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【期刊名称】 《环球法律评论》
基层信访治理中的“法治”话语冲突
【副标题】 基于华北S县的实证观察【作者】 马原
【作者单位】 南开大学{周恩来政府管理学院行政管理系讲师}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 基层信访;法治话语;群众路线;基层治理
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 110
【摘要】

观察我国基层信访可以发现,上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规,乃至“中央精神”等话语维护权利和利益,而基层政府在这一过程中呈现出消极行政、被动维稳的形象。本文从基层信访工作切入,通过对基层政府和上访者话语和认知中的“法治”概念的分析,揭示出二者之间在立场与行动上对立的同时,也同样存在话语上的冲突,集中体现在他们对于“法治”概念的不同理解。在这两种貌似对立的“法治”话语背后,可以看到国家面向广大群众与科层体系所输出的“群众路线”与“制度理性”两种政策导向所导致的制度罅隙以及话语和实践的分离。

【英文摘要】

Empirical studies on China’ s grassroots petitioning system (xinfang) reveal that many petitioners consciously invoke laws, administrative regulations, state policies, even “the spirit of the CPC Central Committee” as the “expression tools” for upholding their rights and interests, while grassroots governments are usually believed to act in a rather passive way in administration and the maintenance of social stability. This paper takes grassroots xinfang work as the entry point and, through the analysis of the discourse interaction between grassroots governments and petitioners, reveals that both grassroots governments and petitioners frame their narrations on the basis of their own rhetoric of “rule of law”. This discourse confrontation runs through their xinfang interaction and reflects an institutional gap and a separation of discourse from practice resulting from the two policy orientations of “the mass line” and “institutional rationality”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234641    
  一 引言
