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【期刊名称】 《政法论坛》
中国司法改革年度报告
【作者】 徐昕卢荣荣黄艳好【作者单位】 北京理工大学
【分类】 司法【中文关键词】 司法改革;公众参与;年度报告;2011
【期刊年份】 2012年【期号】 2
【页码】 97
【摘要】

自上而下的司法改革虽不断努力,但效果欠佳,司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义,也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008年底启动的新一轮司法改革步入收官之年,虽规模宏大,但司法体制性改革并无进展,大部分改革举措仍需贯彻落实,并作进一步调整和完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1160449    
引言
  2011年,中国特色社会主义法律体系宣告形成,新一轮司法改革步入收官之年。
  2008年底启动的新一轮司法改革确定的60项改革任务绝大部分已经完成。随着这一轮司法改革进入最后阶段,改革工作的重心逐渐从制定方案、出台文件转向贯彻落实。年初,中央司法体制改革领导小组组成督查组,分赴10个省(市、区),重点对建立刑事被害人救助制度,完善对侦查活动的检察监督,完善检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序,完善刑事诉讼证据制度,量刑规范化建设,招录培养体制改革试点工作,解决法官、检察官提前离岗离职问题,改革和完善律师制度,改革和完善政法经费保障体制等改革的实施情况进行督查。尽管督查结果为“满意”,但事实上,这一轮司法改革的大部分举措仍需深化落实,并作进一步调整和完善。
  除刑事诉讼法和民事诉讼法的修改在诸多方面涉及司法体制改革,期待多年的铁路司法改革取得实质进展,执行体制及工作机制改革有所突破,量刑规范化改革、完善案例指导制和建立健全多元化纠纷解决机制继续深化落实,检察机关引入刑事申诉案件公开审查程序外,大部分改革措施仍只是司法工作机制的调整,甚至只是工作方法的改变。民众对此日益失望,期盼司法体制的实质性改革,呼唤司法改革的顶层设计。但也需承认,司法改革往往是一个渐进的过程,技术层面的改革亦有重要意义,且空间较大。量变引起质变,当量变累积到一定程度,关键环节将更容易取得进展。
  法律的生命在于实施。中国特色社会主义法律体系既已形成,法治建设的中心任务便转向司法和执法,司法改革的进程将直接成为中国法治发展的晴雨表。随着公众对民主、法治和司法改革的日益关注,中国司法改革急需打开门窗,调整路径,引入自下而上的新动力。
  一、综合性改革
  —刑事诉讼法修改
  刑事诉讼法修改是2011年法治热点事件,在诸多方面涉及刑事司法改革。2011年8月30日,《刑事诉讼法修正案(草案)》公布并向社会公开征集意见。草案共99条,拟将刑事诉讼法从原来225条增至285条,主要涉及证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等7大方面22项程序或制度的增删修改。草案一经公布,便引起社会的高度关注,引发巨大争议。截至意见征集结束之日,仅全国人大法律草案征求意见系统就收到78 000余条建议。
  草案在证据制度、辩护制度、侦查程序、证人证言等方面有所进步。例如,规定部分案件讯问过程应当录音录像;明确非法证据排除规则,吸收“两高三部”《办理死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》的相关实质条款,对非法证据排除的范围、程序、方法以及排除后证据的效力等作出明确规定;规定不得强迫犯罪嫌疑人、被告人自证其罪;强化对出庭证人的保护;免除近亲属的作证义务;确立律师在侦查阶段享有辩护人的地位,将律师介人诉讼的时间提前至侦查阶段;强化律师会见权,要求看守所须在48小时内安排会见,且不得监听;扩大法律援助范围;增设强制医疗程序;增加未成年人诉讼程序;增加刑事和解程序等。
  但作为多方在分歧中不断博弈妥协的成果,草案仍存在诸多不足。第一,某些规定改进不彻底,自相矛盾。例如,明确规定“不得强迫任何人证实自己有罪”的同时,又保留了“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问,应当如实回答”的规定,且长期呼吁的“沉默权”未能写入草案。第二,某些规定较为模糊。例如,有关秘密侦查的规定,“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪”,其中“等”具体包含哪些犯罪,无法明确;“无法通知”、“通知可能有碍侦查”的规定,极易成为适用于一切案件的“口袋”理由,导致秘密拘捕被滥用;技术侦查要经过严格的批准手续,何谓“严格”无法判断;刑事证明责任和证明标准仍需进一步细化。第三,某些规定出现倒退。例如,部分案件传唤、拘传持续的时间延长至24小时,实为纵容疲劳审讯;非法证据种类的列举情形不增反减,实为放松对(变相)刑讯逼供的监管;指定居所监视居住实为羁押措施,且无需司法审查,极易被侦查机关滥用。第四,某些规定只赋予权利却无救济,难于操作。例如,律师会见不被监听,但未明确发生监听的处理程序及违法后果。第五,某些规定尤其是侦查措施的规定,限制过于薄弱。例如,允许秘密侦查既无任何时间限制,又缺乏司法审查的监督;侦查措施批准机关设置不合理,易导致侦查措施被滥用。
