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【期刊名称】 《法律适用》
公房使用权有偿转让的法律问题探讨
【作者】 陈慧【作者单位】 上海市虹口区人民法院
【分类】 物权【期刊年份】 1998年
【期号】 12【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.1111093    
  
  现阶段公房使用权的有偿转让,是我国建立社会主义市场经济体制特别是住房制度转换过程中新出现的一种特殊现象。目前,活跃于房地产市场的公房差价交换行为及公房动迁时货币安置等做法,无不涉及到“公房使用权的有偿转让”这一敏感问题。根据我国现行法律规定,公房使用权的有偿转让是不允许的,一旦发生矛盾,诉诸法院,这种行为往往被认定为违法。现实的需要走在了理论和法规之前,迫使我们对公房使用权有偿转让的法律问题进行深入研究。本文通过对公房使用权有偿转让的现状考察,分析了公房使用权的法律性质,对公房使用权有偿转让行为的合法化及如何进行规范作了初步的探讨。
  一、公房使用权有偿转让的现状
  (一)公房使用权有偿转让的表现形式
  1.公房的差价交换
  公房的差价交换是指居民将自己租住的公有住房,补贴差价后换购商品住房或私人住宅,或与其他居民租住的公房交换使用,或有偿转让给他人使用的行为。最初的公房交换,是从有利生产、方便生活原则出发的一种纯粹的房屋交换行为。九十年代初,“差价换房”这个词才开始出现。随着九十年代房改和市场经济的兴起,人们逐步懂得房屋的地段、层次、面积、结构、朝向、年限等都含有一定的价值,于是人们开始按等价交换的原则,用计算差价的办法开展公房交换。发展到后来,公房的差价交换有的演变为单纯的“房租证买卖”,即公房使用权人直接将公房的房租证(即使用权)转让给他人,从中获利。
  2.公房动迁的货币化安置
  公房动迁的货币化安置,是指把被拆迁人(公房使用权人)应安置的居住面积,根据安置地房屋建筑面积的单价折算成货币款,由拆迁人支付给被拆迁人,被拆迁人自行购置居住房屋的行为,也叫对公房使用权的“买断”。通过这种方式,公有住房的使用权一下子就全部变成了现金归公房使用权人所有。
  以上公房交易的两种形式都有一个共同性质,即对公房使用权进行有偿转让。
  (二)公房使用权有偿转让中存在的法律问题进入九十年代后,公房使用权的有偿转让渐渐地从自发的地下交易走向公开化,一些地方政府有关部门于近年纷纷出台有关公房使用权有偿转让的操作规范。如武汉市于1997年6月颁布了《武汉市直管公有住房使用权有偿转让管理试行规定》,天津市于1997年推出了《关于加强公产住房租赁过户、调换、置换管理的若干意见》,并对公房试行货币化动迁;上海市房地局自1997年底至1998年上半年,出台了一系列的有关规定,如《关于可售公有住房上市出售的试行办法》、《上海市不可售公房差价交换试行办法》、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》。上述种种情况表明,公房使用权的有偿转让行为已得到了不少地方政府的认可和鼓励。然而,我们也注意到,尽管在不少城市公房使用权的交易颇为热闹,但国家对此仍保持缄默,有关法规迟迟未出台。根据现有的法规,公房使用权的有偿转让是违法的。
  1.从一般的法律原理上来看,公房使用权的有偿转让侵害了公房所有人—国家的权利因为从理论上来讲,既然是房屋租赁关系,那么,公房的承租人就只有房屋的使用权,不应享有处分、收益的权利。不管是公房的差价交换,还是房租证的买卖,或是公房的“买断”,都是将属于国家的收益转移给了房屋使用人。也正因为如此,公房使用权的交易一直被视为“禁区”。
  2.公房使用权的有偿转让缺少法律依据
  1994年建设部《城市公有房屋管理规定》第26条规定,承租人将承租的房屋擅自转租的、擅自转让、转供他人或擅自调换使用的、擅自买卖公有房屋使用权的,出租人有权终止租赁合同,收回房屋,并可索赔损失。《上海市城镇公有房屋管理条例》及其实施细则规定“未经出租人同意擅自交换房屋使用或通过交换房屋使用非法牟利的,其交换无效,交换人应各自搬回原处”。“擅自转租或变相转租公有住房的,没收非法所得,并处以非法所得三倍罚款”。类似的规定在此不再赘述。总之从现行法规来看,未经允许,公有住房使用权的有偿转让是违法的。虽然最近一、二年,不少地方政府的房地部门出台了有关公房使用权有偿转让的行政性文件,但其效力毕竟不及国家行政法规及地方性法规,当发生纠纷诉诸法院时,只能适用国家行政法规或地方性法规。我院近年处理了数起这样的案例,未经允许的公房使用权有偿转让行为均被认定为违法,得不到法律的保护。
  3.公房使用权的有偿转让缺乏统一的操作规范,有的甚至处于失范状态