  在西方社会抗争理论中,抗争者行动方式和话语表达融入了对外部环境的独特理解。在观念和认知层面,行动者内在观念的形成很难脱离生活阅历与现实社会的渗透;在行动策略的选择上,他们所使用的话语“依赖于具体的斗争情境与权力关系”,[1]需要从所掌握的“话语工具箱”中寻找使其诉求获得认同和接纳的表达符号。在当代中国的具体情境下,基层民众的利益表达过程并非单纯的情绪释放,在很大程度上同样受制于外部的制度设定。在这一过程中,国家的具体制度与政策导向被许多行动者充分察觉并加以利用,促使他们在叙述表达中融入较多行动技巧与策略考量,使其行动更具功利性和目标指向的特征。具体到基层社会抗争的研究领域,抗争者的话语表达被赋予了较多关注,出现了“依法抗争”、“以法抗争”,以及“以身抗争”、“以死抗争”、“以舆抗争”与“悲情抗争”等众多解释概念。[2]例如一些研究发现,在我国乡村许多维权事件中,许多农民善于运用法律、文件和中央政策作为其诉求的合法性依据,在话语表达中体现出对中央政策的尊重与对上级行政权力的依赖,将自身所遭遇的不公正归咎于基层政府的腐败与不作为。这种行动策略的选择避免以直接、公开的方式对抗政府权威,而是通过构建“作为武器的弱势身份”争取道义与舆论方面的优势,从而获得制衡基层行政权力的话语力量。[3]总体而言,无论是诉求明确的集体抗议,还是运用“弱者武器”的日常抵抗,都表明行动者能有意识地利用法律、政策等制度结构所提供的“政治机会”,展现出强烈的策略属性。为实现行动目标,抗争者有意识地将其行为限制在正式制度允许或鼓励的范围内,[4]甚至迎合国家倡导和鼓励的政策精神,这种行动方式不仅能够减少行动成本,提高集体行动成功的可能性,同时也是一种淡化抗争行为的对抗性,降低行动风险,甚至规避不利后果的自我保护策略。
  近年来,随着党和国家不断推进全面依法治国,基层社会冲突领域出现了对“法治”与权利说辞的广泛应用,许多研究者从不同角度进行了观察,例如通过国有企业退休工人在十年抗争过程中使用的各种文本进行“话语实践”的分析,发现当代工人的抗争话语从“政治呼号到法律逻辑”的变迁轨迹;[5]或通过分析农民选举上访信中的复杂表达揭示出其中道义意识和实用思维的结合。[6]在已有研究成果的基础上,本文不仅从上访人或“维权者”的角度来讨论法治话语的表达,也将基层政府作为互动过程中的一个利益相关者,分析他们对于“法治”概念的理解和运用,并讨论上访者和政府在“法治”话语冲突背后的制度逻辑。
  本文的实证材料来自作者在华北某省L市、 L市S县信访部门以及在S县若干乡镇的调研。 S县共辖8个乡镇,2个街道,1个省级经济开发区,共49个社区,292个行政村,该县主要产业为农业,也具备一定数量与规模的工业企业和相关从业者。自2000年至今,该县政府和相关部门处理的主要社会矛盾既体现在与乡村治理相关的农村用地纠纷、林地纠纷、基层选举,也包括城镇发展过程中较为突出的企业改制、劳资纠纷、房屋拆迁等冲突;既包括涉及乡村民办教师、合作社职工补偿安置的“历史遗留问题”,也出现了许多具有时代特征的“涉法涉诉”信访与网络信访案件。发生在S县的各类基层信访冲突浓缩了当前我国基层抗争领域众多较为突出的社会矛盾,使该县成为一个较具代表性的观测对象。为获得更加丰富的实证材料,本文作者于2013-2014年共5次赴S县信访部门调研,在调研过程中参考了相关政策文件、规章办法、统计数据、书面上访材料,查阅了该县基层信访部门报送的《信访情况》、“群众工作”典型案例档案与行政诉讼文本资料,并同该县下属5个乡镇共计8名基层工作人员进行了较为深入的访谈。研究发现,在基层“维稳”,乃至更广泛意义上的基层治理过程中,政府并不完全呈现出消极行政、被动维稳的形象,他们也同样善于将“法治”的修辞作为捍卫自身行为正当性的话语武器。因此“法治”的表达策略不仅存在于上访者的叙事表达之中,也同样融入在基层政府的话语中;只是与上访者相比,基层政府视角下的“依法维稳”具有完全不同的内涵。在这两种貌似对立的“法治”话语背后,可以看到国家面向广大群众与科层体系所输出的“群众路线”与“制度理性”两种政策导向所导致的制度罅隙以及话语和实践的分离。
  二 割裂的“法治”话语:华北S县的两个基层信访案例
