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【期刊名称】 《法学》
司法行政化管理与法官独立审判
【作者】 王申【作者单位】 华东政法大学
【分类】 法院
【中文关键词】 科层管理;司法体制;独立审判;权力形态;政法委;克服弊端
【期刊年份】 2010年【期号】 6
【页码】 33
【摘要】 自从法院设立以来,科层官僚制便与法官管理制发生了亲密的接触。法官作为由政府官员所组成的行政官僚团体,在某种意义上,他们只是在司法部任职的官员,与其他在农业部或外交部任职的官员并无不同。法官审判独立的理论支撑点还是在法官自我的独立意识,没有独立意识就没有独立审判。行政与司法这两种权力形态是天然不同的。司法权体现的是公平、正义的价值观。科层行政官僚制所体现的是效率第一的功利主义价值观。法官理性主体的建设和重构,更多是一个政治性的问题。司法去行政化肯定不仅仅是法院一家的事。解决中国的司法问题,在总体上必须从改造法官科层行政官僚体制及其法官审判权的运作体制入手,这是一条走向健全理性司法的路径,它可以将法官从科层行政官僚体制的束缚中解脱出来,在去除那些不必要的累赘之后,具体地转向司法审判的实际形态。
【全文】法宝引证码CLI.A.1149191    
  
  当下能够吸引法律人眼球的应该就是河南商丘的赵作海故意杀人案。2010年5月9日,河南省高级人民法院宣告赵作海无罪,同时启动责任追究机制。“5月19日下午,河南省高级人民法院召开党组扩大会议,院党组成员和有关庭室负责人围绕赵作海错案进行认真剖析,查找原因。大家一致认为,出现赵作海错案的主观原因,一是司法理念偏差,为民意识不强;二是责任心较差,工作作风浮漂;三是只注重相互配合,忽视了相互监督;四是上级法院对下级法院监督不力。赵作海案件的教训是沉痛的,错判给赵作海本人和家庭带来了极大的伤害,给法院造成了极坏的影响,应该进行深刻反思和总结。”[1]而我认为,赵作海案带给我们深层的反思是:如何正确处理司法行政化管理与法官独立审判的关系。
  一、科层行政官僚制与司法体制的亲缘关系
  科层行政官僚制作为工业文明的管理模式,产生于19世纪晚期。它虽然历史悠久,但很长时间以来并没有引起人们的关注和系统的研究。只是到了20世纪,对科层行政官僚制的研究才成为人文社会科学关注的对象。而所有这一切都与德国社会科学家马克斯·韦伯的名字联系在一起,正是他,从理论上对长久以来存在于国家政治体系中的科层行政官僚制作出了系统的分析和总结,并提出了其存在和发展的条件,使得科层行政官僚制第一次被理论化和系统化。
  马克斯·韦伯对科层官僚制所作的规范性、理想型定义的基础源自于他的法理性统治理论。法理性统治是现代西方社会的一个十分突出的特点,为官僚制统治方式提供了一种内在动力—理性化,由此推动了传统社会(家长制统治)向现代社会(科层行政官僚制)的变迁。在韦伯对官僚制的内涵和特点的分析中,我们可以看到,官僚制所强调的是管理的技术性,追求的是理性和效率。相对于传统极权统治来说,官僚制避免了权力的滥用,抛弃了人治因素,体现了科学与法制的精神。
  自科层行政官僚制理论被认可以后,便得到了广泛的采用,现已成为一种最为普遍的组织管理形式。科层行政管理是以法的形式理性为依托,确定每个机构的管理范围,规定机构内的权力分布,并把每个职位和责任联系起来,以履行职责为目的建立规则秩序。在科层行政官僚管理中,“每一上层的梯队都承担着更大的责任,也享有更大的权势。级别相同的官员是相互平等的,但是,当他们之间产生争议的时候,这些‘同僚’没有权利通过协商和妥协来自行解决这些争议。他们必须把争议事项提交给共同的上级去处理。只有在这一权力金字塔的顶端(假定它不是由一个人占据的),意见分歧才不可避免地会通过协商来解决。”[2]