  总体上,草案对人权保护的力度远小于公权扩张的程度,与刑事诉讼法限制公权力、保护人权、维护自由的宗旨相悖。一些律师和学者甚至认为,草案是“国进民忧”,“小处进步、要处退步”,是“公安机关的全面胜利”。多年来,我国刑讯逼供现象屡禁不止,冤案不断,辩护律师长期面临“会见难、阅卷难、取证难”等问题,执业权利难以获得保障,刑辩风险大,侦查权过于强大,缺乏有力的监督制约等,成为我国刑事司法制度难以根治的顽疾。造成上述问题的关键原因在于刑事诉讼法立法宗旨错位,强调惩治犯罪,而忽略了人权保护和权力制约。
  故借此修改之机,刑事诉讼法应重新明确限制公权、保障人权的立法宗旨。具体而言,应明确犯罪嫌疑人、被告人在各阶段均享有辩护权;保证在押犯罪嫌疑人、被告人能及时委托辩护人,赋予犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人知情权;限制会见须经侦查机关许可的案件范围,扩大辩护律师的阅卷权限;废除辩护人伪证罪条款,保障辩护律师的取证权;拓宽不得强迫自证其罪的范围;细化非法证据的种类及排除规则;完善取保候审程序,明确相关法律责任和救济途径;取消“指定居所”监视居住的规定,防止公民无故“失踪”;严格限制秘密拘留和逮捕的案件范围及适用条件;合理规定有关机关处理申诉、控告的期限,增强可操作性;严格限制传唤、拘传的持续时间,排除例外规定;取消犯罪嫌疑人“如实供述”的规定,赋予犯罪嫌疑人沉默权;扩大“应当录音录像”的案件范围,明确相应的法律后果;严格限制采用特殊侦查措施的案件范围,批准权上提一级,并交由检察院和法院行使,同时赋予公民相应的救济权;赋予当事人委托专门知识人员参与鉴定意见质证的权利;完善死刑复核程序,细化程序规则,强化辩护律师的作用;合理规定未成年人适用附条件不起诉的条件;扩大刑事和解的适用范围;提高启动没收程序决定权的法院级别,扩大异议权的主体范围;规范强制医疗程序,赋予当事人及其亲属异议权等。刑事诉讼法修正案尚未正式通过,期待全国人大认真考虑各方提出的意见和建议。
  —民事诉讼法修改
  1982年民事诉讼法(试行)出台;1991年民事诉讼法正式公布实施;;2007年民事诉讼法施行16年后首次修订,仅涉及审判监督程序和执行程序的局部修改。2011年3月,新一轮民事诉讼法修改启动,此次修改被定位于“大修”。10月,民事诉讼法修正案(草案)公布并向社会公开征集意见。草案共修改54处,增设公益诉讼、小额诉讼制度,完善当事人举证制度和诉调衔接机制,扩大简易程序的适用范围,明确规定公众可查阅生效裁判文书,完善审判监督程序和执行程序,力图回应法律监督难、举证难、公益诉讼难、恶意诉讼泛滥、执行难、送达难等热点难点问题。
  与刑事诉讼法修改的热议相比,《民事诉讼法修正案(草案)》显受“冷落”。新时代再现“重刑轻民”,原因多重。诸如,在自由和生命难获切实保障、人人缺乏安全感的今天,对公权的恐惧令刑事诉讼法成为关注焦点,民事权利保护的重要性稍显次要;在传媒时代,媒体的话语引导民众的目光,众多热点刑事案件令刑事诉讼法修改更引人关注;有影响的律师较少关注民事诉讼法修改;民事诉讼法学者的社会影响有限,未能有力推动各界对立法的关注等。
  由于民事诉讼法的修改主要涉及技术层面的改革,遭遇的体制性阻力相对较小,故各界对修改的期望值较高。但总体而言,草案仍只是小修小补,许多成熟的改革思路未被采纳,部分条款甚至出现倒退。例如,提起公益诉讼的主体不应仅限于有关机关和社会团体,应附条件地允许公民提起公益诉讼,同时弱化起诉条件所规定的“直接利害关系”;人民检察院的法律监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”,似有不妥;立案未从实质审查改为形式审查,未能有效回应“立案难”问题;顺应“调解优先”的司法政策,规定“先行调解”,易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题,同时没有明确“调审分离”;小额诉讼标的额确定为五千元以下,既未充分考虑经济落后地区的客观情况,可能导致当事人的权益保障不足,同时对于经济发达地区又偏低;再审事由仍不够明确;法学界呼吁多年的三审终审及多元审级、强制答辩、废除法院依职权启动再审等诸多改革思路,均未予触及。
  —行政诉讼法修改
  1989年行政诉讼法的颁布实施,是中国法治进程中的一件大事。该法施行多年,在督促行政机关依法行政、维护民众合法权益方面发挥了一定作用。但“民告官”之路坎坷崎岖,行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等问题极其严重,制度缺陷也日益暴露。2011年,行政诉讼法自颁布实施21年以来,在连续两次进入全国人大常委会五年立法规划之后,终于启动修改,但尚未出台修正案(草案)。
  综合多方信息,此次行政诉讼法修改有望涉及以下内容。第一,调整立法目的,增加行政诉讼法“解决行政争议”的功能,强调该法维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行政的作用。第二,调整受案范围,明确抽象行政行为具有可诉性,作为过渡性方案,目前可先规定行政法规、行政规章和地方政府规章之外的其他抽象行政行为可诉,确立司法最终救济原则,将终局具体行政行为纳入司法审查范围。第三,修改和完善诉讼程序,建立行政公益诉讼制度并规定特别程序,设置行政案件简易程序,允许法院调解,调整判决方式的种类,增加追究行政机关拒不执行法院裁判的法律责任,废除不停止执行原则,推动行政案件指导性案例体系建成等。第四,强化法律监督,规定检察机关依法履行监督职责,加强对行政诉讼案件立案、诉讼、审判以及执行环节的监督等。