  对我国基层信访特别是基层乡村信访的观察可以发现,上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规,乃至“中央精神”等作为诉求的正当性依据。一些研究将这种话语特征归纳到“依法维权”的解释框架之下,认为这种做法“产生于国家建设的过程,得益于参与性意识形态的扩张,并植根于平等、权利与法治的观念”。[7]与此同时,也有一些研究将“维权者”频繁使用的法治修辞解读为借助法律与政策作为表达符号的传统“道义经济型”反抗,[8]认为它们是国家“话语支配”的体现,标志着政府权威的再生产。[9]这些研究从不同角度解释了基层信访冲突中的“法治”话语特征,其共同之处在于揭示出“以法维权”的话语实践在认知观念或行动策略层面的积极意义:它标志着基层社会抗争从“道德空间向律法空间的迈进”。[10]然而,如果过分强调“维权”的单一面向,不加区分地将各类上访行动强行赋予“合法、正当”的属性,将基层政府简单理解为“被动维稳”的消极行动者,也容易导致对基层信访产生一种刻板认识。[11]本文通过两个信访案例揭示出,上访群众或基层政府对同一事件的讲述再现了完全不同的事件经过,在这一过程中,二者围绕对“法治”概念的不同理解和策略性使用,去构建自身行为的正当性与对方行为的“违法性”,双方“法治”话语的冲突背后折射出国家在社会治理领域所输出的“群众”政治话语与基层行政“制度化”改革趋势之间的内在张力。
  (一)是“牺牲品”还是“思想偏执”?——农机站职工的上访经历
  L市S县14个农机站相继建于1969-1972年,前身均为人民公社拖拉机站。在改革开放后的改制过程中,这些农机站总计超过三千万元的资产被出租或拍卖,三百余名职工失去工作岗位与生活保障。2005年,14个乡镇的农机站职工选出代表,陆续到镇政府、县政府及L市政府上访,表示要求落实作为事业单位员工的退休待遇,“解决老有所养问题”。在上访申诉书中,他们列举了“国家《农业部》、《林业部》、《水利部》、《人事部》、《国家计委》、《财政部》六部委早在[1993]农(政字)第4号文,国务院办公厅国办发(1999)79号文,S省人民政府办公厅S政办发(2000)70号文,L市人民政府办公室L政办发(2000)76号文及L市农机管理局L农机字(2000)第28号文件”[12]等政策文件,表明乡镇农机站属于国家事业单位,其改制、农机站资产的流失、职工失去生活保障的境况,都是由于政府未能真正“执行上级文件”。这些政策文件被上访人用作诉求的正当性依据,主张基层政府应当保证他们获得事业单位的编制和待遇:
  我们这些单位的老职工,在单位工作了几十年,最后被辞退回家,什么待遇也没有。我们感到心寒。国家(各类文件)对农机站的人员及资产都有明文规定。同时强调要稳定农机推广队伍及人员编制,待遇问题。为什么政府不执行上级文件呢?我们创造的资产为什么被出租挤占拍卖掉,国家扶持的资金流失到什么地方去了呢?[13]
  针对农机站职工的上访诉求,L市人事局、劳动局、农机办联合出具了书面答复意见,认为上访人提出的诉求“无相关政策可落实”:首先,上访人所列举的国务院、省政府、市政府与L市农机局颁布的相关文件中所指的“农机推广机构”是特指1987年以后核定事业编制的“乡镇农机管理服务站”,与上访人所在的原公社拖拉机站体制不同,承担的职责不同;其次,意见认为上访人在原公社拖拉机站工作期间没有办理任何招工录用手续,没有县级劳动、人事部门的招工录用表、花名册及文字材料等任何能证明其劳动关系方面的文字材料,在生产中没有发现改变本人身份性质的记录和证据。此外,上访的前农机站职工工作期间,劳动报酬采取“工分加补贴”的形式,参与生产队的分配,不是事业单位人员,而是“社队管理的农民”,上述文件规定不适用于上访者的情况。不仅如此,答复意见指出农机站职工的越级上访、重复上访和集体上访行为是违反《信访条例》的违法行为:
  对你们(上访人)上访所反映的问题,各级党委、在政府书面或口头说明情况后,不能再搞串联、集会、集体上访。……如果不听劝告、执意组织大规模上访造成不良后果的要追究组织人员的责任。对进行非法串联、发动、聚集到市以上领导机关上访的组织者要进行批评和训诫,对有组织非法集资及违反治安处罚法的行为,由公安机关依法进行调查处理,决不姑息。[14]
  上访人在书面答复意见上签字同意,但实际上他们并没有接受这一处理决定。在此后的很长一段时间内,他们多次到乡镇政府、县政府、 L市政府等各级政府上访。这时上访人已不再着重列举具体政策文件规定,而是转变了诉求的重点,强调政府对农机站职工的“道义”责任以及改制对职工生活保障的冲击,他们认为,即使缺乏明确的政策文件规定,政府同样有责任按照中央精神为其解决退休后的生活保障问题:
  我们参加工作时都是风华正茂的青年,在农机事业上干了二三十年,长期工作在农业生产第一线,酷暑寒冬,努力工作,无私奉献,黑白昼夜,艰苦奋斗寻求发展,奋战在农业第一线……回家却没有工资待遇。我们已经没有再就业的能力,生活得不到保障。……所以,我们要求上级领导按有关文件精神,为我们这些职工讨回公道,解决老有所养问题。[15]
  对于上访人的诉求,L市人事局、劳动局、农机办所做出的复查答复与先前答复大体一致,仍然认为诉求无明确政策依据而不予支持。因此,上访人就此事继续到省政府上访,请求复核。根据省委省政府信访局、省人事厅、省劳动厅、省法制办、省农机办参加的联席会议意见和《信访条例》、国法函(2005)253号文件的规定,L市人民政府受理这一上访事项,并授权由L市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议予以复核。经复核,联席会议做出了与之前几次调查处理意见类似的结论。认为原公社拖拉机站的性质为“社有社营”单位,公社拖拉机站人员不具有事业单位人员编制,且上访人在拖拉机站工作期间,没有发生改变本人身份性质的记录和证据,因此上访诉求不符合劳动、人事有关招工、留转等方面的政策规定,其请求缺乏政策依据。但是对生活特别困难的人员,可以按照具体问题具体对待的原则,经当地政府审核批准,实施社会救助,同时在复核意见结尾处提到:(国家)依法打击违法行为。对组织、煽动、策划跨县区大规模越级上访、集体上访、无理缠访闹访和非法集资上访,围堵机关,扰乱办公秩序,蓄意制造影响的,由公安机关依法训诫;对为首者,按照《信访条例》、《中华人民共和国治安管理处罚法》依法处理。此意见为终结意见。希望上访人面对现实,明理守法,息诉罢访。[16]
  可以发现,对于同样的事实,上访者与基层政府、信访部门的理解却并不相同。在上访农机站职工的逻辑与表达中,基层政府没有严格执行上级文件,导致了职工们的生活困难,而他们的“老有所养问题”应当得到解决,这既是他们的合法权益,也是基层政府的职责所在。与此相对,处理该信访事项的县信访联席会议的书面答复中,农机站职工不仅在实体诉求方面缺乏明确政策的支持,同时,他们反复、越级上访的行为违反了《信访条例》与有关“逐级上访”的程序规定,在性质上属于违法上访行为。一些县信访局干部甚至认为上访的农机站职工是“思想偏执”的上访老户:下跌你应该笑还是哭
  他们多年上访,已经成了(上访)老户,心理已经偏执,我们派专人多次找他们谈话慰问,劝他们安心生产,不要再到处上访,现在对他们做通工作只能是越来越难。[17]
  为平息这一信访事件,县信访“联席办”最终决定在政策规定之外,利用一笔“专项资金”为上访职工按月发放一定数量的生活补助。上访的农机站职工接受了这些按月发放的生活补助,却对处理结果并不满意,认为这正是基层政府敷衍妥协和逃避职责的体现,继续到各级政府与信访部门上访反映此事。
  (二)“形式理性”还是“形式主义”?——老民办教师的上访经历
