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【期刊名称】 《政治与法律》
中国法官管理制度改革研究
【英文标题】 Research on the Reform of Judges Management System in China
【作者】 中国法官管理制度改革研究课题组【作者单位】 上海市高级人民法院同济大学法律系
【分类】 法院【期刊年份】 1999年
【期号】 4【页码】 20
【全文】法宝引证码CLI.A.131641    
  法官管理制度是指依法规定法官的资格、任免程序、明确法官的职责、确立法官的地位和法官的等级、对法官的工作实施有效的监督、保障法官的工作条件和福利待遇、规定法官的考核、晋升等制度。
  一、新中国法官管理制度的发展
  新中国法官管理制度大致可分为四个时期:第一时期为创立时期(1949年~1954年)。建国之初,人民法院根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府委员会组织法》以及各级人民政府组织通则的规定,按照1949年《中共中央关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》逐步建立起来。根据1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定,法院为同级人民政府的组成部分,共分三级,即:县级人民法院、省级人民法院及其分院或分庭、最高人民法院及其分院。各级法院的院长、副院长由同级人民政府委员会任免,其余审判员由本院任免或同级人民政府人事部门任免。
  第二时期为逐步形成和发展时期(1954年~1966年)。1954年宪法确立了国家的根本政治制度为人民代表大会制度,人民法院从人民政府中分离了出来,规定由同级人民代表大会选举产生,受它监督,对它负责并报告工作,从而确立了人民法院在宪法和国家机构中的重要地位。根据宪法和第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》的规定,中央和地方各级人民法院分为:基层、中级、高级人民法院、最高人民法院,规定最高人民法院院长由全国人民代表大会选举罢免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由全国人大常委会任免;地方各级人民法院院长由同级人大选举罢免,副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人民委员会任免。最高人民法院助理审判员由司法部任免;地方各级人民法院助理审判员由上一级司法行政机关任免。当时已开始了对审判人员的业务培训,对审判人员的考核、奖励、工资、福利、退休等制度适用国家行政人员的规定进行管理。第三时期为严重破坏时期(1966年~1976年)。在这段文化大革命时期,各级法院被军管,法院独立审判原则遭否定,审判人员的任免、培训、考核等法官管理制度停止执行,法院干部管理制度受到严重破坏。
  第四时期为改革、探索并逐步向法制化建设发展时期(1979年~至今)。党的十一届三中全会,在工作中心转移至经济建设的同时,强调保障人民民主必须加强法制,恢复了人民法院独立审判的原则,并认识到用管理党政干部的单一模式管理审判人员越来越不适应。党的十三大和十四大,作出了加快人事制度改革的重要决定。最高人民法院与若干地方法院在审判人员的管理方面进行了一些改革与探索。如:法院的法官实行公开招考、择优录取,法官晋升通过考试与考核相结合,成立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心,对审判人员进行教育培训,提高审判人员的政治业务素质,健全干部考核、奖惩和退(离)体制度,为法官法的制定积累了经验。
  1983年《法院组织法》对法官任职提出“法律专业知识”要求,1995年《中华人民共和国法官法》的颁布,从立法上确立了对法官的分类管理制度,并规定法官任职必须具有高等学校专科以上学历。同年,开始实行初任审判员、助理审判人员全国统一考试制度。《法官法》的颁布,标志着具有中国特色的法官管理制度的初步形成。党的十五大提出了依法治国的基本方略,为法官管理制度的根本变革创造了较好的外部条件,1998年9月3日《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,1998年9月7日《人民法院审判纪律处分办法(试行)》等法规陆续出台,新的法官法的配套法规正在制定过程中。
  二、中国法官管理制度改革的必要性
  (一)社会进步和发展迫切需要法官管理制度的改革打遮阳伞就显得很娘