  行政诉讼法的修改涉及公权与私权、司法权与行政权的平衡。如何通过行政诉讼法的修改,实现司法权对行政权的有效审查和制约,落实公民权利的司法救济,是考验立法者胆识与魄力的难题。以上大部分内容若进人修正案,将在某种程度上改进行政司法制度,化解行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等难题,促使“民告官”逐渐成为民众维护合法权益的常规途径。但法律修订只是解决方案的一部分。即使规定抽象行政行为可诉,法院仍可能不予受理。即使规定检察机关可通过检察建议等形式督促法院受理征地、拆迁、计划生育之类的“敏感”案件,也很难指望检察机关会积极作为,因为法院敏感的案件,对检察院同样敏感。没有司法独立,法院根本不可能真正独立地审理行政案件。行政权力过大,司法独立性不足,由此导致行政司法运作困难,执行无力,才是问题更深层的原因。修正案迟迟未能出台,亦是行政司法阻力巨大的反映。
  行政司法制度的发展举步维艰,却最能检验法治的发展状况,因为法治的实质在于限制行政权。对于中国这样一个行政国家而言,行政司法制度的完善任重道远。法律修订是基础工作,建立分权制衡的宪政结构,限制行政权,保障司法独立,才是治本之策。期待2012年出台一部相对令人满意的行政诉讼法修正案。
  —铁路司法改革
  2009年7月,中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》,提出铁路公检法转制的概括性思路。之后,铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试,从人员身份转变切入,率先进行转制。2010年底,中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统,与铁道部只保持业务指导关系。
  2011年,多年以来没有实质举动的“两高”开始加快铁路司法改革的进程。1月,最高人民检察院发布《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》,明确铁路两级检察机关划归后的人员身份置换、案件管辖等问题。3月,最高人民检察院检察长曹建明透露,中央已批准铁路检察院转制划归地方的政策,相关部门正部署落实。7月,全国铁路法院管理体制改革协调会召开,通报了由最高人民法院起草、征得铁道部同意的有关加快铁路法院管理体制改革文件的主要内容;广东省铁路法院、检察院管理体制改革移交框架协议签订仪式举行,广东境内的广州铁路运输中级法院、检察分院和广州、肇庆铁路运输法院、检察院正式脱离铁路部门,移交广东省并纳入国家司法管理体系。移交地方后的铁路法院、检察院,基本框架维持原状,工作职能仍针对铁路系统,其人员过渡由广东省委组织部会同省高级法院、省检察院和所在铁路局根据公务员法组织实施,其经费将列入省级地方财政预算,此前由所在铁路部门按规定标准予以保障。
  2012年初,在上一年扎实工作的基础上,在山西铁路法检管理体制改革工作领导组的推动下,根据2011年5月通过的《山西铁路法检管理体制改革工作实施方案》,山西省政府、省检察院与太原铁路局签署协议,将太原铁路运输检察机关整体移交地方检察院,实行属地化管理。基于整体一次移交,妥善做好人员依法过渡和身份转换工作,顾全大局、统筹协调三项原则,包括两级四院的太原铁路检察机关顺利移交地方,182名工作人员转为公务员,并新增案件管理中心等三个内设机构。目前,成都等铁路检察院的移交工作正有条不紊地进行,预期全国铁路检察院将在6月底前陆续完成。
  上述相关文件的出台,特别是广东省铁路法院、检察院、山西省铁路检察院的转制实践,是2004年中央确定改革铁路公检法体制以来取得的重要的阶段性成果。“企业办司法”不符合法治原则,以“去企业化”为核心的铁路司法改革是大势所趋、不可逆转。此项改革将有利于维护法治统一,提升司法公正。
  考虑到此项改革的复杂性,铁路司法改革的最终完成势必需要经过一段较长的时间。《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》对铁路司法改革仅作原则性、方向性的规定,没有具体改革方案,只要求各地铁路法院、检察院根据自身经济状况、人员体制等不同条件探索适宜的改制方法。全国各地经济社会发展状况相差悬殊,全国71家铁路法院和76家铁路检察院,覆盖7 000多人编制和经费保障,牵涉地方财政能力和人事安排等种种问题,具体改革方案只能在各地有关部门复杂的博弈中逐渐形成。进而,各级铁路法院、检察院在改制完成前有3年的过渡期,用以完成各项工作的移交。而且,即使改变隶属关系,将铁路法院、检察院的人事权和财权划归地方,由于工作业务在较长时期内仍受铁道部指导,加上人员结构基本不变,新的管理框架需要磨合,因而铁路司法的痼疾很难迅速祛除。同时,改制后条块分割、属地管辖的司法模式在应对铁路案件的流动性大、跨区域、变化快等方面,需要一个调整完善的过程。此外,铁路司法部门移交地方后,某些地方在收入方面可能出现较大落差,也会影响改革的稳定性和人员的积极性。因此,铁路公检法机关从铁路部门剥离,移交地方,纳入国家司法体制,在某种意义上只是改革的开端,转制之后面临的一系列问题,仍需不断探索解决,逐渐完善相关制度。
  —量刑规范化改革