  20世纪80年代,L市S县教育、人事部门面向民办教师推行了“关、招、转、辞、退”的调整和整顿工作,对部分民办教师予以辞退;对超编人员辞退或调整到缺编单位;执行年老病残民办教师离岗制度,同时清退未经县以上教育行政部门批准、乡村自行录用的计划外民办教师和代课教师。在这一背景下,该县部分民办教师因超龄、超编等原因被强制离岗。由于离岗时未解决编制,这部分民办教师退休后未能享受退休金与生活保障,自2008年以来,该县老民办教师联合了全县范围部分离岗民办教师先后数十次到县委、市委及省委上访,反映他们1984年秋在教育体制改革试点工作中被辞退下岗的不公平、不合理,要求“教龄变工龄”、“恢复民师名份,落实同工同酬,办理退休手续”。[18]
  与农机站职工类似,上访的老民办教师认为自己的诉求具有充分的政策依据。为证明这一点,他们列举了国务院办公厅《关于解决民办教师问题的通知》(国办发[1997]32号文件),以及国家教委、国家计委、人事部、财政部联合颁发的《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》。例如他们在“申诉书”中引用了国务院《关于解决民办教师问题的通知》中有关落实民办教师待遇的原则性规定:
  民办教师是我国中小学教师队伍的重要组成部分,为发展我国农村教育事业作出了重大贡献。党中央、国务院十分重视和关心民办教师,提出了“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”的目标。……要采取有效措施落实《教师法》中民办教师与公办教师同工同酬的规定。[19]
  同时,上访人引用了《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》的相关规定:
  民办教师是我国特定历史条件下形成的中小学教师队伍的重要组成部分,……党和国家历来十分重视和关心民办教师,……(公办和民办教师)目前在经济待遇上的差别,要逐步缩小,逐步实现同工同酬。[20]
  县人事局、教育局查找了当时有关教师队伍调整的文件规定,做出答复意见认为,上访人列举的政策文件确实存在,然而对于上访人身份的认定与待遇的落实并没有直接的可适用性:两个文件分别颁布于1994和1997年,是对当时及之后如何统筹解决民办教师问题的原则性规定;而上访民办教师在80年代已经相继离岗,其身份和待遇属于“历史遗留问题”,无法适用《通知》和《意见》中有关“同工同酬”和“落实待遇”的相关规定。因此,上访人的诉求并没有确定的政策依据。在收到上述答复之后,民办教师继续上访,此时他们已经不再强调《通知》和《要求》中有关落实民办教师“同工同酬”待遇的规定,而是转变了诉求的重心,主张基层政府应当基于“公平、公道、公正”[21]的原则解决他们的生活保障问题:
  我们与现今转公办,超龄退休的民办教师曾站在同一起跑线上,同样为党教书育人几十年,他们却享受着丰厚的退休金,衣食无忧,受到尊重,而我们却分文无有,这也正是造成我们心理不平衡,向政府提出诉求的主要原因与初衷……同样在党的和政府的领导下,同样为党的教育事业工作,而我们老民师被辞退,被遗忘,能无怨言吗?……同行业人员已经享受到的权利和待遇,我们也应该得到。[22]
  县政府信访事项复查办公室受理上述复查申请后,调查了有关证人并举行了信访听证会。 S县信访局向L市信访局报送的材料中称这是一次“周密详实、严格依照法律规定”的听证程序。
  由于申请人反映事项发生在1984年,距今已20多年,调查取证工作非常困难,在县教育局等单位的积极配合下,工作组利用三个多星期的时间,走访证人、利益相关人13人,取得调查材料13份、证明材料2份、证人音像资料1份,查阅档案材料30余份,特别是就信访人有异议的事实和证据进行翔实调查,形成新的谈话笔录等书证物证。
  为确保听证效果,县信访局于听证会10日前就制定好听证方案,按程序向申请人、被申请人及证人、利益相关人下达听证通知书,明确听证的时间、地点、听证人员及各自的权利义务。邀请市信访事项复查复核办公室的领导进行全程监督,通过申请人、被申请人双方互相质疑和辩论,讲明了政策、辩明了是非;县信访事项复查办公室及时公开调查情况和相关政策,阐明了相关政策和法律依据。[23]
  对于这一听证结果,上访人同样没有接受,在继续上访的同时,也对基层政府的回应方式产生诸多不满:
  信访局又是搞听证,又是搞调查,一些形式主义的东西有什么用,无非就是拖着不办……地方政府视而不见、听而不闻、百般搪塞,以“无政策依据”、“人员众多”、“情况复杂”为由,不予解决,对地方政府的暧昧态度,甚至一些不理智的做法,我们实在理解不了。[24]
  可以看出,上访人经常会创造性运用“法治”修辞获得“维权”的话语优势,例如在本文案例中,农机站职工和老民办教师首先想到利用“以法维权”的表达符号来呈现自己的诉求,认为基层政府的拖延和不作为侵犯了他们的正当权益;在上访行动受挫时,他们的表达也做出策略性的调整,即利用“公正、合理”等朴素道义来替换严格意义上的“法治”的概念,而这种“法治”修辞在很大程度上停留在工具理性的层面:上访者希望借此将个体的诉求嵌套在国家“依法治国”的宏观语境之下。与此同时,“法治”修辞同样也是基层政府所依赖的表达工具。特别在近年来,基层信访工作面临政府内部的科层监控与社会舆论的监督,在这一背景下,信访案件的《答复意见书》与向上级政府报送的信访事项调查报告等书面材料已经成为许多基层信访部门重要的话语平台:信访部门或相关责任部门通过书面材料,论证信访诉求本身处理结果的合法性,也将《信访条例》等有关“依法上访”的程序规定作为标尺评价信访人的行为,指出越级上访、重复上访的违法性,为自身针对信访诉求的答复,乃至对非正常上访行为的处置寻找正当性依据。
  三 上访者与基层政府“法治”话语的不同内涵
  在对于基层社会抗争的研究中,对于基层群众如何“以法维权”的研究成果较为丰富,许多有关基层乡村信访的观察揭示出上访者能够创造性地运用政策、法律,乃至中央精神或国家输出的其他主流话语维护其合法权益。然而与此同时,这一互动过程中的基层政府却经常呈现出拖延、僵化、刻板的被动“维稳”形象。例如一些研究表明,一些基层政府在地区、部门利益或“维稳”考核压力的驱动下,善于调动物质安抚或暴力压制等“策略主义”手段,[25]甚至采取跟踪、“截访”等手段完成“维稳”考核指标。然而通过对上述案例的分析可以发现,基层政府在应对信访案件的过程中,同样能够积极主动调动“法治”的话语工具,他们与上访者围绕各自的“法治”概念形成了各不相同的一套逻辑和表达体系。
  (一)“合正义性”与“合规则性”——上访者与基层政府对“合法诉求”的不同界定
  上访群众和基层政府话语中的“法治”修辞的分歧,首先体现在他们对诉求本身合法与否的不同界定。在许多上访人“以法维权”的话语中,“法”的内涵相当宽泛,不仅包括明确具体的法律规定、中央或地方政府的政策文件,甚至在一些情况下,“中央精神”等官方话语也可能被他们用作构建和表达诉求的支撑。这既是上访者基于对上级政府或中央的信任而产生的内在逻辑,也可能被用作缺乏经济社会资源的弱势民众抗衡基层政府的一种话语武器。[26]尽管上访人在提出诉求时可能自觉援引相关的政策、法规作为“依法维权”的正当性依据,然而一旦发现这些具体条文并不能使诉求得到实现,他们也会根据情势需要,策略性地替换“法治”符号所包裹的实质内涵,“法治”说辞背后并不必然是对法律规则与法治精神的内在认同,而仅是一种策略性质的表达符号。[27]另一方面,上访人坚持“以法维权”的话语表达,却时常在逻辑中模糊道义与法律、政策的界限。正如裴宜理所指出,“中国民众抗议中,经济福利和生存伦理仍然继续决定了中国人的权利观念。”[28]就这一意义而言,“法治”的修辞被频繁使用,许多基层上访却仍然停留于“道义经济”色彩的传统行动方式,在许多上访群众的表达中,“合法性”与“正当性”的边界十分模糊,基层政府有权力也有义务在法律和政策之外实现他们的诉求。