  从法官制度的历史发展来看,自从法院设立以来,科层行政官僚制便与法官管理制发生了亲密的接触。在欧洲,“不论是法官以外的其他人还是法官自己,都认为法官是政府官员,因而在大多数的欧洲国家里,他们分享那些自然增长到政府官员们身上的威信。”[3]因此,法官作为由政府官员所组成的行政官僚团体,在某种意义上,他们只是在司法部任职的官员,与其他在农业部或外交部任职的官员并无不同。由于在教育背景、日常经历、生活方式、社会地位、组织背景以及职业关注点等方面的关联性,使得法官和政府各部的职业化官员十分相同,他们的世界观也非常相似。这种情况在法国、德国、意大利等国都有不同程度的发生,有些甚至至今还在延续。
  比较世界各国的司法管理制度,一种令人疑惑的现象是:在我们对西方法学理论的解读中,传说中的司法独立的神话式功能是如此之大,而相对于司法的实际作用却又是如此的有限。即使在当时的英国,法院也一直被牢牢地放置在议会中的国王之下。因此,我的理解是,在各国的司法实践中,法院的作用其实是非常不突出的,更多的时候是被行政权与立法权边缘化了,与行政权与立法权相比,法院的权力要虚弱得多。
  显然,司法行政化并不是中国的特有现象。当然,我国的情况更严重。我国法院的结构形式具备科层制的典型特征。所有的司法审判人员都归类为行政干部系列,在我国,“法院与行政机关一样具有相应的行政级别。从最高法院到基层法院都被行政‘格式化’,基层法院属于行政的县级,较大城市中的基层法院也可能属地级市或副局级,中级法院和高级法院则属于副局级和副部级,也有中级法院属于正局级。而且整个法院系统一开始就被行政机关格式化了。”[4]同时,在法院的内部也是如此,法官之上有院长、副院长、庭长、副庭长,法官与庭长、院长之间存在明显的服从与命令的关系。行政化的管理模式已在法院的管理中被深深地内在化。
  二、法官意志的独立是法官独立审判的本质
  对于法官独立审判概念的考察将不可避免地涉及到法官的自我认知,它所涉及的是关于法官认知能力的研究。对于自我认知的强调,是古希腊时期理性探究的原初觉醒的组成部分。从认识论的角度看,法官独立审判的理论支撑点还是在法官自我的独立意识,没有独立意识就没有独立审判。也就是说,我们只能从法官的独立意识中才能证明法官的存在。因为,审案、断案是一种主观认识的判断,如果在这个认识过程中,法官不能排除外界的干扰(尤其指各种潜在的利诱),要想真正做到公正断案就会成为一件很难的事。因此,保证法官独立的意志自由,是法官公正断案的前提和基础。
  从理论上说,经过法律专门化训练的法官完全有能力认知案件的事实真相(这应该是合格法官的前提要素)。在赵作海案中,我们可以看到:当法官面对没有确定身份的尸体,无法解释的压在尸体上的3个每个重达500斤的石磙,不能合理排除的刑讯逼供可能性,甚至五花八门、矛盾百出的被告供词,以及一直没有找到作案凶器的窘境时,不可能不意识到,案件的真相可能与目前的事实有出入。特别是之后的法庭审理,其实是法院寻求案件事实真相的一次很好的机会。但事实是,“庭审就像在走过场”。赵作海当时的辩护人胡泓强(实习律师)回忆起来仍百感交集,他说,在当年的判决书上,辩护意见只有寥寥八个字:事实不清、证据不足。赵作海的妻子赵小齐等关键证人也没有出庭,赵作海对于自己遭遇刑讯逼供、屈打成招的辩护同样没有被法庭采纳,法院认为,赵作海曾经在公安环节做了9次杀人笔录,所以当庭否认未杀人不可信。于是在2002年12月5日,商丘市中级人民法院对赵作海作出了死刑缓期两年执行,剥夺政治权利终身的一审判决。其实,明白的人一看就知道,如果证据确凿,按照当时的政策判断,杀人肢解这种恶劣犯罪情节,赵作海应该会被判处死刑立即执行,正因为案件存有疑点,是疑难案件,也是存疑案件,所以合议庭才在判决上留有余地,最终疑罪从轻,判处了赵作海死缓。[5]面对疑点百出的案情,如果法官的自我认知无法区分其事实真相,它就根本不是一种司法认知,当然这样的法官也就没有资格承担审判职能。