  2010年10月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布的《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》正式实施,量刑规范化改革全面启动。之后,“两高三部”多次发文,积极推进改革。一年多来,交通肇事、故意伤害、抢劫、毒品、强奸、诈骗等15种常见犯罪的量刑改革已经推行,一定程度上发挥了约束法官自由裁量权,提升刑罚裁量科学性、统一性和合理性的积极作用。地方司法机关结合当地具体情况,制定出涉及更多罪名的“量刑意见”或“刑罚适用规范”。例如,辽宁省高级法院《<人民法院量刑指导意见(试行)>实施意见》,山西省高级法院《<人民法院量刑指导意见(试行)>实施意见》,河北省高级法院《<人民法院量刑指导意见(试行)>实施细则》,辽宁省锦州市中级法院《关于量刑规范化执行实务问题的意见》,山东省邹城市检察院与中级法院《刑事诉讼量刑规范化操作规程》,宁波市北仑区检察院与法院《量刑程序规范化实施规则(试行)》等。
  量刑规范化改革有助于解决当前刑事司法实践中的量刑偏差问题,促进同案同判,保障司法统一。但制度仍需不断完善,司法技术也需及时跟进。这需要在现有改革的基础上,坚持罪刑相当和司法统一的法律原则,进一步建立迈向司法统一、体现宽严相济刑事政策精神的刑罚适用规范标准和操作规程。主要包括:
  第一,逐渐扩大量刑规范化改革涉及的罪名范围。改革成熟后,量刑规范化应逐渐覆盖刑法规定的所有罪名。随着覆盖罪名的增加,量刑改革所针对的刑罚也应从有期徒刑扩展到无期徒刑、死刑等刑罚的适用,规范故意杀人罪等重罪的量刑基准。
  第二,控制地方司法机关制定具体量刑标准的行为。目前,各级司法机关的量刑规范化改革主要遵循“两高三部”颁布的意见,但实践中存在省级甚至市级、基层司法机关制定相关规范性文件的现象。这在一定程度上有利于促进司法统一,但也可能产生新问题,并引发社会对量刑标准过度“因地制宜”的质疑。有必要在肯定地方改革试点的基础上,引入备案制度,加强监管,确保量刑标准的统一。
  第三,促进量刑程序及其改革的参与性。法院量刑程序须保证被告人、辩护律师、被害人和检察机关的充分参与。量刑规范化的持续推进需引入公众参与,遵循公开、民主的原则,量刑标准和裁量规范应征询社会各界特别是法律学者、律师的意见,而非由法院独断或司法机关“内部研究”。所有量刑标准和规范须通过适当的平台公开发布,以保证被告人、辩护人、被害人及公众知悉和运用。
  此外,在量刑规范化改革全面施行的基础上,最高人民法院将总结经验,对法官民商事审判的自由裁量权作出明确约束和规范。2010年最高人民法院将“司法自由裁量权的行使和规范”列为重大调研课题。部分法院就规范自由裁量权先行试点,如上海市高级人民法院2009年拟定《关于规范法官自由裁量权行使的指导意见》,2011年出台《关于规范法律适用、推进法律适用统一的若干意见》,并进行以“规范行使自由裁量权”为主题的法官轮训,旨在从程序和技能两方面,督促法官规范行使自由裁量权。最高人民法院拟出台的司法文件将从程序和实体上全面规范法官的自由裁量权,旨在统一司法尺度,提升司法公信与权威。
  —国家赔偿制度改革
  近年来频繁曝光的冤假错案在拷问司法公正的同时,也让国家赔偿成为关注焦点。2010年,实施15年之久的国家赔偿法修改,进一步扩大赔偿范围,理顺赔偿程序,明确精神损害赔偿,完善赔偿费用支付保障。在国家赔偿案件程序改革方面,新国家赔偿法取消了确认程序,赋予人民法院赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责,并增加赔偿委员会审理赔偿案件程序的4条规定,对赔偿委员会的组成等作出修改,有所进步。但此次修改仍有不足。例如,保留先行处理程序,意在给予赔偿义务机关自我纠错的机会,却有悖于“当事人不得担任自己的法官”之程序原则;有关协商程序的规定过于原则,缺乏可操作性;确认与赔偿程序合并,效果有待实践检验等。
  2011年,为贯彻新国家赔偿法,最高人民法院颁布《关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释(一)》和《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》,进一步明确、细化和补充立法中过于原则和欠缺的事项。主要包括:取消国家赔偿的确认前置程序;规定赔偿请求人和赔偿义务机关可对存在争议的侵权事实进行质证,并细化质证范围;确定赔偿义务机关对职权行为的合法性负有举证责任;规定赔偿案件的立案程序,包括申请方式、形式要件和审查期限等;增加赔偿案件当事人委托代理的规定;增加法官回避的规定;明确赔偿案件协商的原则和范围;规定中止审理和终结审理的情形等。该司法解释既是对国家赔偿法的贯彻落实,也细化了部分程序规则,增强了可操作性,为赔偿请求人申请和获得国家赔偿提供了便利,提升了法院赔偿委员会审理程序的公开性和公正性。
  程序完善特别体现为国家赔偿审查程序的“司法化”,对审查机构的设置也提出新的要求。一是改变赔偿委员会人员匮乏、依附行政庭等部门、具体工作实由负责行政事项的赔偿办公室处理的虚化现状;二是调整赔偿委员会职能,使之从“算账理赔”的机构转变为承担“审理职能”的办案机构。辽宁省高级人民法院及其下属17个中级法院在全国率先进行探索,撤销赔偿办公室,设立赔偿委员会,充实审判人员,实现赔偿委员会的实体化改造。这一地方性改革为国家赔偿案件的审判工作提供了有力的组织保障,有望在今后得以推广。