  法官管理制度改革是社会主义民主和法制建设的需要。党的十五大和我国现行宪法确立了我国社会主义法治国家的治国方略。进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家,就需要推进司法改革,使司法公正、高效和廉洁,这需要实行执法责任制和评议考核制,并从制度上保证司法机关依法独立公正的行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度,同时要加强司法队伍建设,切实防止司法腐败。
  法官管理制度改革是社会主义市场经济体制的必然要求。我国的社会主义市场经济体制正在逐步地健全和完善,这一方面形成了利益主体多元化,并使各种利益关系日趋复杂,各种矛盾日渐错综,这必然使法院受理的案件大幅度上升,新类型案件层出不穷,审判领域不断拓展,专业化程度越来越高。另一方面,社会主义市场经济需要一个公平竞争的环境。而公平竞争环境的维护不仅需要健全的法制,更需要有高素质的法官,法官不仅需要公正,更需要有精通法律和驾驭社会关系的能力。同时需要健全和完善的司法程序,用严格的法官管理制度来保证法官的司法行为。再一方面,法官本身也面对着社会主义市场经济,法官的利益和自身的需要也需要调整。
  法官管理制度的改革是思想文化发展的必然。随着国家物质文明的提高和社会精神文明的发展,全社会的思想意识也发生了根本转变。其主要表现在:宪法意识即人民当家作主意识的增强,人们追求社会的公正包括司法的公正;民法意识即公民权利意识的树立,及对这些基本权利的保护和救济意识,要求司法合理和及时到位;监督与制约意识以及用权利制约权力的意识的建立,使全社会积极参与法院的廉政建设,防止司法中的各类腐败现象的发生。所有这些,都需要法官的行为体现司法的公正和高效,而法官管理制度的科学和合理是法官行为体现司法公正和高效的前提。法官管理制度的改革是科学技术发展的结果。以生命科学、太空技术、计算机技术为标志的当代科学技术的发展,不仅使法的内容和法的形式发生了很大的变化,而且使法的适用也发生了很大的变化,如用科学技术对事实的确认,应用控制论使司法判决格式化和公式化等,这必然导致法官的工作机制发生变化,因此,法官管理制度的变化是势在必然的。同时,科学技术的发展也为法官管理的进一步科学化和规范化创制了新的物质条件。
  法官管理制度暨司法制度的改革是国家体制改革的重要组成部分。司法为整个社会提供一种正确的行为模式,她是国家改革的前提条件,对外开放的投资环境。法官的产生、法官的工作机制等法官的管理制度决定着社会行为模式的正确与否,同时决定着国家的其他改革成功与否,决定着对外开放的投资环境优劣。如果司法不改革,或司法改革中的核心法官管理制度不改革,国家的改革,包括国家的政治体制的改革要实现是不可能的。
  法官管理制度的改革是国家审判制度和司法改革的前提和配套。随着国家经济建设和民主政治的发展,国家的审判制度作了改革,如案件的审理采用言词原则和直接原则,建立法官的个人负责制等;国家的司法制度也作了改革,如健全了律师制度,加强了法律监督力度等,这无不需要法官的管理制度作为前提和配套。如果没有与之相适应的法官,以及与之相适应的法官工作机制,国家的审判制度和司法制度的改革是不可能的。
  (二)中国现行法官管理制度存在的问题迫切需要法官管理制度的改革
  第一,法官不享有独立的审判权
  按照我国《宪法》、《人民法院组织法》及三大诉讼法的规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的这一司法独立是以法院为基础的,在具体运作机制上,是以法院审判委员会、合议庭的集体来实现的,因此,法官审理的每一个案件,法官本身都没有最终的决定权。审判权是法院的,非法官的。而实际上,法官独立的审判权、法官的个人负责制应是新时期人民法院审判工作的逻辑起点。
  法官没有独立的审判权,违反了案件审理的直接原则和言词原则,即法官在诉讼中以直接的庭审来面对案件,当庭听取双方的陈述,接受并审查双方提供的证据;而院长、庭长或审判委员会并没有直接参与庭审,如果根据汇报来了解案件的审理情况,作出决定,往往是不客观的。我们过去没有赋予法官的独立审判权,主要是基于法官队伍的素质,基于司法审判权等同于行政权来考虑的。
  第二,法官的选任非杰出化
