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【期刊名称】 《现代法学》
我国城市水污染防治立法中存在的问题及完善的建议
【英文标题】 The Problems in Legislation of China for Water Pollution Control in Urban Areas and Suggestions to Improve the Situation
【作者】 李爱年 陈兰图【作者单位】 湖南师范大学法学院
【分类】 自然资源法【中文关键词】 城市水污染防治;源头控制;立法完善
【英文关键词】 water pollution control in urban areas;control from the pollution source;improvement of legislation
【文章编码】 1001—2397(2002)04—0133—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 133
【摘要】

当前我国城市水污染防治立法,在监管体制、工业废水和生活废水的控制、地下水资源保护等方面面临许多问题。针对我国城市水污染防治立法中的问题,提出完善的建议,将有利于我国城市水污染的防治。

【英文摘要】

There are some problems in the legislation of China water pollution control in urban area.The author attempts to put forward some countermeasures and proposals directed against the limitations of the existent legislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.173646    
  
  城市水污染防治工作是实现城市经济、社会可持续发展的重要组成部分,关系到我国现代化战略目标的实现和广大人民群众的切身利益{1}。为加强城市水环境保护,我国曾颁布了有关法律、法规和标准,它的贯彻、执行大大推进了我国城市水污染的防治。但就其理应发挥的调控作用而言,仍存在许多问题,导致我国城市水环境形势依然严重,饮用水源地水质有些指标普遍超标(大肠杆菌和氨氮)。为此,针对我国城市水污染防治立法中的不足之处,提出进一步完善的建议,更有效地控制我国水污染,使城市水环境质量达到功能要求,已成为一个迫在眉睫的问题。
  一、我国城市水污染防治立法中的问题
  经过20多年的发展,我国城市水污染防治立法的进步是有目共睹的,基本上使城市水污染防治工作做到了有法可依。但是,纵观整个体系,不难发现其中尚存在不少缺陷。具体表现在:
  (一)城市水污染监管体制存在问题
  1.缺乏真正的跨流域水污染的防治机构
  环境问题由于其本身的特殊性,不受行政辖区界限的限制,并且具有极强的累积性,往往表现为跨行政区域的严重问题。流域的水污染就是典型的例子。城市地域狭窄,人口密集,点、面污染源和污染物排放的数量却十分巨大。单纯针对城市河段断面的水质采取污染防治措施只会收到事倍功半的效果。如上海境内虽有长江水流过,但水质取决于上游,水质型缺水已经十分严重{2}。要解决这个问题,建立强有力的跨区机构,特别是流域环境保护监督机构是当务之急。美、日、法等国通过立法,对城市水污染防治工作均设置了规格较高的监督管理机构。这些机构不仅自身地位较高,而且拥有的权限和独立性很强。如日本的《河川法》规定,各河川管理者可就其分管的河流,制定有关该河流的规划、防洪标准等{3},直接对本流域的环境质量负责,但我国在这方面比较落后。我国的行政区划不以流域为基础,而行政管理却以行政区划分为基础,以属地管理为原则,即各省、自治区、直辖市、市、县分别负责本行政区内的江河湖泊的污染防治工作。这种不合理的条块分割,极易带来以下弊端:
  (1)滋生“地方保护主义”。硬性地把流域划分为多个区域,易造成一切从本辖区的经济利益出发,不顾及下游用水和排水的要求,缺乏对水污染防治的统筹兼顾、全面规划和协调。在实践中,“有利争着管、无利都不管”的现象曾引起公众的广泛注意。地方保护主义是不利于可持发展的。以淮河为例,“淮河经豫、鲁、皖、苏四省,流域有1.5亿人口。1994年5月,国务委员宋健率团进行环保执法检查时发现,占三分之二的河段已丧失使用价值。”{4}同时环保部门隶属于同级政府,也为政府干涉环保执法提供了方便。
  (2)造成“开放资源悲剧”。“开放资源悲剧”指的是由于缺乏明晰的权利界定,人人都尽量扩大自己对公共资源的使用份额,导致对资源的过度利用,使资源枯竭,从而出现对谁都不利的悲剧性结果。基于谁都无权对其他主体过度利用流域纳污能力的行动作出抵抗,流域水质的恶化不可避免。淮河的严重污染,不仅是对这种态势的反映,也是对我国流域管理工作缺陷和薄弱的严重警告{5}。需要指出的是,我国立法对水资源管理体制有明确的规定,如《水法》第9条规定,国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度;《水污染防治法》第4条也作出了相似的规定。按照这种原则性的规定,应当是以流域管理为主,部门管理和行政管理为辅。然而,由于缺乏法的具体规定,在实践中,水资源管理的状况是:人为割裂水环境的整体性和水资源的自然联系,形成了国家与地方条块分割,以流域各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政,“多龙管水,多龙治水”的分割管理状态。虽然1996年修订的《水污染防治法》中增加了有关设立流域水资源保护领导机构和国家确定的重要江河流域的水资源保护工作结构的具体规定,实际上我国也建立了一些大的流域管理机构,如“黄河水利委员会”、“长江水利委员会”等,但从职责和权限的配置及法律地位看,不能将其认定为流域监督管理机构。首先,其职责为从事相关的技术工作,即“负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状态,并将监测结果及时报告国务院环境保护部门和国务院水利管理部门”(《水污染防治法》第18条),而无行政执法权。其次,其法律地位不高。根据《水污染防治法》第10条的规定,这些机构处于“协同”环境保护部门对水污染防治进行监督管理的地位,因而不能在水污染防治的监管工作中发挥主导作用。不可否认,在1995年颁布的中国历史上第一部流域性法规———《淮河流域水污染防治暂行条例》中设立了淮河流域水资源保护领导小组,且具有行政执法权,但其设立是在淮河污染十分严重的情况下不得已而进行的,目的是为了尽快减轻现有污染。这种在已有机构的基础上再另设机构委以重任的作法是一种应急措施,所针对的是当时已极其紧迫的局面,因此其性质不应被认定为真正意义上常设的流域水污染监督部门。
  2.水资源分级分部门的分割管理难有效实现对城市水污染的控制请你喝茶