  作为制约国家权力和救济公民权利的一项重要制度,国家赔偿是体现一国法治建设程度和人权保障水平的窗口。国家赔偿法既囊括了行政、司法的程序规则,更以实体规则为主体。故法院的努力只能局部改进。未来在坚持国家赔偿审查程序的“司法化”并逐步向“诉讼化”改造的同时,应立足整体,全面完善国家赔偿制度。主要包括:逐步扩大包括权益范围、行为范围和事项范围等在内的国家赔偿范围,科学界定免除国家赔偿责任的情形;合理设定国家赔偿的归责原则,构建以违法归责为原则,过错归责、结果归责、瑕疵归责为补充的多元化归责原则体系;科学设置国家赔偿申请、协商、决定、执行、追偿等各环节的程序规则,取消先行处理程序,引入回避、公开等基本制度,提高程序的参与度,实现决定程序的“诉讼化”改造;提高国家赔偿的标准,包括提高侵犯人身自由的赔偿标准,合理的间接损失纳入财产损失;国家赔偿实质上是国家对公民的侵权行为之救济,故国家赔偿标准与民事赔偿标准应逐渐走向统一,有些国家机关的侵权行为具有特殊性,可专门规定赔偿标准,但不得低于民事赔偿标准;完善国家赔偿的种类,加强精神损害赔偿责任的法律适用,适当补充惩罚性赔偿责任,并细化消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等责任的具体形式。
  —深入推进“大调解”
  2011年4月,中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院等16个部门联合发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》(下称《意见》)。《意见》立足于纠纷的预警和疏导,将人民调解置于其他纠纷解决方式之前,要求坚持调解优先、依法调解,充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用;要求建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,并详细规定各行政机关纠纷解决的职责范围和工作机制完善方向;强调司法调解以一般民事案件、轻微刑事案件为重点,不断拓展调解范围,建立完善法院与职能部门在调解、仲裁、执行等工作环节的联动机制;要求检察机关在大调解格局中履行法律监督职能,建立以引导当事人和解为主要方向的纠纷解决工作机制;各级综治委及其办公室在党委、政府领导下负责大调解工作的组织、协调、检查和督办。
  作为多年“大调解”建设的经验总结和制度提升,《意见》是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的重要部分,旨在通过统筹兼顾、联动协调,构建以人民调解为基础、诉讼调解为主导、行政调解为补充、司法审判与检察监督为保障的多元化矛盾纠纷解决机制。该意见首次以全国性文件的方式,明确了人民调解、行政调解和司法调解的关系,对各类调解主体特别是若干行政调解的调解范围、制度完善作出了方向性规定,并尝试探索检察等部门在化解社会矛盾方面的积极作用,有利于加强资源整合,化解矛盾纠纷,促进社会和谐。
  不过,《意见》仍是对大调解工作的框架性、方向性规定,各类调解的工作机制、程序设置、衔接整合仍需各地各部门根据自身实际做进一步安排。在公民社会发展薄弱、民间纠纷解决机构难以建立、人民调解绩效低下、行政调解依托行政权力、法院调解经常违反自愿原则等现状下,官方主导的“大调解”要从口号走向现实,充分发挥纠纷解决功能,前景并不乐观。
  调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位,其重要作用毋庸置疑。完善调解制度最重要的方向在于,发展社会自治型民间调解。人民调解要真正发挥效用,应当从半官方调解转化成真正的民间调解。随着人民调解制度的发展,“人民调解”的“人民”二字最终可以去掉,因为人民调解本身就是民间调解的一种,而所有民间调解从某种意义上来说都是“人民的调解”。行政调解应当尽可能远离行政权,逐渐发展为相对中立的纠纷解决机构。严格区分法院内外的调解,法院外调解无论如何强调都不过分,法院调解则应适度,“能调则调,当判则判”,调解率的硬性要求必须取消。最后必须强调,调解优先的社会政策,不可视为“维稳”政策的一部分,不可偏离规则之治的发展方向,不可因此削弱法治的重要性。
  二、法院改革
  2011年法院改革主要涉及完善审判管理制度、改革执行体制及工作机制、完善人民调解协议司法确认程序、提高诉讼效率、促进司法公开、加强基层和队伍建设、强化廉政建设等方面。
  (一)优化法院职权配置
  —完善审判管理制度
  审判管理和案件质量考核制度不合理,扭曲了司法行为。完善审判管理制度是多年来法院改革的努力方向,更是2011年法院工作重点。继2010年底发布《关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》后,2011年最高人民法院出台《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,并在总结试行三年经验的基础上修订 《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。
  《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》对审判管理工作提出了较为系统和具体的要求。意见规定了审判管理的目标、概念、要求和职能,明确了审判管理办公室的定位和职责,要求切实加强案件质量、效率、流程、绩效管理和审判经验总结,注重审判管理与人事、政务管理的协调沟通,并通过加强信息化基础设施建设和队伍建设作为审判管理工作的支持。
