学【分类】 涉外经济法
【中文关键词】 政府间组织;网络化;法律冲突;世贸组织
【英文关键词】 IGOs;networking;conflict of laws;WTO
【文章编码】 1008—4355(2005)05—0003—11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 3
【摘要】

国际经济条约主要在政府间组织主持下制定。由各政府间组织分别组织缔约活动,在缺乏协调的情况下,必然带来国际经济法律冲突,并成为国际法“碎片化”现象的一种典型反映。在主持缔约阶段,政府间组织可采取一些技术性措施来事先防范有关国际经济法律冲突的发生;而当冲突不可避免时,则只能经由各国授权政府间组织在实施法律阶段事后加以解决。在这一过程中,政府间组织有必要、也有义务加强相互间的合作与协调,以发挥各自的功能优势,由此将推动政府间组织的网络化进程。在全球化时代,政府间组织网络构成了多层次全球治理版图的重要组成部分,彼此间在国际经济法方面的合作,被视为“全球经济治理的一个中心要素”。

【英文摘要】

Nowadays,international economic treaties are mainly made by the inter—governmental organizations(IGOs).The disperse and discordant treaty—making activities assumed by different IGOs will surely result in conflicts of international economic laws and reveal a“fragmentation”of international laws.In fact,while making a treaty,the IGOs may take some technical measures ex ante to prevent the conflict of international laws.Where a conflict is unavoidable,what each state can do is to authorize its IGO to solve relevant problems arising ex post.In this phase,the IGOs need and have duties to promote their cooperation and coordination so as to give a full play of their functional advantages respectively,which is conducive to the form of a complete network of IGOs.In an era of globalization,the network of IGOs is a key part in the multidimensional global governance and the cooperation of IGOs in international economic laws is deemed as“a chief element of global economic governance.”

【全文】法宝引证码CLI.A.182960    
  
  进入20世纪90年代,在经济全球化的推动下,国际经济法出现了一体化的趋势,其不仅表现为贸易、投资、金融、竞争及知识产权等各领域国际经济法律规则之间的内部整合,而且体现在国际经济法律规则与国际社会法律规则等之间的外部联结。随着国际经济法一体化进程的深入,各领域国际经济法律规则之间的内部冲突以及国际经济法律规则与国际社会法律规则等之间的外部冲突,呈现出了不断加剧的趋势。国际经济法律内外部冲突的产生,与现行的由不同的政府间组织分别主持谈判缔结国际条约的国际立法模式密切相关。[1]在解决这些国际经济法律冲突的过程中,必须加强政府间组织之间的协调与合作,由此而初显的政府间组织的网络化趋势值得学界关注。
