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【期刊名称】 《法学杂志》
WTO与我国行政程序法基本原则的扩展
【英文标题】 WTO and the Spread of the Basic Principle of Chinese Administrative Procedure
【作者】 戚建刚【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 程序统一 扩展 公平 公开
【期刊年份】 2002年【期号】 6
【页码】 22
【摘要】

加入WTO与制定行政程序法典,是我国当代在经济与行政法治领域所面临的两项重大变革。WTO协定对我国行政程序法的基本原则具有重要的影响。

【全文】法宝引证码CLI.A.19566    
  一、增设行政程序统一原则
  对行政程序法基本原则的类型,我国已有学者作过不少理论分析。主要观点有三种:一是认为我国行政程序法的基本原则的类型是依法行政原则、民主原则、公正原则、基本人权原则和效率原则;二是认为行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、复审原则、顺序原则和效率原则;三是认为行政程序法基本原则是合法性原则、合理性原则、公开原则、参与原则、顺序原则和效率原则。然而,WTO协定所规定的行政程序的基本原则与我国学者所概括的有不尽一致之处。
  WTO协定的基本法律框架是:关于货物贸易的多边协议,《服务贸易总协定》,《与贸易有关的知识产权协定》,《关于争端解决规则与程序的谅解》与复边协议。这些规则体系涉及到的行政行为的程序包括行政确认程序、行政调查程序、行政处罚程序、行政许可程序、行政征收程序、行政给付程序、行政救济程序(如对行政决定的审查)、争端解决程序(如磋商程序)、行政评定程序、行政合同程序等等。涉及到的行政程序的制度,包括行政公开制度、行政行为说明理由制度、行政听证制度、获取情报制度、行政通知与告知制度等等。这些程序制度涵盖了海关、卫生、产业、金融、证券、价格、司法、保险、医疗等各个领域。
  笔者认为这些行政行为的程序所体现的基本原则,主要是行政程序统一原则、公平原则与公开原则。这将大大丰富我国行政程序法典基本原则的内容。
  行政程序统一原则可以说是WTO协定中的非歧视原则与国民待遇原则在行政程序法中的体现,它的基本思想是各成员国的缔约一方保证缔约国另一方的贸易主体在本国境内享受与本国贸易主体同等的待遇。这一原则主要体现在:《货物贸易总协定》第24条第12款规定:缔约方应当采取一切可能采取的适当措施,保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。《货物贸易总协定》第10条规定,缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施法律、规章、判决和决定。《贸易技术壁垒协议》第4条关于技术标准的制订、采纳与实施的第1款规定:各成员方应确保其中央政府标准化机构接受并遵守本协议附录三标准的制订、采纳和实施的良好行为守则。第5条由中央政府机构确定合格评定的程序第1款规定:在需要确实保证技术法规或标准时,各成员方应确保其中央政府机构对其他成员方境内生产的产品实施下列规定,制订、采纳和实施合格评定程序;第2款规定,在执行第5条第1款规定时,各成员方应确保尽可能迅速地进行和完成合格评定程序,而且给予其他成员方境内生产的产品之优惠程序不得低于给予本国的同类产品。《关于关贸总协定第24条解释的谅解》规定,鉴于法律和政策实施过程中可能产生的不同一性或歧视性对待,应当尽快建立有关的机构和程序来解决法律统一实施和保障国民待遇等要求的落实。
  这些规定表明,WTO协定中的统一原则主要包括三个方面的含义:一是中央与地方政府制订的与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决策措施的权限与效力层级问题;二是上述与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定措施的统一实施问题;三是对实施过程中出现的不统一与歧视性对待提供救济途径问题。
  这些规定对我国制定行政程序法典提出了三方面具体的要求:曾经瘦过你也是厉害
