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【期刊名称】 《法学》
进京上访的社会管理
【副标题】 从“黑监狱”现象切入【作者】 侯猛
【作者单位】 对外经济贸易大学【分类】 行政法学
【中文关键词】 收容遣送;上访村;政治改革;社会转型【期刊年份】 2012年
【期号】 5【页码】 115
【摘要】

收容遣送制度的废除和北京“上访村”的消失,让原本高位运行的进京上访形势更为严峻。日益严峻的上访形势和地方管控访民能力的相对不足,促使“黑监狱”大规模出现。“黑监狱”的出现,还与数十年来访民群体结构和上访事项的重大变化密切相关。如今的访民大多是身处社会底层,其上访涉及土地、房屋、改制、劳保和涉法涉诉事项。“黑监狱”的存在,又进一步恶化了这些访民的上访环境。进京上访形势的根本改善,不是靠继续推行高压维稳政策,而取决于政治体制改革和社会转型的完成。

【全文】法宝引证码CLI.A.1162308    
  
  自2003年以来,在全国各地特别是北京出现了很多主要关押访民的“黑监狱”。所谓“黑监狱”,主要是县市一级的地方政府或其委托的保安公司,对不合作的访民采取短期或长期的非法拘禁和押送返乡,以阻止其越级上访。[1]由于法律明确禁止非法拘禁,中央政府并不支持“黑监狱”的合法存在。例如,轰动一时的2009年的“李蕊蕊案”、2010年的“安元鼎事件”和2011年的“昌平黑监狱事件”,都得到了政法部门的积极回应。[2]然而,在现有条件下,“黑监狱”问题并不能得到彻底解决。这是因为,如果进京访民的数量未见明显下降,“黑监狱”现象可能还将长期存在。
  一、从“收容遣送”到“非法押送”
  长期以来,中央政府对越级上访的态度,虽然不鼓励但也没有明确禁止。这在1950年代体现的最为明显。当时的中共中央办公厅主任杨尚昆同志谈到:“群众经过来信、来访,向中央机关或者向省市机关提出意见,提出要求,不仅仅应该认为是领导机关同群众联系的一种方法,而且应该认为是群众的一种民主权利。”[3]尽管当时北京市制定了处理无理取闹的办法,但杨尚昆同志同样批评了滥抓访民的问题:“最近一个时期,我们的偏向是什么呢?就是比较轻易的侵犯人权,发生些事情就捉起走,以后这样不行,这是人民内部的事情,他没有违法,他也不拦车,他也不妨碍交通,你怎么能随便捉他?不能捉他。”[4]“当然,要花时间,有时遇到不讲理的,也会发生厌烦的情绪,讨厌,特别是那种无理取闹的,北京很多机关经常是叫公安局赶快捉去!人家不犯法怎么能捉呢?那就侵犯人权了。”[5]
  但不管怎样,涉及到对那些无理取闹或可能涉及社会治安访民的人身限制,主要还是由北京市公安机关执行的。1980年8月22日国务院发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》,要求“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的,可以由信访部门出具公函,公安部门协助,送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”而依据国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(1982年5月12日)(以下简称“《收容遣送办法》”)第8条规定:“省、市、自治区之间的遣送工作,采取对口接收的原则,由对口遣送接收的收容遣送站统一接收、转送”、第9条规定:“被收容人员的安置工作,由其户口所在地人民政府负责”,地方政府可以直接从北京公安和民政部门将访民接送回去。这样,就形成了一个完整的从中央到北京市再到地方协力合作处理访民的机制。
  然而,2003年发生的“孙志刚事件”导致《收容遣送办法》被迅速废止。访民有了更大的自由进京上访,而公安机关也不再会对其收容遣送。在“非典”结束以后,2003年6月25日至9月30日,国家信访局接待群众来访批次、人次,同比分别上升67.3%和58.4% 。[6]访民在天安门广场、新华门等重要的政治区域聚集,过激的抗争行为频繁发生。由于原有协作处理访民的机制已经不复存在,新的治理机制尚未形成,[7]中央政府转而要求地方政府投入更多力量对访民进行劝返工作。在这期间,中央有关部门及各地政府对信访绩效考核制度得以进一步强化。
  《收容遣送办法》标志着中国在尊重和保障人权方面的重大进步。但法律更为现代并不意味着原有惩罚的消失,相反惩罚却以一种更为隐蔽的方式依旧存在。[8]《收容遣送办法》虽然废除了政府合法拘禁公民的权力,但这种权力实际上转入地下,这也就形成了大规模的“黑监狱”现象。实际上,关押“黑监狱”也并非地方政府对付访民的首要手段,而有不少前置程序。很多地方接访人员在对待访民时,首先是晓之以理、动之以情,甚至开空头支票劝说访民。对于合作的访民,不仅提供免费吃住,还包括回去的车票,并跟踪落实。而对于不合作的访民,则会发生争执并架离上访现场,并看管在那些同样给合作访民提供免费吃住的地点。这样的地点,也就成为那些访民眼中“黑监狱”的一种类型。