  一、政府间组织的持续扩张与国际经济法律冲突的产生
  二战以后,随着世界事务逐步走向全球的规模、全球的联系、全球的协作和全球的效应,与之相适应的是各国需更多地以多边的方式对之加以协调和管理,而这种多边的协调和管理越来越显现出“组织化”的趋势,从而导致许多政府间组织的相继建立。据统计,政府间组织的数量已从1909年的37个发展到2000年的251个,增长了约7倍{1}。在政府间组织的各项职能中,很重要的一项就是充当谈判缔结国际条约组织者的角色。然而,由于这些政府间组织的管辖范围存在交叉,以及它们主持下制定的有关国际条约规则具有“外部性”,容易导致国际经济法律内外部冲突的发生。
  (一)政府间组织的兴起:依国际关系理论原理之分析
  现实主义和自由主义是有关国际组织的主流国际关系理论。在现实主义理论中,“霸权稳定论”又是这方面最具影响力的理论。该理论主张,在处于“无政府状态”(特指缺乏一个权位在各国之上的“世界政府”)的世界体系中,为了防止各国展开无序的竞争,以致造成国际秩序的混乱,需要一个权威发挥“稳定器”的作用,只不过这个权威不可能是像国内社会那样的中央政府,而是一个在国际权力结构中居于支配地位的霸权国(“准世界政府”)。为了成就自己的霸权大业和维护自身的霸主地位,霸权国需要建立并维持相应的政府间组织;同时,霸权国也会向其它国家提供激励,吸引它们参加这些政府间组织。然而,“霸权稳定论”所强调的是霸权国对政府间组织的控制,只认同政府间组织在国际关系中发挥“边际效用”;而且该理论认为,伴随着霸权国的衰弱,赖以支撑的力量不复存在,这些政府间组织也将走向式微,直至崩溃{2}。可见,按照“霸权稳定论”,似乎只要霸权国有自己的利益和愿望,政府间组织便可由其定于一尊。然则,事实并非如此,诚然,霸权国对推动政府间组织的建立和运转具有重要的意义,但绝非一个充分条件。“霸权稳定论”充其量涉猎的不过是政府间组织的“供给”问题,该理论在相当程度上忽略了对政府间组织的“需求”问题。对于后者,自由主义国际关系理论可提供更为充分的论证。
  在自由主义国际关系理论中,功能主义曾是二战之后有关组建政府间组织的主导性理论。该理论主张,现代政府已经从个人宪政权利的保护者转变为社会福利的组织者和提供者,这种从“权利”到“服务”的变迁,实为一种从“权力政治”到“功能秩序”的转化。在各国相互依赖不断深化的今天,个人和集体的经济、社会、文化需求之满足越来越有赖于全球化的市场,这就超出了单个民族国家政府力所能及的功能范围。于是,民族国家就把那些自己无法胜任的对有关实践事务的管理职责委托给了政府间组织。这些政府间组织能够提高组织和提供这方面管理服务的效率,其功能优势主要来自以下两个方面:第一,政府间组织不但拥有专家资源,而且它们能够保持“技术中立”。各国政府官员在处理国际问题时都以维护自身利益为归依,而政府间组织中专家的使命感甚于对权力的追求,所以他们可提高解决国际冲突的几率和效率;第二,政府间组织还是汇聚、提炼、传播各专业领域信息的重要场所和渠道,众所周之,信息的充裕性是促成国际合作的重要条件之一{3}。此外,功能主义的“外溢”理论还认为,一旦人们认识到既存之政府间组织的效用,就会组建另外功能特定的政府间组织来解决其它相关的问题,这种“多米诺骨牌效应”也将推动政府间组织数量的不断膨胀。
  然而,冷战期间,政府间组织发展势头减弱,学界的研究视野也多只限于各个具体的政府间组织,尤其是偏重对联合国的研究;而且这些研究大体上属于描述性的,缺乏对政府间组织基本原理广泛而深入的探讨{4}。随着全球化时代的来临,有关政府间组织的理论研究开始出现了复苏的势头。其中,除了传统的职能主义理论已走出低谷之外{5},制度主义发展成为了当前自由主义国际关系理论中最流行的一种研究政府间组织的理论{6}。该理论虽然并非专门针对政府间组织,而是将更为广泛的“国际制度”作为自己的研究对象,但其研究所形成的原理完全可适用于政府间组织。制度主义借鉴了传统的功能主义理论,并采用以理性主义和个体主义为基础的新制度经济学之分析方法。该理论认为,与以个体主义为基础的市场体系相类似,在处于“无政府状态”的世界体系中,每个国家都是理性、利己的主体,总是追求个体效用的最大化。然而,出于机会主义、信息不完全和不对称、外部环境的不确定性和复杂性、外部性的普遍存在和交易费用过高等诸多原因,个体理性的简单综合未必与集体理性一致,即便相互合作可给各国带来共同的利益,也可能会因无法协调它们的行动而达不到目的,从而造成国际政治市场的“失灵”。鉴此,原本拥有主权、各行其事的国家需要借助政府间组织(犹如在市场体系中创建企业)来降低它们之间的交易成本(包括谈判制定国际条约的成本),并克服因“搭便车”、“囚徒困境”等而带来的“集体行动困境”{7}。概言之,政府间组织之所以产生,乃它们所具之促进国际合作的具体功能使然。