  公房使用权的交易自发产生,屡禁不止,一直是名不正言不顺。对其利弊得失,亦褒贬不一、可以说国家一直是持观望态度。从全国范围来看这一交易领域处于混乱状态,如收费没有统一标准,从几百、几千至上万元不等;房屋评估随意性大,甚至出现一套住宅相差10万余元的令人啼笑皆非的个案;参与差价换房业务的单位鱼龙混杂,大多不具有经营房地产交换的资质等等。诸如此类的问题,使换房者的利益受到了损害
  二、公房使用权的法律属性
  对于当前房地产市场上涌动的公房使用权有偿转让这股激流,是堵还是疏,能否将其合法化,房地产界、司法界都有不同的认识。笔者认为,对于公房使用权有偿转让能否合法化这一重大问题,必须首先从理论上寻找它的立足之本。公房使用权的法律性质就是这一问题的理论基础。其中的关键点就是公房使用权到底是物权还是债权,如是物权就能够流转,如是债权则不能。
  (一)现阶段我国公房使用权的特殊性
  在分析公房使用权的法律性质之前,我们先从经济学的角度来看看我国公房使用权的特殊性。
  众所周知,“公房使用权”是我国传统福利性住房分配制度的体现。凡享有这类“公房使用权”的承租人,必须是在我国机关或国有、集体企、事业单位工作。其工作到一定的年限,组织上就会根据其工龄的长短、职务的高低、工作业绩的大小,加上家庭人口等诸多因素,确定分配给他的家庭一定面积的房屋,并由此建立起职工与国家或单位之间的房屋租赁关系。这种公房的使用权实际上隐含了价值,是职工多年工资中住房消费的补偿,也是劳动力价值的组成部分。按市场经济的一般规律,劳动力价值是由生产和再生产劳动力所必要的生活资料的价值决定。而住房既是必要的生产资料,又是享受资料和发展资料。因此,体现劳动力价值的职工工资应包含其住房消费在内。在发达的市场经济国家,住房消费部分约占职工工资收入的1/3至1/4。而在我国原有住房分配体制下,则把住房作为工资外的福利进行分配,即把原属于职工工资中的住房消费部分,当作利润纳入国家财政,再由国家统一拨款建房,无偿地分配给职工居住使用,只是象征性地收取低租金。这样,就将国民收入的初次分配,扭曲成国民收入再分配,职工的住房消费工资转化为公有住房的国家产权,职工只是获得了住房的使用权。可见公房使用权的价值本质是职工工资中住房消费部分的积累,是劳动力价值中原先被扣除部分的补偿,是职工必要劳动创造的价值。因此,不能把出卖公房使用权看做是国家资产的流失,也不应看成是职工从国家那里拿到了一大笔意外之财,也应看做是职工应得的利益。
  从商品交换的条件来看,只要具备价值,具有需求市场,价值能够被确定并得到双方认可、且具有交换的市场流通条件,就可以进行交换。并在交换中实现其价值。现实生活中,大量自发的使用权房屋差价交换及公房的货币化动迁,正是公房使用权价值的体现
  (二)公房使用权的法律性质
  由于我国现阶段公房使用权的特殊经济特征,便得它不同于通过一般的房屋租赁取得的房屋使用权。
  笔者认为,它已不是表现上的债权—租赁权,而是物权化了的租赁权,具有用益物权的特征。
  1.公房使用权是物权化了的租赁权公房使用权从形式上看,是一种房屋租赁权,即债权。债权是不能流转的,这正是公房使用权的有偿转让找不到法律依据的原因之所在。而从内容上看,公房使用权这一债权其实已经异化成物权了。公房的承租人不仅具有使用公房的权利,而且具有占有、收益的权利。
  首先,公房的使用权是长期的,甚至可以继承,承租人可以长久居住下去,实际上已拥有了占有权和使用权。其次,公房租金非当事人约定,它远远低于市场价房租。国家在租金上的收益微乎其微,而且每年还要补贴房屋的维修费。因此,国家对公房实际上丧失了任何收益权,公房对国家而言不是财富而是“包袱”。在福利制住房体制下,房子建得越多,“包袱”越重。相反,承租人完全拥有了收益权,它的收益就来自公房租金与住房市场租金之间的差价。由此可见,在公房租赁关系中,国家对房屋的所有权虚化了,承租人获得永久性的占有权和使用权、低租金收益权,也就是说这项权利在相当程度上物权化了。
  2.现阶段的公房使用权可归结为用益物权我国物权法尚未出台,按民法学原理,用益物权是从所有权派生出来的他物权,是指对他人所有的财物使用和收益的权利。其基本法律特征是:①用益物权是以所有权的权能为内容的,而对所有权的行使有所限制的权利。②用益物权是非所有人基于法律、合同或其他合法途径而取得的权利,是对他人的财物享有的直接支配权。③用益物权是从所有权的权能分离出来的相对独立的他物权,是可以对抗所有权的对世权。④用益物权人依法取得的占有、使用、收益的权利,致使原所有权人暂时或长期失去部分或全部职能。我国现阶段公房使用权基本符合以上特征。
  虽然物权实行法定主义,我国民法没有规定公房使用权为物权(用益物权),但是各国物权法上规定的物权也是随着社会经济的发展而发生变化的。一方面原有的一些物权因不适应社会需要而逐渐消亡;另一方面为适应社会的需要产生了新的物权。如1986年我国制定民法通则时,为适应改革开放以来我国生产资料公有制之实际利用关系急

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