  我国城市水资源污染控制体制是依据国务院领导下部门分工和《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》的规定,采取分级和分部门管理体制。这种管理体制的科学性和效率低下,首先,表现为城市水资源开发利用与城市水污染防治的脱节。《环境保护法》规定,环境保护行政主管部门对环境保护工作依法实施统一监督管理,土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门依法对资源保护实施监督管理,但由于相关资源法并未作出相应的规定,造成“统管”和“分管”部门在职能上相互独立,彼此不存在行政上的隶属关系和执法上的监督关系。这样,环保部门“统一监督职能”在很大程度上只是一句空话,对于各资源部门批准进行的资源开发利用行为所带来的生态破坏和环境污染行为无能为力。目前,我国对于城市水资源开发利用享有审批权的机关有水利、建设、渔业部门等,为了自身的经济利益往往重资源开发而忽视污染防治。由于对其中的生态破坏行为环境保护部门鞭长莫及,因此带来了严重的后果。武汉市东湖的污染就是典型的例子。{6}另外,即使单行污染防治法对环境保护行政主管部门实施统一监督管理作出规定,但因监督管理的范围有限制而无法行使真正的监督管理权。如《水污染防治法》第4条明确规定了各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一管理的部门,但环保部门在城市水污染防治工作中所承担的主要任务只是负责审查建设项目对环境影响评价和三同时制度的执行情况{7},无法有力地监督污染城市水环境的行为。
  (二)城市废水污染控制的立法不完善
  城市废水包括工业废水和生活污水。这两者一直是我国城市水污染的重要方面。但目前我国对工业废水和生活污水的防治立法仍存在许多问题。工业废水污染防治立法存在如下问题:
  1.环境影响评价的范围和内容太窄。我国的环境影响评价对象只侧重于建设项目层面,导致许多不可避免的缺陷:建设项目处于整个决策的末端,所以建设项目环评只能做修补性努力,并不能影响最初的决策和布局,也不能指导政策或规划的发展方向。但从实践上看,我国诸多环境问题,实质上是由于政策不当或失误而引起的。我国城市建设中曾经片面强调变“消费城市为工业城市”,只注重他的经济功能,而忽视它的环境功能,结果导致了城市功能的发挥。如果能对政策进行环境影响评价,认真评定其执行后可能产生的环境效应,使决策者的环境意识得到增强,上述问题完全可以得到避免(这种局面在《环境影响评价法(草案)》中已得到改善,该草案第4条规定:“制定对环境有影响的区域开发,产业发展、自然资源开发的政府规范性文件;编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划”,应当进行环境影响评价。这样规定有利于保证政府及有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策和规划时就根据可持续发展的需要,作出经济发展和环境保护的综合决策,以减轻、避免因宏观行为的不当给城市水环境带来不可避免的损失。但该草案至今未通过。)同时,我国的环境影响评价是以环境现状调查和预测为基础,通过环评来寻求某一暨定行动方案来寻求保护和改善环境措施,告诉人们项目的实施会对环境产生什么样的影响,所考虑的仍是对污染物的处理、处置方案和措施。因此,针对建设项目影响分析的范围往往缩小到仅考虑到单个项目、某一具体的环境特征和地点,却忽视了各个项目的叠加、累积作用,无法解决建设活动中产生的二次影响、间接影响。虽然有关区域性环境影响评价的需求已有明确规定,但没有具体的实施程序,再加上人们思想认识以及技术手段等方面的原因,事实上很少进行区域环境影响评价。
  2.总量控制制度尚待进一步完善。总量控制制度由于实现了将污染物的控制、削减与当地水环境目标相连,因而更具有现实意义。但目前的总量控制制度永远不能满足环保目标对其的要求。首先,实施总量控制制度的区域有限,根据《水污染防治法》第16条的规定,是“实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。等于是将个别区域作为实施该项制度的实验田;纳入总量控制管理的污染污种类也有限,只是针对重点污染物而言,离普遍推行亦有较大距离。同时,对违反总量控制制度的单位和个人无相应的法律责任约束,失去了法律制度应有的威慑力。其次,缺乏与其配套的立法。完整的总量控制制度除了有实体性内容以外,与其相配套的程序性规定是必不可少的。如环境纳污能力确定程序、总量控制指标分配程序、转让程序,对排污单位履行总量控制制度的监督管理程序和执行污染物削减程序等,均需法律明文规定并与之形成体系。我国虽然提出了总量控制制度中的环境纳污能力确定程序,但如何分配总量控制指标没有完整的程序规定。对总量控制指标转让的程序的规定则更少。这些缺陷都大大淡化了总量控制制度的可行性。{8}
  3.清洁生产的立法较为软弱。在90年代后期我国环境保护法制定或修订过程中,清洁生产的法律要求在一些单项环境介质或单项污染物防治的环境立法中已有所体现。如《水污染防治法》第22条规定“企业应采用较高资源利用率,产生较少污染物的清洁生产工艺,并且应当加强内务管理减少污染物的产生”。然而由于这些规定的总体思路是建立在末端控制的指导思想之上,因此其不足之处也表现得教为明显。(1)缺乏强制性。我国现行的清洁生产整体上表现为一些分散性的法律条款,而且这些条款只是一些倡导性条款,实际上对企业并没有约束力,因而不能使企业真正感到推行清洁生产的压力和动力。即使是在已具备推行清洁生产能力的地区和企业,考虑到工业技术可能会影响到生产等因素,往往采取等待的消极态度。{9}(2)缺乏可操作性。现行清洁生产立法的许多规定还不明确具体,难以适应,一些必要的条款也处于空白状态,如尚未制定国家衡量、评价清洁生产的方法和标准,而这样的直接后果是,由于对清洁产品的界定不明确,导致一些严重污染城市水环境的产品和工艺得以苟延残喘。如含磷洗涤剂作为城市湖泊富营养化的罪魁祸首,早在80年代已被大多数国家所淘汰。我国虽在1995年分别颁布了无磷洗涤剂的行业标准及无磷织物洗涤剂环境标志产品技术要求,但这些标准并没有象环境质量标准那样被上升到法律高度,既无强制性,也无法操作。(3)缺乏鼓励性。《水污染防治法》第22条第2、3款分别规定了“国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度”、“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染水环境的工艺名录和限期禁止生产。禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染水环境的设备名录”。这些为保证清洁生产的实施所采取的法律手段均为一些禁止性的规定,而对如何利用一些激励性的条款来促进清洁生产的推行却没有规定。
  生活污水是我国城市水环境的重要污染源,然而我国关于控制、减少生活污水的立法比较单薄,具体表现为:
  1.浪费用水的法律责任不明。水资源的浪费一方面使本来就匮乏的城市水资源愈发紧张,二来也大大增加可生活污水的排放量。可以说现在我国浪费用水基本上处于失控状态,皆因对其制裁无据所致。《水污染防治法》作为一部污染防治单行法,着眼于保护水资源的质,使其避免因污染而失去利用价值,因此要实现从“量”上对水资源利用的控制,应依据《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谢振华局长在全国城市供水节水与水污染防治工作会议上的讲话(J).环境工作通讯,2000,(11):2—4.