  (二)国际经济法律冲突的产生:以政府间组织角度之分析
  依以上功能主义和制度主义国际关系理论的分析,政府间组织是国际社会“组织化”趋势的必然产物。政府间组织创制后,非常重要的一项职能就是组织国际立法活动。目前,国际条约大多已不再是通过各国临时性的谈判达成,而是在相应的政府间组织主持下制定。例如,世贸组织已成为成员方谈判国际贸易条约以及与贸易有关的其它议题的重要场合。如果说19世纪还是通过“外交大会”进行国际立法的年代,那么20世纪已经步入了由“国际组织”主事国际立法的时代,放眼21世纪,更是如此。无疑,由各政府间组织分别组织缔约活动,在缺乏协调的情况下,必然带来国际经济法律的内外部冲突。
  一方面,国际经济法律冲突因各领域政府间组织的职能交叉之势而起。功能主义理论认为,全球问题不同,解决的功能方法也不同;而功能又决定着相应的机构,即机构为满足特定的功能而存在。缘此,在国际合作中,应当组建各种不同的专业性政府间组织。然而,这些政府间组织组建之后,其功能又会呈扩张的态势,从而形成许多重叠的功能性政府间组织{8}。制度主义理论则从其它角度阐明了“议题挂钩”有助于实现国际合作,即各方可通过在另一领域的“给予”从对方处换得在某一领域的“有取”,从而最终以“一揽子协议”的方式达成缔约交易{9}。政府间组织主持下的缔约谈判有时就采用这种“议题挂钩”的策略,因此,各政府间组织产生议题交叉的现象也就在所难免。例如,世贸组织成立之后,其管辖范围趋于扩张,主要表现为采取“一揽子协议”方式,不断扩大谈判议题,尤其是将与贸易有关的投资、金融、知识产权保护、环境保护等事项纳入其内,而这些议题同时又在基金组织、世界银行、世界知识产权组织以及有关国际环境组织等的管辖范围之内。就这些重叠的议题,世贸组织谈判制定的规则就有可能与其它相关的政府间组织主持制定的规则发生冲突。
  国际法的立法主体是国家而不是国际组织,从根本上说,国际经济法律冲突源于各国之间缔约过程之本身。然则,政府间组织的职能交叉为这些国际经济法律冲突的生成提供了制度环境。首先,从国际立法主体的多元性来看,在不同的政府间组织中,因为参加谈判的国家不同,就重叠之议题所达成的各国际条约的相关规则之间容易产生冲突。传统的国际法多为“共存国际法”,主要用以调整国家与国家之间的领土、外交等关系,其功能是保证各国之间相安无事,由此建立的以最低限度共存规则为取向的一般国际法制度,不易发生冲突。然而,全球化推动了经济、环境等领域现代“合作国际法”的大量产生,这类专门的国际法律规范往往是各国具体利益妥协乃至交易的产物,相互之间存有冲突不足为奇。其次,从一个国家的国内因素来看,虽然国家在国际立法中通常被认为是一个统一的实体,但在实践中,因参加各政府间组织谈判的代表不一以及其受到利益集团影响的不同等,对相关国际法律问题的处理也存在差异;不像国内立法,往往由同一立法机构的成员制定。最后,从时间因素来看,哪怕面对的是同一国际法律问题,国家利益也可能此一时彼一时,以致在不同的政府间组织中前后谈判形成的相关国际条约在规定上未必一致;而在国际立法中,一般在订立一项国际条约之时,又不可能同时废止其它条约中与之相冲突的规定{10}。