  当然,法官自由意志的运用是在法官仅就法律事实清楚的情况下进行认识、判断的。但是,当法律事实与客观事实发生冲突时,法官就可能会认知不清,也就可能会发生错案。但是,只要法官是在遵循法律和职业规范的前提下,独立行使其判断权,这些都应该归之于法官独立审判的范畴之中。也就是说,错误的判决也是法官独立审判权力的一部分(因为在司法审判中,只要法官是人,那么错案是不可避免的,我可以说今天有,明天还会有,中国有,国外也有)。然而,假案则是另外一回事,赵作海案严格地说是则假案,假案是法官在不遵循法律和职业规范的前提下产生的,明知是假,甚至是故意造假,则必须从重追究其责任。在此,法官的判断活动被凸显出来。
  所谓法官的判断,就是法官在其所感知的案件诸多现象中做出与案件实质相关的选择。其实“独立判断”也是马克思对法官角色的定位。法律是普遍的,而根据法律来确定的案件是个别的。要把个别的现象归入普遍的范畴,就需要判断。判断是件棘手的事情。要执行法律就需要法官的理性判断。所以“法官独立思考”命题的要点就在于强调:法官的所有认识均是建立在“法官”这个确定物之上的。现受命调查冤案的商丘市中级人民法院刑一庭庭长杨松挺不无悔意地说,法官应该具备良知、职业道德和独立判断,应该排除一些非正常因素的干扰。[6]可见,独立思考是法官所有认识的真理性的第一保证。这样的认识很符合司法独立的法治精神:法官的一切决定都必须在理性的天平上为自己判决的合法性或正当性作出保证,即使是在有关政治观点的判断上,也是如此,绝对不能因其他的原因而改变自己的判断。
  三、科层行政官僚制与独立审判这两种不同的权力形态所追求的目标是不同的
  行政与司法这两种权力形态是天然不同的:我们常说,司法权从产生之日起就是以独立形态建构的,在英国“长期的司法实践流传下来的做法是,允许每个法官公开地申明自己的观点,这实际上是让法官们在他们自己的群体内进行公共辩论:在一个疑难案件中,每个法官都可以对所支持的判决方式最为充分地提出自己的理由,并且可以反驳不同意见中列出的所有理由。[7]”显然,司法权是一种对当事人之间纠纷加以裁判的能力,因而为了保证这种裁判具有公正性,裁判的主体应当能够排除来自各方面的干涉,而只是依照法律来进行裁判,这就要求司法活动必须体现其独立性。而行政权作为一种国家权力,从整体上来说虽然也具有独立性,但综合考量上下级行政机关之间以及行政机关内部各行政人员之间的关系后,却发现其并不象司法权那样具有严格的独立性。这一点也是行政权与司法权的价值追求的差异所决定和要求的。而高效率的行政治理方式最好是一种“命令与服从”和“长官负责”的模式,即下级行政机关在从事行政管理活动时应当遵循上级行政机关的指令和要求,行政官员在进行行政管理时应当服从行政主管或长官的命令和指挥。
  由于权力功能的不同,法官与公务员的地位是完全不同的:法官是“被任命担任特别重要和有尊严的职位。他们在国家的政治体制中占据了关键的位置。他们平等地站在国王与行政机关之间,同样平等地站在行政机关与人民之间。他们肩负着最重要和责任最为重大的使命”[8]。而行政主体在进行行政活动时,俨然是国家利益或社会利益的代表和化身,行政活动所产生的直接的、主要的法律功

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