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【期刊名称】 《法学杂志》
论国有资产管理法的基本原则
【作者】 曾筱清【作者单位】 中央财经大学
【分类】 国民经济与社会发展法【中文关键词】 国有资产管理 基本法律原则 立法建议
【期刊年份】 2002年【期号】 5
【页码】 19
【摘要】

在《宪法》中增加“国有资产所有者和国有资产管理”的规定是完善国有资产管理法的体系和使“政政分离”原则获得宪法根据的需要;设立专司国有资产管理的机构有利于实现国有资产管理的高效率和明确监管责任;“授权制”仍然是我国现阶段国有资产经营方式的合理选择,但立法的重点和难点是克服监管不力与活力不足的两难矛盾。

【全文】法宝引证码CLI.A.19561    
  如何使公有制企业既受到来自出资人的有效监督,又获得与其它企业平等的竞争机会和相同的经营环境,是我国现阶段国有资产管理立法应当正视和解决的问题。要设计好这样一套合理且有效的法律制度,首先需要树立政府职权法定和企业义务法定的现代立法观念;其次需要确立国有资产管理法的基本原则。
  一、“政政分离”原则
  1994年7月24日国务院发布的《国有企业财产监督管理条例》中关于“国家通过转变政府职能,理顺产权关系,……”的规定和企业财产的监督管理应当遵循“政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开”的原则。由于该《条例》属于政府的行政法规,其立法层次的局限性和当时国务院授权的监督机构身份的局限性,使得《条例》确立的“政(政府作为宏观管理者的经济职能)政(政府作为国有资产所有者代表的经济职能)分离”的监管原则并未很好地得到落实。造成这种局面的原因是多方面的,但“政政分离”的实践缺乏来自《宪法》、的纲领性规定是最主要的原因。
  我国现行《宪法》中,既未规定国家权力机关作为国有资产所有者的身份,又未规定(授权)国务院享有国有资产的代表权,也未有任何涉及国有资产管理的内容。为了完善国有资产管理法的体系和使“政政分离”原则获得宪法根据的需要,应当在《宪法》中增加“关于国有资产所有者和国有资产管理”的规定。具体修改建议如下:
  1.在《宪法》第一章总纲第7条后增加—款:“国有资产的最终所有者是人民,人民通过全国人民代表大会和地方人民代表大会行使对国有资产的所有者权利”。增加这一款的意义在于明确国有资产的所有者,使人民更好地通过各种途径和形式行使对国有资产管理和经营的监督权和知情权。
  2.在《宪法》第89条国务院行使下列职权中增加一款,规定:“作为国有资产所有者的代表,行使或授权行使国有资产出资人的各项权利,领导和管理中央和地方国有资产的投资和经营工作。”这样规定,既是依法授权之必需,又是政府行政机关在对国有资产实施管理过程中依法将行政管理权与所有者代表权实行分离,交由不同的政府职能部门分别行使,从而更好地承担所有者角色的宪法根据。
  3.在《宪法》第62条全国人大行使下列职权中增加一项职权(放在第10项与第11项职权中间):“审查和批准国务院关于国有资产管理的计划和计划执行情况的报告。”这样规定,一方面可以使全国人大通过大会和其它形式行使国有资产所有者的质询权和监督权,另一方面可以使国务院作为政府的工作报告与作为国有资产所有者代表的工作报告分别接受最高权力机关的审查和批准,更好地接受人民的监督。
  1998年以后我国政府对国有资产的管理采取了所谓“所有者职能分工行使”的体制。这种对国有企业“分而管之”的体制很容易又走入“政政不分”的老路。因此,尽快按照“政政分离”原则,在《国有资产管理法》中明确指定或专设一家高效率、权力相对集中的国有资产管理机构,专司国有资产监管职能已势在必行。这家机构依然是政府组织机构的一员,隶属于国务院,负责具体行使《宪法》赋予国务院国有资产所有者代表权的各项职能,但它的法律地位应当定位于同时受国务院和全国人大的双重监督和指导作用,以增强国有资产管理机构的相对独立性和加强国家权力机关对政府具有资产管理工作的监督和指导,必要时,该机构可以在全国人大会议期间或全国人大常委会会议期间应要求单独提出工作报告。
  二、资本股权化原则
  资本股权化是指国有资本的所有者代表将国有资本分散投资于竞争性企业和非竞争性企业后,其对所投资企业的出资或所持有的股份随即转化为国有股权,并依据该股权享有对所投资公司的权利和承担相应的义务的一种资本经营制度。资本股权化原则是我国现行《公司法》中关于股东对公司的股权与公司法人财产权相分离原则的具体化。该原则一方面能够较好地实现所有权与经营权的分离,另一方面可以在国有资本投资于国有控股或国有参股公司时更好地明晰国有资产的产权,即便是全部资本均属国有企业,也可以由不同的国有资本出资人分别持有股份,实现股权的多元化。我国理论界曾经为构建国有资产出资人制度提出过许多学术观点,它们可以归纳为“授权制”、“债权制”和“信托制”的构建思路。[1]这些学术观点,对于如何建立国有企业资产出资人制度具有一定的参考价值。
  按照“授权制”的思路,国有资产经营公司对国有资产管理机构授权其经营的国有财产依法享有经营权,其经营的资产仍然属于国家所有,其作为国有资产出资人,是法律上拟制的资本股东。这种思路对控制国有资产的经营是有效和安全的,但缺乏提高国有企业资产经营效率的风险承担机制或财产担保机制。按照“债权制”的思路,国有资产经营公司直接成为所持企业股份的所有者,国家以债权形式(具体表现为企业债券)来掌握国有企业资产。这种思路的实际操作难度是显而易见的。试想,在中国,有几家

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