  长期以来,审判管理存在行政化现象严重,审判管理不服务于审判功能,相关部门衔接不畅,审判事务分流低效、处理不及时,考核评价体系极不合理,上下级法院关系不正常等诸多问题。为此,最高人民法院多次将其列为改革项目,但改革力度有限,进展不明显。这既有来自法院内部的阻力,也有社会整体行政格式化的因素。问题解决的方向是—法院当像法院。
  《关于开展案件质量评估工作的指导意见》对试行三年的法院案件质量评估指标体系进行调整完善,针对审判是否公正、高效和取得良好司法效果,设计了包括公众满意度在内的31项评估指标,按评价作用和导向功能设置不同的评价权重,尽可能增强案件质量评估指标的客观性、公正性和科学性。例如,根据具体原因,对不属于一审或原审法院错误的改判和发回重审,不视为下级法院负向评价指数,以解决先前广遭诟病的“错案率”问题;将每起金钱债权案件执行到位率的平均值作为“执行标的到位率”,有助于避免法院“抓大放小”选择性执行;设立“调解案件申请执行率”以评估调解质量等。
  尽管指标数量有所减少,评估范围有所扩张,客观性有所增强,但新的指标体系仍存在各种问题。例如,现有指标如何客观反映司法效果,特别是公众满意度等信息如何收集和运用;调解率的设定客观上已造成“重调轻判”、强迫调解等问题,影响了法院的规则之治功能等。
  案件质量评估体系事实上已成为法院工作的“指挥棒”。在准行政化的法院系统中,无论何种指标体系,都可能基于攀比获取资源的竞争逻辑而引发攀比效应,从而出现不顾司法公正和效率而片面追求指标、造假等现象。因此,反思应当直指问题之根本—法院业绩考核制度是否符合司法活动的科学评价。强调业绩考核是行政管理的一大特点,实质上将法院视为行政系统的一部分。但法院不是行政机关。司法的目标是实现公正,此外别无其他。因此,法院独立审判,自然无需通过漂亮的指标数据取悦上级法院和地方党政机关,无需介入以各类评比奖惩为诱导或强制的社会规训体系。司法问责须有自身的标准和惩戒程序,案件指标当仅作司法统计之用,不能以此衡量法院或法官的业绩。
  —执行体制及工作机制改革
  执行体制及工作机制改革是近年来司法改革的着力点。继2009、2010年发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》、《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》、《关于限制被执行人高消费的若干规定》等重要文件之后,2011年最高人民法院出台《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》、《关于委托执行若干问题的规定》和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,发起反规避执行专项活动,并持续开展创建“无执行积案法院”活动。《民事诉讼法修正案(草案)》也对执行程序进行了修订。
  “执行难”案件中约有15%缘于被执行人规避执行。年初,最高人民法院发布《关于开展反规避执行专项活动的工作方案》,在全国开展反规避执行专项活动。6月,《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》出台,旨在综合运用被执行人报告、申请执行人提供线索、法院依职权调查及审计执行、悬赏举报等手段,化解被执行人难找和执行财产难寻的难题;通过加大对当事人的风险提示、财产保全力度和强化对担保财产的执行措施,预防被执行人转移、隐匿财产;通过严格落实案外人异议之诉由执行法院管辖之规定,防范恶意诉讼;强调加大民事制裁和刑事处罚力度,通过公检法协作追究被执行人刑事责任,提高规避执行的成本,激励被执行人自觉履行。该意见涉及财产保全、调查,惩治规避执行行为等多方面,既需法院立案、审理、执行等部门密切合作,也有赖于法院与其他单位的联动配合。故该意见能否顺利实施并产生良好效果,仍有待观察。长远而言,惩戒和威慑只是一方面,还需注重培养社会诚信。例如,通过建立健全社会征信系统,从正面引导当事人自觉履行义务。
  委托执行旨在高效低成本地解决跨辖区案件的执行问题。但实践中,由于地方保护主义盛行和制度不完善,相当部分委托执行案件长期得不到执行。《关于委托执行若干问题的规定》明确了委托执行的一般原则和例外,委托执行案件的归属和结案,受托法院的确定和相关手续办理,委托案件的执行、监督、管理和协调等内容,一定程度上有利于缓解目前委托执行工作运转不畅的状况。但由于地方保护主义盛行及司法的地方化、委托法院和受托法院权限不明、受托法院缺乏执行激励、委托执行程序繁琐、中止或终结执行程序不规范、执行协作意识欠缺等因素仍然存在,该规定的落实效果不容乐观。
  10月出台的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(下称《意见》)是年度司法改革的亮点之一。《意见》涉及执行机构的内部职责划分,执行机构与立案、审判等机构的职责划分以及上下级法院之间的统一管理三个方面,核心内容在于将执行权明确划分为执行实施权与执行审查权,分由不同的执法主体按照不同的程序行使,互相制约,规范运行。