  即便如此,大部分地方接访人员对这些访民的态度,并不严酷。很多接访人员是从其他政府部门临时抽调过来,并非专职信访干部。他们与这些访民本身并无直接利害关系,没有必要搞得那么残酷。在诸如“两会”、“国庆”等特殊时期过去以后,这些不合作访民仍有很大的活动自由。爬数据可耻
  日益严峻的进京上访形势和地方管控访民能力的相对不足,让“黑监狱”越来越呈现制度化和规模化的特征。一方面,中央对地方信访的绩效考核制度不断强化,对各地进行上访情况进行排名,层层施压。特别是到了县乡一级,管理不力的地方官员最有可能受到扣减奖金、降级甚至免职的处罚。地方压力巨大,但不能随便抓人,能力捉襟见肘。另一方面,地方政府在长期的接访过程中发现,由北京的保安公司来部分替代地方派出的接访人员的工作,例如看管和押送回地方。这样的做法能够大大降低成本,而且效果明显。
  访民所控诉的“黑监狱”,主要也就是这些由地方政府委托他人或保安公司设立的非法拘禁场所。而对访民进行人身伤害的,大多是这些由地方政府所雇佣的人员,而非地方政府官员。[9]这些单位与地方政府签订合同,按照合同约定关押和遣返访民,完成任务才会全额付款或奖励。在这样的利益驱动之下,雇佣人员要比地方接访人员更有可能采取极端手段对待访民,从而出现大规模侵犯人权的行为。但这样讲,并非是为地方政府及其官员开脱责任。我甚至认为,在这一问题上,中央、地方和雇佣方三方更像是层层分包或转包关系:中央将接访任务交给地方,地方再转给雇佣方。这三方分包关系的存在,就是为了最大限度的减少进京上访人数,然而最终却是以牺牲访民的基本权利为代价。[10]
  二、从“进京上访”到“在京上访”
  当然,中央也提出了不少初见成效的措施,以减少进京上访人数。例如,通过构建“大接访”和“大调解”机制,最大限度地将矛盾化解在基层。[11]但另一方面,不单纯以减少人数为目的,在相当长的一段时期,允许一部分访民在北京长期聚居也并非坏事。
  “黑监狱”的大规模出现,是北京出现严峻的上访形势后引发的连锁反应。这里所讲的北京的严峻上访形势,既是指上访人数激增,也包括访民频繁在天安门广场和新华门等多个重要政治地点聚集,甚至发生过激的抗争行为。根据我的长期观察,2003年以后影响北京严峻上访形势的重要变量,除了首先是《收容遣送办法》被废止以外,另一个变量则是北京“上访村”的消失。
  “上访村”是对访民聚居区的俗称。北京最大的“上访村”东庄,曾位于北京汽车南站附近区域,目前已是中国第二大火车站、世界客流量第三的客运火车站—北京南站的所在地。除此之外,周边地区也零零星星形成了诸多大小规模不等的访民聚居地点。1970年代后期,中共中央、国务院、全国人大常委会、最高人民法院等单位所属的信访机构逐渐迁到南二环的永定门附近。而距离这些单位不远的目前北京南站所在地,也逐渐形成了访民的聚居区。中央主要信访机构迁到南二环的一个重要原因,可能是当时这一区域还不发达,访民聚集于此上访,能够与市区内中央日常工作和北京的城市管理进行一定程度的区隔。
  但随着北京近年来的快速发展,城市规模越来越大,南二环逐渐成为市区的重要地带之一。北京南站的建设,彻底消灭了最大的“上访村”,而其他访民的居住环境,也受到了有关部门的不同打压,这在很大程度上改变了访民群体的生活状况。访民的生存和生活难度增加,原来相对集中居住的访民被打散,甚至居无定所,游荡在北京南城各处。这使得管控访民的必要性增强,进而也增加了暴力接访的可能性。
  访民群体与整个北京城市建设和管理的不断摩擦,也促使中央有计划、分步骤将相关信访机构继续南迁,从而顺势带动访民群体南移,以不断远离政治核心区域。位于南四环的最高人民法院信访大楼,在2010年底已经投入使用。而原先由位于南三环马家堡的社会救助中心所承担的接待访民的职能,在2011年也转由位于南四环外久敬庄的接待中心接手。[12]新的访民聚居区也正在形成,但很明显政府拒绝乐见“上访村”的存在。例如,在南四环的最高人民法院信访大楼周边,附近居民曾被告知不要租房给访民。政府的这种态度,使得新形成的“上访村”往往距离较远,例如,位于北京市大兴区西红门镇的寿宝庄和丰台区长辛店乡的吕村。
  如果政府不强行介入访民聚居区的形成,至少可以缓解暴力接访和“黑监狱”的发生频率。同样担心访民群体集结成一股力量以对抗政府,这种可能性有,但与各地出现的矛盾更为尖锐的群体性事件相比,访民群体因为诉求各异,集体抗争所带来的危险性并不大。相反,从过去的经验来看,当进京访民的问题不能解决,同时生活又难以着落时,更可能出现过激行为。当上访村成为他们的安身之处,访民之间通过互帮互助,相互扶持,分享苦难,有助于形成群体认同感,更有可能降低个体不理性行为。因此,对“上访村”

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