  法官要为社会指明正确的行为模式,从这个意义上来说,法官就是法律。因此法官需要很高的个人素质,不仅需要精通法律,而且需要对正义和公正有坚定不渝的追求精神。1983年以前,我们对法官的专业知识没有明确的要求,当时司法人员严重不足,在这特定历史时期,法官来源渠道很多,分别来自工厂、农场、学校、部队等,这些人的共同特点是文化水平和专业知识水平一般较低,没有接受过法律专业教育,更没有法律工作的经历。1983年《人民法院组织法》修改后,规定“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”,1995年《法官法》进一步具体明确法官的任职条件,但现实是由于我们始终没有严格的法官录用标准和选任程序,使法官未能从社会最佳群体中产生,高层次的法律人才难以进入法院从事法官职业,1995年全国法官中具有高等学校本科学历的仅为5%,研究生学历为0.25%,1997年末全国法官人数为28万,其中具有大专以上学历的人所占的比重不高,这就很难适应新时期司法工作的需要。
  目前各级法院的大部分法官基本上表现出一名人民法官所必须具备的追求正义和公正的品格,但由于社会不良风气的影响,加上法官的选拔制度存在一定问题,如没有规定法官候选人需要一定的工作业绩,因此我们无法考核一些法官候选人的法律工作业绩,再加上考核和监督制度不严,因而在法官这一群体中出现了一些与其职业要求不很相称的现象,如以权谋私、以情徇法、工作不负责任等,这严重损害了法官的崇高形象,玷污了司法的公正和廉洁,在社会上造成了不好的影响。
  第三,法官的职位范围过于宽泛
  我国法官的职位范围过于宽泛。究其原因,主要有以下两点:第一,不行使审判权的司法行政人员具有法官职称。过去凡是在法院工作一定年限和具有一定学历的人员无论是否从事审判工作,一般都可以被任命为法官,于是在法院内部除司法警察以外,在档案室、后管处、政治处等综合部门或多或少都有不行使审判权的法官。以上海某区法院为例,在142名法官中,除院长、副院长之外,综合部门有法官职称的就有26名,占法官比例的17%。第二,行使审判权的并非都是严格意义上的法官。虽然,《法官法》第二条规定法官应当包括助理审判员,但是根据《人民法院组织法》第三十七条第二款的规定,助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员由本院院长提出,经审判委员会通过,可以临时代行审判员职务。可见,根据法院组织法的精神,助理审判员只是审判员的助手而非严格意义上的法官。还以该院为例,真正行使审判权的审判员只有64人,占一般意义上法官总人数的比例为45%。上述两点,都说明了目前我国法官的职位范围过于宽泛。这一现象必须加以改变。只有严格限定法官的职位范围,才能真正建立起科学的法官管理制度;才能促使法院行政管理人员安于职守,自觉为法官的审判工作服务;才能实现审判权的优化配置;才能显著地提高法官的素质、办案质量和办案效率;才能切实提高法官的经济待遇和生活条件。
  第四,法官管理一直沿用行政管理模式
  我国法院内部主要有以下四部分人员组成:法官、司法行政人员、司法警察和书记员。作为国家审判机关的法院,其主体无疑应该是依法行使审判权的法官。既然如此,对法官的管理就应该形成一套完整的制度。然而,在我国目前却没有这样一套完善的制度。几十年来,一直把法官等同于法院的其他工作人员,等同于行政机关的干部,完全采用行政管理模式进行管理。在录用上,进法院工作的法官必须通过公务员考试,而不是经过专门的法官考试;在级别上,法官的级别一直是套用行政级别;在工资上,法官的工资完全按照相应的行政人员工资标准发放;在服装上,法院内部除司法警察外,均身着法官制服;在称谓上,将法官与其他工作人员统称为“司法干部”,且与行政机关工作人员一样,统称为机关干部。由此可见,法官与其他工作人员除了具体从事工作不同之外,几乎无其他差别。诚然,对法官采用行政管理模式进行管理在特定的历史时期确实发挥过重要作用,但是在实行社会主义市场经济和建设法治国家的今天,仍沿用这种模式,其弊端是显而易见的:第一,这种管理模式不能突出法官在法院内部的主体地位,因此不利于增强法官的荣誉感和责任心,法官职业化的进程将会受到影响;第二,这种管理模式模糊了法官同一般行政管理人员的区别,不当法官照样可以到行政部门当干部,因而造成法官危机感的缺乏,少有进取心;第三,这种管理模式是官本位的典型体现,官阶的设计也完全引入行政体系作法,诸如有处级法官、科级法官。法官的这种级别,不仅仅是一种荣誉,更显示出一种等级服从和责任,法官接受法官领导,使下级法官在作出独立判决时缺少相应的职权,下级法官对上级法官有不可避免的依赖性,同时也使法官把晋升上级法官作为自己一个奋斗目标,他们不再是仅仅忠于法律。
  第五,法官管理的属地化
  法官管理属地化是和法院管理属地化密切相关的。按照我国《宪法》及《人民法院组织法》规定,我国法院设最高人民法院、地方各级人民法院和专门法院。地方各级人民法院是由地方各级人民代表大会产生,并对产生它的地方国家权力机关负责。《人民法院组织法开弓没有回头箭》及《

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