  另一方面,有关政府间组织的职能虽无交叉,但一个政府间组织主持下谈判制定的规则所具有的“外部性”可能会影响到其它政府间组织管辖之规则的实施,由此也将引发国际经济法律冲突。其一,就国际经济法律的内部冲突而言,例如,世贸组织对各国贸易壁垒的处置和对各国贸易政策的约束,可能会影响到基金组织和世界银行融资项目的生存和发展;反之,基金组织对外汇管制事项的监管,也会直接和间接地对国际贸易产生重大影响。因此,在这些问题上,世贸组织与基金组织、世界银行存在着潜在的法律冲突{11}。全球化不断推动各领域经济活动(如货物贸易、服务贸易、投资、金融、知识产权保护等)日益跨国化,且促成它们之间的相互联系更为密切,从而加剧了因“外部性”而导致的各政府间组织之间在国际经济法律方面的内部冲突。其二,就国际经济法律的外部冲突而言,例如,世贸组织推行的国际贸易自由化政策所产生的“外部性”可能会损害劳工权利等人类基本社会价值。因为在贸易自由化政策下,各国为了降低产品成本,使之有竞争力,可能会罔顾劳工待遇;同时,贸易自由化和市场全球化也会削弱工人对跨国公司在劳工权利方面的谈判实力,从而损害劳工的利益{12}。由此,世贸组织的贸易自由化规则可能会与国际劳工组织以及其它国际人权组织的规则产生冲突。
  国际法律冲突的种类多种多样,首先可分为“内在的冲突”和“适用法律上的冲突”两大类{13}。其中“内在的冲突”是指某一项规则因其本身构成对另一项规则违反的情形。在这种情形下,以另一项规则来判断,某一项规则就是“不合法”的。例如,一项普通的国际法规则与国际强行法发生抵触时,就属于此类冲突。“适用法律上的冲突”则是指两项规则本身都是有效的,但依其中的某一项规则行使权利或履行义务,将会构成对另一项规则违反的情形。本文所涉的国际经济法律冲突是指不同领域有效的国际经济法律规则之间的冲突(内部冲突),以及有效的国际经济法律规则与有效的国际社会法律规则等之间的冲突(外部冲突),故属于“适用法律上的冲突”的范畴。
  “适用法律上的冲突”又可细分为“必然的冲突”和“潜在的冲突”两类。其中,“必然的冲突”又包括两种情形:第一,两项命令性规则因规定不同或相互排斥而导致的相互冲突。例如,世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第12条规定,版权的最低保护期限为作者此生加死后50年;而联合国教科文组织《世界版权公约》第4条第2款授予的最低保护期限则仅为25年。如果一国只遵守《世界版权公约》的规则,就会违反《与贸易有关的知识产权协议》的规则;第二,一项命令性规则与另一项禁止性规则之间发生的冲突。例如,一个国际环境公约限制某一濒危物种的贸易,而《关贸总协定》第11条(普遍取消数量限制)和第20条(一般例外)则禁止对国际货物贸易设限。因此,该国际环境公约中的命令性规则与《关贸总协定》的禁止性规则便发生了冲突。
  “适用法律上的冲突”中的“潜在的冲突”也包括两种情形:第一,一项命令性规则与另一项免责性规则之间发生的冲突。例如,世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第12条规定给予作品最低期限为50年的版权保护,而世界知识产权组织的另一项规则却规定,对某些版权可以不承担保护的义务。如果不订明以上两项规则之间构成“原则与例外”的关系,就会产生一项命令性规则与另一项免责性规则之间的冲突;第二,一项禁止性规则与另一项授权性规则之间发生的冲突。例如,《关贸总协定》第11条和第20条禁止贸易限制,而一个国际环境公约却不允许那些破坏臭氧层的货物进出口。同样,如果不明确规定这两项规则之间构成“原则与例外”的关系,所产生的则将是一项禁止性规则与另一项授权性规则之间的冲突。
  二、国际经济法律冲突的解决与政府间组织的网络化进程
  众所周知,与国内法不同,国际社会缺乏一个统一的立法机构,每个国家都是国际法的立法者,缘此,国际法便形成了一个非同源性和缺乏整合的法律体系。国际经济法律冲突相当典型地反映了国际法的这种“碎片化”状态。国际法的“碎片化”将严重威胁国际法的可信度和权威性,在全球化时代,该问题已引起国际法学界的重视。[2]2002年5月,国际法委员会专门成立了一个小组研究国际法的“碎片化”课题。在国际法处于“碎片化”的状态下,一个政府间组织解决国际经济法律冲突时势必涉及其它政府间组织管辖下的国际条约规则,其间,需要开展政府间组织之间的协调与合作,从而不断推动政府间组织的网络化进程。
  (一)国际经济法律冲突与政府间组织的网络化:实践需求