{2}吴季松.关于北京—巴黎等城市水务管理体制调研报告(N).科技日报,2000—4—31(3).

{3}万劲波,周艳芳.中日水资源管理的法律比较研究(J).长江流域资源与环境,2002,(1):17.

{4}万劲波,周艳芳.中日水资源管理的法律比较研究(J).长江流域资源与环境,2002,(1):17.

{5}王曦.论流域环境与发展的协调(J).中国环境管理,1998,(3).

{6}方和平.一池湖水几多根(N).中国环境报,1997—10—19(1).

{7}马露茜.关于对政策开展环境影响评价性的探讨(J).中国环境管理,1993,(2)

{8}蒋宏奇.总量控制制度立法初探(J).上海环境科学,2002,(6).

{9}张新国等.清洁生产缘何推行难(N).中国环境报,2000—10—19(4).

{10}张玉玲.城市节水问题系列报道———首要的是增强节水意识(N).光明日报,2000—11—27(3).

{11}阎世辉.关于我国水环境形势的分析与建议(J).环境工作通讯,2001,(1):21.

{12}江东等.地下水超采引发的城市环境危机及对策初探(J).环境保护,1999,(4).

{13}吴季松.关于北京—巴黎等城市水务管理体制调研报告(N).科技日报,2000—4—31(3).

{14}崔华平等.修改《水污染防治法实施细则》的几点法律思考(J).环境保护,1999,(2).

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