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【期刊名称】 《法学杂志》
破产清算制度的完善与债务欺诈之防范
【作者】 肖建华王淇【作者单位】 中国政法大学政法大学
【分类】 破产法【中文关键词】 破产 破产法 清算 债务欺诈
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 30
【摘要】

现行的破产制度有“计划破产”的封闭性、经济管理格局的分治性等问题,暴露了破产制度的功能性缺陷。为建立市场经济信用,确保优胜劣汰的市场经济竞争机制的形成,迫切需要建立规范的破产程序;通过打击破产犯罪,防范利用法人破产制度进行欺诈;废除企业注销制度,建立强制性的清算制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.19609    
  
  1986年《破产法(试行)》由第六届全国人大常委会通过,1991年颁布的《民事诉讼法》规定了非国有企业法人破产还债程序。自此,我国法人破产制度就在不同所有制企业全部建立起来。虽然政府对国有企业实施“优化资产结构,实行资产重组”过程中,推行“先破产。后兼并”制度,但总的来说,法人破产制度只是在市场经济的局部行使了自己的功能,没有获得制度性的确认。从企业法律制度和有关企业管理制度的角度看,破产法与公司法等企业制度存在着衔接上的漏洞和问题,为债务欺诈提供了可乘之机。为完善破产机制,防范债务欺诈,为建立市场经济的信用,有必要重新审查我国的破产法律制度。
  一、破产立法和执法的内在缺陷
  (一)“计划破产”的封闭性使破产制度成为经济政策的替代品
  《破产法(试行)》的适用范围是国有企业。由于国有企业的破产问题涉及面特别广,对国有企业实施破产的阻力很大。在这一情况下,国务院在90年代中后期划定了111个破产试点城市,对列入破产名单的一些国有企业实施“计划”破产。而根据1997年3月2日国务院发布的10号文件规定,111个试点城市及其所在省、市、自治区要成立企业破产工作协调小组,其成员由市有关委、局、人民银行和各债权银行分行组成。在确定破产企业名单时,如果银行有异议,就不能作出决定,而要报到省里;如果省里的协调小组中有银行不同意,省里不能作出决定,要报到国务院。这等于给了作为债权人的银行以破产否决权,侵犯了债务人申请破产的权利。破产法规定,债务人申请破产,无须债权人同意,法院就可以受理。但是,由于政策上要求企业破产首先要优先安置破产工人。在确定破产试点名单时出现争先恐后的情形,而银行的损失怎么办?国家给予财政支持,冲抵银行的呆帐,但破产企业的其他债权人的损失如何处理,有关政策并没有考虑。所以,这一破产“计划”,未能实施下去。因为它违背了市场经济的平等观念,不仅损害了地方与地方的平等、债权人与债权人的平等、国有企业与非国有企业的平等、国有企业之间的平等,而且在一定意义上鼓励了破产欺诈。例如,各地政府在进行国有企业改造的措施时,往往是采用剥离国有企业的部分优良资产,致使破产法成为摆脱债务的合理途径。
  (二)分而治之的经济管理格局,暴露了破产制度的功能性缺陷
  不同所有制性质的法人企业破产分别适用不同的法律,表现了历史的烙印。但是,分而治之的经济管理格局又强化了破产分治不同性质的企业的命运。对于国有企业以外的其他一切企业法人,只能适用1991年颁布的《民事诉讼法》中有关企业法人破产还债程序的规定。其适用范围很广,但条文很少,根据最高人民法院的司法解释,后者没有规定的,要适用破产法的规定。但是,在计划经济时代制订的《破产法(试行)》,缺乏企业重整制度、复权等规定,特别是没有规定如何惩治利用破产制度损害债权人利益的犯罪行为。在当前的市场经济建设过程中,地方政府为推动国企改革,专门建立了国企破产准备金,仍然没有把非国有企业破产考虑在内。例如,北京市在2000年7月出台了《北京市破产准备金管理暂行办法》,成为北京市第一个企业兼并破产援助政策。按照规定由市政府筹集破产准备金,市属企业无论在“计划内破产”还是“计划外破产”,企业宣告破产后,因财产不能及时变现而无法支付职工安置费和破产费用的,可由破产清算组按一定的审批程序申请破产准备金帮助借款垫付。所供款项以破产企业的土地使用权转让所得和破产财产所得来偿还。对获得破产准备金借款垫付的企业,政府不收资金占用费,但借款期限原则上不超过一年。如破产企业的土地使用权转让所得和破产财产所得不足以支付职工安置费和破产费用,在法院裁定之前,破产企业清算组可申请破产准备金拨款支付。国企破产准备金不是政府对企业的财政补贴,只用于弥补破产企业职工安置与财产变现的时间缺口,而不是用于弥补破产企业支付破产费用的资金缺口,破产财产变现后必须归还。这本是一项推进企业破产规范化和法制化的措施,用于解决北京市国企目前面临的欲“破”不能的难题,但却无法适用于非国有企业。
  (三)破产法的适用范围太窄,市场主体退出市场的监管机制没有形成
  按我国目前的法律制度,破产程序仅适用于具有法人资格的企业。而在我国的社会经济生活中,除了企业法人组织外,还存在着大量非法人经济组织或个体,其中包括私营企业、个人合伙、个体工商户等。按照现行法律规定,对这些市场主体还不能实施破产。破产法主要是处理债务人不能清偿全部债务时解决债务人和债权人纠纷的程序法。法人与非法人组织及自然人的破产问题的主要区别,在于两者破产后纳入破产财产的界限和债务承担不同。目前,我国的非法人经济组织通常没有健全的组织机构,对其财产没有完整的申报、监控手段,不能防止其隐匿财产、逃避债务。这种情况在自然人方面显得更为突出。非法人组织和个人作为市场的主体,从事着各种各样的经营活动。随着经营活动的开展,这些企业不能清偿债务的情况越来越多。在市场主体资不抵债的情况下,对其实行破产,是市场主体退出市场最正当的途径。对这些主体不适用破产程序,使得这些主体退出市场没有相应的法律规范调整,不仅赢利性的非法人企业或经济组织不属于破产法调整的范围,即使按照企业登记具有法人资格的企业,实施破产法也可以不经过清算而注销。在司法实践中,有些企业虽然领取了《企业法人营业执照》,但未投人注册资金或投入的注册资金未达到法定最低数额,被人民法院依法认定为不具备法人资格的,

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