  对于国际经济法律冲突,可以采取事先防范和事后解决两种应对方式。在立法阶段,如能采取一些技术性措施,就可以避免有关国际经济法律冲突的发生;而当国际经济法律冲突不可避免时,则只能经由各国授权政府间组织的司法和行政机构在实施法律的过程中事后加以解决。在有的政府间组织中,行政机构的权力较大。例如,在国际货币基金组织中,成员国的义务基本上属于“成员对机构型”,对日常事务的处理,管理层及职员扮演着重要的角色,相应的,国际经济法律冲突也主要由行政机构负责处理;而在另一些政府间组织中,司法机构比较强势。例如,就世贸组织而言,成员方的义务主要表现为“成员对成员型”,其秘书处的行政权力有限,但争端解决机构的作用巨大,承担着适用法律(包括解决国际经济法律冲突)的职责。[3]政府间组织无论是作为国际条约谈判的组织者采取事前预防措施,还是作为国际条约的实施者事后加以解决,应对国际经济法律冲突都离不开它们之间的相互协调与合作。
  1.立法阶段的事先防范
  政府间组织可以双管齐下,以“消极的”和“积极的”方式防范国际经济法律冲突。这里的“消极方式”,是指在政府间组织主持谈判缔结新条约的过程中,应以自身的“不作为”来预防国际经济法律冲突的发生;亦即,除非必要,否则一个政府间组织应避免就其它政府间组织权限范围内的事项制定规则;在实有必要的情形下,也应尽量避免制定与其它政府间组织既有规则相冲突之规则。显然,一个政府间组织要以此等“立法克制”来减少国际经济法律冲突的发生,至少必须了解业已由其它政府间组织主持制定的规则,这就需要开展以信息共享为中心内容的政府间组织之间的合作。
  而所谓的“积极方式”,则是指在政府间组织主持谈判缔结新条约的过程中,应通过自身的“作为”来预防国际经济法律冲突的形成。“作为”的方式主要是将两项规则“累加”在一起,使之不会产生冲突。[4]兹以一个政府间组织主持下缔结的国际条约“并入”其它政府间组织管辖下的规则为例予以说明。此类“并入”的做法意味着,日后该政府间组织可能会碰到需要适用被“并入”的其它政府间组织所辖之规则的情形。在这种情形下,如要厘清这些外来规则的本意,就得与其它政府间组织进行合作。例如,世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第2条规定,该协议应符合或不得有损于世界知识产权组织《巴黎公约》、《伯尔尼公约》、《罗马条约》和《集成电路知识产权条约》的规定。在1999年的“美国———《美国版权法》第110(5)节争端”案中,就《与贸易有关的知识产权协议》“并入”之《伯尔尼公约》的适用,世贸组织专家组就要求取得由世界知识产权组织秘书处提供的有关该公约条款之法律信息。
  2.实施阶段的事后解决
  在实施国际条约规则的过程中,政府间组织解决国际经济法律冲突的基本方式无非有三:[5]第一,“遵从”(deferential),是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时,以该其它政府间组织管辖的规则为准。例如,《关贸总协定》第12条(适用于世贸组织所有成员方)及第18条第2款(仅适用于世贸组织发展中成员方)规定,为了防止货币储备的严重下降,或为了实现货币储备的合理增长,一成员方可以运用进口限制来维持其必要的外汇储备。但在判定何种情形属于货币储备的“严重下降”或“合理增长”时,按照《关贸总协定》第15条第2款的规定,世贸组织应接受国际货币基金组织就此所作的决定。[6]第二,“协作”(collaborative),是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时,应以适当的共同安排处理两者之间的关系。例如,《关贸总协定》第20条规定了“环境例外”。[7]此类规定表明,其它国际环境组织所辖的环境规则与《关贸总协定》有关贸易自由化之规则可能构成“例外与原则”的关系。至于具体的国际环境规则是否属于第20条项下的例外,世贸组织争端解决机构得根据该国际环境规则的性质,在权衡其所体现的环保价值与《关贸总协定》推进贸易自由化之宗旨两者孰轻孰重的基础上,依各案作出判断。第三,“自理”(autonomous),是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时,优先适用本组织管辖的规则。