  执行权分权运作符合执行规律。执行实施权由执行员或者法官行使,采取审批制,范围包括财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留等措施的实施。执行审查权由法官行使,采取合议制,范围涵盖审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等。执行审查机制重在为当事人和利害关系人的异议权提供正当程序保障,并对实施权进行监督。执行实施程序划分为财产查控、财产处置、款物发放等阶段,各阶段由不同的执行人员在确定时限内集中办理,改变以往“一人到底”的办案方式,便于进行节点控制,防止消极执行。此外,《意见》首次授予执行人员即时查控财产权,规定所有执行案件须办理立案登记手续,强化执行的统一管理,赋予中级以上法院执行工作统一管理权限。
  纵观近年来执行体制和工作机制的改革脉络,《意见》可谓执行改革成果的整合。作为体系化、全方位的执行权优化配置方案,其所明确建立的法院执行权分权运行机制、法院内部立审执协调配合机制和法院执行工作的统一管理体制,是《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的具体落实,是对先前改革实践的成果总结,也是对各地改革探索的规范统一。
  但优化执行权配置的相关改革仍限于法院内部。虽然执行权将实现分权运作,但一院之内,审查权和实施权之间能否实现有效制约仍有待观察。就分段集约执行机制而言,如何落实各执行阶段的节点控制,厘清各阶段执行权限和责任,防止各环节协同“操作”等问题,将是制度落实及完善需注意之处。相信《意见》的实施,加上不断推进的各项执行体制和工作机制改革,困扰法院多年的“执行难”和“执行乱”问题会得到一定缓解。此人家庭地位极低
  多年以来,执行工作机制改革措施不断推出,但“执行难”、“执行乱”问题仍未能有效化解。这表明,执行分权只是破解“执行难”等问题的第一步,而且只是工作机制和工作方法的改进,难以彻底解决问题,须另寻他途,深入推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构,按行政或法警模式运作,执行裁决权可交由法院行使,或由执行机构自行承担。
  但是,即使设立专门的执行机构,制定单独的强制执行立法,在目前的司法体制下恐怕也很难从根本上解决问题。“执行难”问题,除强化执行措施、完善执行程序、激励被执行人自觉履行外,更应放在司法体制根本改革的整体中解决,推进深层的司法体制改革,实现司法独立,保障司法公正,甚至还可能需要政治体制改革的支撑。“执行乱”问题,须放在应对体制型腐败的整体中来消除,与司法腐败乃至任何权力带来的腐败,采取同样的方法同步根治。
  —发布首批指导性案例
  2011年底,最高人民法院发布第一批指导性案例,包括民事和刑事案例各2个。上海中原物业顾问有限公司诉陶德华居间合同纠纷案,旨在解决二手房买卖活动中买方与中介公司因“跳单”引发的纠纷;吴梅诉四川省眉山西城纸业有限公司买卖合同纠纷案,旨在正确处理诉讼外和解协议与判决的效力关系;潘玉梅、陈宁受贿案旨在解决新形式、新手段受贿罪的认定问题;王志才故意杀人案旨在明确判处死缓并限制减刑的具体条件。同时下发的《关于发布第一批指导性案例的通知》,要求法官学习研究上述案例,审理好类似案件,做好指导性案例的编选报送工作,并允许高级法院通过发布参考性案例等形式,对辖区内各级法院和专门法院的审判业务工作进行指导。指导性案例所确定的裁判要点,对“法院审理类似案件、做出裁判具有指导效力,法官在审判类似案件时应当参照,并可作为裁判文书的说理依据加以引用。”这表明,案例指导制度迈出了实质性的一步,制度效用即将接受司法实践的检验。
  自法院“二五改革纲要”明确提出建立以来,案例指导制度酝酿多年终于出台,期间还经历了种种争论,几近搁置。2010年11月《关于案例指导工作的规定》出台后,最高人民法院用了一年多才公布首批4个指导性案例。这一方面显示最高人民法院的慎重,另一方面也表明该制度的贯彻实施明显迟缓。制度经切实执行,方能发挥预期效果。案例指导制度是多年来司法改革的重大进展,具有渐进的革命性功能,为司法权和法官作用的扩张埋下了种子。期待最高人民法院加速发布指导性案例,使之成为主要的常规性工作。未来指导性案例应逐渐替代司法解释,成为最高人民法院指导法律适用、发挥公共政策功能的主要方式。
  案例指导制度的发展仍是一个漫长的过程。作为法治建设和司法公开的基本要求,以及民众推荐指导性案例的必要条件,全国法院案例数据库的建立势在必行。呼吁最高人民法院立即着手此项工作,建立全国性的法院案例汇编和发布平台,包括指导性案例及所有案例。在公开各级法院主动提供的案例基础上,首先做到公布最高人民法院的所有裁判文书,继而公布省级法院的所有裁判文书,最终公开所有法院的裁判文书,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容可作技术处理。案例数据向社会公开,可以便利地进行检索。所有公开的案例,皆可产生比照效应。更多的案例,更好的指导,更利于司法统一,更接近司法公正。
  在不断发布指导性案例、充实全国法院案例据数据库的基础上,制度建设的重点将逐渐转向指导性案例的适用。应借鉴英美法国家判例法制度,探索案情比对、情势权衡、排除适用等指导性案例适用的司法技术;进一步明确“类似案件”的标准;规定法官负有适用或不适用指导性案例的阐明义务;排除指导性案例的适用须在判决书中说明,并向法院案例指导办公室提交书面报告;每年对指导性案例进行编纂与清理;通过培训等各种方式提升法官适用指导性案例的能力等。
  —充分发挥刑事审判职能
  2011年初,最高人民法院发布《关于充分发挥刑事审判职能作用,深入推进社会矛盾化解的若干意见》重申并要求各级法院准确把握宽严相济的刑事政策,在运用刑罚手段惩治犯罪的同时,通过做好附带民事诉讼审理、刑事和解、未成年人审判、非监禁刑适用、刑事被害人救助等工作,完善相关制度,立体化、多层面地促进社会矛盾的化解。