  具体到本文案例中,尽管上访农机站职工与老民办教师的诉求都缺乏具体的法律和政策依据,他们在观念和表达中仍然坚持认为自己的诉求属于“合法”的主张。在上访行动初期,上访人列举了一系列政策性文件作为其诉求的正当性依据,例如农机站职工提出“六部委”、国务院办公厅、省政府、 L市政府及L市农机管理局分别颁布的文件中对农机站的人员及资产管理的相关规定;老民办教师也在申诉材料中列举出国务院办公厅、国家教委、国家计委、人事部、财政部联合颁发的《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》。然而在被告知这些政策规定不能适用于上访人的具体情况时,他们在随后的上访申诉中便开始转向强调“中央文件精神”、乃至自身所处的弱势地位和面临的生活困境,以此要求地方政府为此出台相关政策或根据中央精神加以变通处理。
  面对同样的案件事实,基层政府的处理则遵循完全不同的逻辑和过程。在最初受理信访案件之后,信访部门会对信访诉求涉及的领域加以分类,将其交办到各相关职能部门,在这一过程中,信访部门的职责主要体现为案件交办与信息传递;相关主管部门在接到信访案件之后会对案件进行书面审查,针对诉求所列举的法律或政策的适用性加以确认,在认为必要的情况下也会进行事实调查。各部门有明确的权限分工,在制度上也没有权限为上访人解决政策和法律之外的诉求。对于信访部门而言,只具有信息传递的职责和权限。对于基层政府部门而言,以“是否具有明确具体的法律、政策依据”作为识别诉求正当性的标准,既是受其职权所限,也是最具处理效率和风险最小的选择。可以发现,基层信访部门的日常工作呈现出诸多科层化和准司法的特征,这些特征赋予基层信访工作一定程度的形式理性:与上访人相比,基层政府评价“合法”与否的标准更为具体和恒定。一方面,将是否具有明确的法律、政策依据作为判断诉求“合法”与否的最重要标准,来评价诉求本身的实体合法性。例如在本文案例中,县信访局在受理农机站职工与老民办教师的上访案件后,初步审查了上访人所列举的相关政策文件,并做出答复意见认为上访诉求缺乏确定政策依据,因此不应予以支持。尽管在实践中,基层政府有可能通过“专项救助”的方式在法律政策之外为部分上访人提供利益或补偿,然而这种“物质安抚”的做法并没有改变信访部门对诉求本身是否“合法”的认定,而只是他们在维稳压力下的权宜策略。[29]另一方面,基层政府将是否遵循《信访条例》等相关规范设置的信访秩序作为判断是否“依法上访”的主要标准。例如基层信访部门几次在答复意见中提到,上访人重复信访、甚至越级上访的行为违背了国家对依法、逐级上访的相关规定。因此,尽管“法治”修辞同时体现在上访人和基层政府的话语表达之中,二者对合法诉求的划分标准却存在“道义情理”与“条文主义”的鲜明分歧。
  (二)“认同权威”与“遵照程序”——上访人与基层政府对“守法行为”的认知差异
  在中华人民共和国成立之初,国家将信访制度作为一种发扬民主的政治参与通道,鼓励人民群众通过写信来访反映问题和提出建议。[30]改革开放之后,国家动员的需求日渐淡化,“信访”成为由于各种原因难以接近司法的基层群众所选择的一种权利救济途径。[31]信访制度在外观上沿袭了改革开放之前的制度传统,许多基层上访群众也经常列举《信访条例》第3爬数据可耻条作为行动的合法性依据:根据《信访条例》第3条,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当“做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务;应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件;任何组织和个人不得打击报复信访人”。
  正因如此,尽管在具体实践中,信访工作越发成为一种纠纷解决和权利救济途径,在上访人的表达中,上访行动本身却能体现为一种颇具国家动员色彩的“政治参与行为”,[32]他们以“反映问题”的名义提出信访诉求并在此基础上建构行动的正当性,通过“参与”和反映问题的名义尽量削弱行动的对抗属性,与此同时,许多上访人也认为,在认同中央政策或上级政府权威的前提下,即便是越级上访、集体上访或重复

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