例如,在1997年的“阿根廷——影响鞋类、纺织品、服饰和其它物品进口的措施案”中,阿根廷按照其向基金组织所作的一项承诺对外国纺织品征收统计税,从而与《关贸总协定》第8条关于“进出口规费”的规定发生冲突。对此,世贸组织上诉机构最终裁决道,“并无任何条款适用的结果可得出这样的结论:一个成员方对国际货币基金组织的承诺将优先于其在1994年《关贸总协定》第8条项下的义务……”一般来说,在普遍国际法规则和特定国际条约没有规定“遵从”或“协作”方式的情况下,一个政府间组织只能以“自理”的方式处理国际经济法律冲突{14}。
  就上述解决国际经济法律冲突的三种基本方式而言,显然,一个政府间组织通过“自理”方式处理国际经济法律冲突时,无需开展与其它政府间组织之间的协调与合作。然而,如一个政府间组织采取“遵从”的方式,则将涉及直接适用其它政府间组织管辖之规则的问题。在对这些规则进行解释时,往往需得到该其它政府间组织的协助;另外,在一个政府间组织以“协作”的方式解决国际经济法律冲突的过程中,虽然不是完全准用其它政府间组织管辖下的规则,但在做出相关的处理安排时,仍需对这些外部规则进行分析。由此,寻求该其它政府间组织的合作,有时必不可少。
  应该说,政府间组织管辖下国际条约规则之间的冲突与各国民商法律规范之间的冲突有着异曲同工之处。分述之,前者的“自理”方式相当于后者的“适用法院地法”;前者的“协作”方式可与美国现代冲突法学者荣格和麦克杜格尔等人主张的“最好法说”一比;前者的“遵从”则相当于后者的“适用外国法”。在冲突法中,无论是直接适用外国法,还是综合内外国法中的合理规则形成“最好法”,都需查明外国法的内容和精神;与之相对应,就国际经济法律冲突的解决,一个政府间组织在采取“遵从”和“协作”的情形下,涉及到其它政府间组织所辖的国际条约规则,而要“查明”这些外部规则,最重要的途径是取得其所管辖的其它政府间组织的合作和支持。此外,在冲突法中,采取属地主义,一概排除外国法的适用,历来备受非议;同样,就国际经济法律冲突的解决,一个政府间组织固守“自理”方式,对其它政府间组织所辖之国际条约规则采取“临床隔离”的政策,也不尽合理。因此,当代国际法已越来越多地引入“遵从”和“协作”的方式来解决国际经济法律冲突,以致政府间组织的网络化进程也随之不断得到推进和加强。
  (二)国际经济法律冲突与政府间组织的网络化:理论分析
  对于政府间组织在解决国际经济法律冲突过程中显现出的网络化趋势,可以相关的国际关系理论和国际法理论予以诠解。
  1.国际关系理论之分析
  在当代的国际关系理论中,全球治理理论大有渐成“显学”之势。随着全球化时代的到来,原属国内法管辖的经济事务不断进入国际层面,形成了纷繁复杂的“全球经济问题”。但是世界上没有全能的国家,这些“全球经济问题”不可能通过传统的国家“统治”方式单方医治。全球治理理论强调多元化的治理主体(包括国家、政府间组织、非政府国际组织以及跨国公司等)在营造共识的基础上,以协调的方式构建多层次的网络,对全球问题实行“各种路径的综合治理”。在全球治理理论中,激进的学说往往过分关注非政府国际组织及跨国公司等私人部门的作用。然而,实际上,政府间组织这一国际公共权威在全球治理中仍然占据着举足轻重的地位;相应的,由政府间组织间互动和合作而形成的网络构成了多层次全球治理版图的重要组成部分,有的学者甚至认为,政府间组织之间在国际经济法方面的合作,乃“全球经济治理的一个中心要素”{15}。
  全球治理理论虽然从基本原理上有力地支持了政府间组织的网络化趋势,但其毕竟不是关于政府间组织之间合作的专门理论。在这方面,传统的功能主义理论更为具体地说

  ······

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【注释】                                                                                                     
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