  鉴于转型时期违法犯罪的复杂性,简单地适用刑罚惩治犯罪不足以消弭案件引发的问题。该意见回应现实需要,就刑事案件提供综合性处理思路,兼顾惩治犯罪、救助被害者、保护未成年人、缓和犯罪人与被害人关系等,体现了司法理念的进步。但只是理念进步和提供指导性意见意义不大,制度完善、可操作且贯彻落实才是重点。
  —防治涉诉信访
  涉法涉诉信访困扰法院。尽管中央政法委和“两高”多次就涉法涉诉信访工作出台相关规定,经常开展专项整治活动,但成效不佳。2011年,最高人民法院继2010年底发布《人民法院涉诉信访案件终结办法》及实施细则后,提出预防和减少涉诉信访的五项举措。具体包括:建立涉诉信访风险评估机制;完善涉诉信访通报制度;建立和完善诚信约期制度;落实《人民法院涉诉信访案件终结办法》及实施细则;继续推动立案调解工作。前三项举措在一定程度上有助于强化法院工作人员对涉诉信访工作的重视,可能提高涉诉信访的处理效率。后两项举措是先前工作的强调。可以预见,这些举措如同多年来不断出台的措施一样,治标不治本,不可能有效回应和化解当前严峻的信访问题。
  2010年最高人民法院受理各类信访举报35 763件,分流处理后直接督办51件。最高人民法院确实应避免成为“信访院”。但就根本而言,信访必须是越级的,才是有效的。信访压力下移并不会化解信访本身,而只是矛盾的转移甚至积聚。在地方,“大接访”、“大回访”等专项活动年年持续。例如,河南省高级人民法院年底开展第三次“万名法官回访万名当事人”活动,前两次活动中24 257名法官回访42 334名当事人、3 251家企业,协调化解14 812件案件,帮助解决实际困难和问题2 010件。但运动化的信访处理机制并非治本之策,反而会令司法权威进一步受损。张立勇院长带遂平访民齐东升到公路局讨款,虽然解决了个案,但却引发了更多的忧虑和批评。
  信访“年年清、年年有,年年改,年年增”。在某种意义,信访事实上已成为纠纷解决的主要渠道和终局途径,也构成中国迈向法治的直接障碍。问题的解决应多管齐下,特别需要强调公平公正的社会政策,自由开放的诉求表达机制,便利有效的多元化纠纷解决途径,限权缩权的党政,以及公正权威独立公信的司法。从中短期来看,应切实保障信访人的合法权益。2011年8月,北京警方端掉昌平七里渠的一处非法羁押并故意伤害外地上访人员“黑监狱”,并公开通报此案,要求严禁保安公司参与“截访”、非法限制他人人身自由,值得肯定。从长远而言应废除信访制度,或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。一种思路是,借鉴瑞典等国的申诉专员制度,建立专门性信访处理机构,设中央和省两级申诉专员公署,实行两级申诉制度,最终将信访改造为准司法性的专门申诉机构。
  (二)落实司法为民
  —完善人民调解协议司法确认程序
  人民调解协议的司法确认是完善多元化纠纷解决机制的重要内容。2011年,最高人民法院发布《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》,对人民调解协议提请司法确认的条件、范围、管辖、申请材料、确认期限、调解协议确认后的效力和执行、案外人权利救济等做出具体规定。该规定对确认案件的管辖采取就近原则,设定较短的审查期限,并要求法院对具备确认条件的调解协议当场确认,明确不予受理和不予确认的具体情形,规定调解协议确认后可申请强制执行,调解协议确认免费。
  该规定内容全面、合理,较好地体现了便民快捷的服务型司法理念,可有效指导基层法院对人民调解协议的确认工作。同时,经行政机关、商事调解组织、行业调解组织等其他具有调解职能的组织调解达成的协议,可参照该规定申请司法确认,扩大了确认范围,有利于推动多元化纠纷解决机制良性发展。目前,该规定主要针对民事调解协议的确认。未来对于不断发展的轻微刑事案件和解,以及开始松动的行政案件调解,法院皆可积极探索调解协议的司法确认。
  —提高司法效率
  根据2010年底《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》,最高人民法院确定的行政审判联系点基层法院可开展行政诉讼简易程序试点,各高级人民法院也可以选择法治环境好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层法院开展试点。目前,部分法院已开展行政诉讼简易程序试点。涉及财产金额较小,属于行政机关当场作出决定的行政征收、处罚、给付,行政许可,行政强制,行政不作为,当事人各方自愿选择适用简易程序等三类案件适用简易程序审理。
  2011年初,最高人民法院借鉴国外小额速裁立法经验,出台《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作指导意见》,要求全国90个基层法院最迟在5月启动小额速裁试点工作。意见规定了适用小额速裁程序的案件类型、标的额、庭审模式、开庭时间、结案期限、异议申请及诉讼费收取标准等事项,明确案情简单的小额诉讼由一名审判员独任审理,一个月内结案,一审终审,并强调严格保证当事人对小额速裁的知情权、程序选择权和不服小额速裁裁判结果的救济途径。江西、河北、山东等省高级人民法院还制定了实施细则。《民事诉

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