  (1)需要规定中央与地方各级行政主体的权限条款,职责与权限冲突条款。其目的主要是为了统一协调中央与地方各政府行使抽象行政行为的权力,特别是中央各部委与地方政府发布的行政规章、决定与措施之间的效力层次以及经济特区,经济技术开发区等实行特殊的关税、税收和特殊管理制度的地区政府发布的行政规章、决定与措施的效力问题。
  国务院、各部委、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构与地方政府行使与贸易、货物有关的权限与效力问题一直是我国在入世谈判过程中所遇到的一个突出的问题。由于我国是统一的多民族国家,人口众多,各地经济、文化发展程度相当不平衡,行政事务十分繁杂,有鉴于此,宪法对中央与地方的职责范围没有采取划分具体事项的方法,而是极为原则的规定了中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一的领导下,充分发挥地方的主动性与积极性。从组织法规定来看,无论是中央政府组织立法,还是地方政府组织立法,都没有较好解决中央与地方各级行政主体的职权问题,特别是行使抽象行政行为的权限与效力问题。就现行有关国务院组织的规定,涉及国务院职权的规定的条文只有1条,即第3条规定,国务院行使宪法第89条规定的职权。但是,其没有涉及国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的行政机构及议事协调机构的职能、权限的规定。现行的地方组织法,即《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,第59条具体规定了县级以上地方政府的职权,但存在两方面的问题:一是各级人民政府的权职相互重叠,缺乏独立性,致使上级政府可以越权行使下级政府的权力,无法实现依法行使职权的基本要求。二是地方政府与地方人大的权限划分不清。该法对地方各级人大与政府的职权的规定在内容上基本雷同,没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分,地方人大可以较随意地干预地方政府的权力。新近颁布实施的《中华人民共和国立法法》在各级行政主体行使抽象行政行为的权限与效力层次上有了较为明确的规定,但仍没有彻底实现WTO协定所要求的统一性问题。例如,《立法法》第81条规定:“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。”也就是说在自治地方与经济特区适用的行政规范性文件可以与我国其他地区存在不一致之处。显然,这与WTO协定所要求的全国实施统一的贸易法律、法规或规章的基本精神实质相矛盾。我们认为,既然我国现有的立法没有完全实现WTO协定所要求的统一性问题,那么这项任务就应有行政程序法典来解决。在条款的设计上,可以具体规定中央与地方各级行政主体的权限条款,管辖权、职责及权限冲突条款。对于条款的内容要根据WTO协定所规定的程序统一原则的要求进行细化。
  (2)需要明确行政行为的成立、有效与无效和撤销的条件,并按照WTO协定的要求统一规定各类行政行为的程序,如调查程序、强制程序、执行程序、处分程序,特别是对外贸易许可证程序。我国的进出口管理体制,一直实施高度集中的计划管理形式。对外贸进出口主体采用发放进出口许可证的方式进行严格管理。办理进出口许可证程序烦琐,实行行政审批制。例如《进口货物许可证制度暂行条例施行细则》第11条规定,申领进口货物的单位,必须向发证机关提交厅、局级以上单位出具的申请函,并提交厅、局级以上主管部门和归口审查部门批准进口的证件。行政审批式的进出口许可证制度,与WTO通行的做法明显不符。 GATT第8条“有关进出口的费用与手续”(C)项规定,缔约各方承认,需将冗长的进出口手续减至最低程度,并精简进出口所需的证件。《进口许可证程序协定》规定了进口许可证申请的合理与透明、程序简便、宽大、用汇平等四项原则。因此,统一的行政程序法典在设计行政行为的程序时,应当与WTO所要求的基本原则、精神相一致。
  (3)需要规定监督、救济与责任机制条款。无论是行使具体行政行为程序违法还是行使抽象行政行为的程序违法都要规定相应的监督、救济与责任追究机制。从我国现有法律、法规的规定情况来看,《行政诉讼法》第54条第2款规定了具体行政行为违反法定程序,人民法院可以判决撤换,并可以要求重作。《行政复议法》第28条第3款第3项也规定了具体行政行为违反法定程序,复议机关可以决定撤销、变更或确认违法。应当说关于具体行为程序的统一实施是符合WTO协定

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