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【期刊名称】 《法学论坛》
日本国企改革的法律分析及对我国国企混改的启示
【英文标题】 The Legal Analysis about Experience of the Reform of State-owned Enterprises in Japan and State-owned Enterprises Mix of Enlightenment to Our Country
【作者】 谭秋霞【作者单位】 济南大学法学院
【分类】 公司法
【中文关键词】 国有企业改革;混合所有制;现代企业制度
【英文关键词】 reform of state-owned enterprises; mixed-ownership; modern corporation system
【文章编码】 1009-8003(2016)01-0149-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 144
【摘要】

改革开放以来,国有企业改革,一直是经济体制改革的重点和难点。经过多年的理论研究和实践摸索,混合所有制经济已逐渐发育成了我国基本经济制度重要实现形式。混合所有制改革是中共十八届三中全会确定的国企改革方向之一,国有企业混合所有制改革迎来热潮。20世纪80年代以来,日本的国有企业进入衰退期,日本政府对其国有企业进行全面改革。通过改革,日本的铁路、通信、航空领域的国有企业相继从国家所有转变为混合所有的股份制公司。经过混合所有阶段之后,部分混合所有公司中的国家股全部退出。日本国有企业在实现混合所有及混合所有企业运营中既有成功的经验,也有不足。从法学的视角对日本国有企业改革进行研究,能够为我国正在推进的国有企业混合所有制改革提供些许制度借鉴与参考。

【英文摘要】

The Japanese government reformed its state-owned companies by the way of privatization and demutualization in the 1980? s. Through the reform, Japan's state-owned enterprises in the field of railway, communication and aviation successively changed from state-owned holding to mix-owned holding. After the phases of mix-owned holding, All of the state-owned shares in the mix-owned companies were sold by Japanese government. The reform of state-owned enterprises has the successful experience and the lesson in Japan. Studying the experiences of Japan is conducive to the orderly? process of the mixed-ownership reform in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1256294    
  引言
  中共十八届三中全会提出要发展混合所有制,指出混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式。这是对我国混合所有制经济发展探索的肯定,为国企改革指明了方向。在日本,国有企业[1]被称为“公营企业”,既包括中央政府出资设立的企业,也包括地方政府出资设立的企业,地方国有企业一般被称为“地方公营企业”。日本的公营企业在二战之后得到较快发展,二战刚刚结束时,日本政府设立的国有企业仅有7个,到20世纪70年代中期已增加至114个。[2]20世纪70年代开始在西方发达国家掀起的“非国有化”潮流深深影响了日本。同时,国有企业的低效暴露出诸多弊端。最终促使日本政府从20世纪80年代初开始推行国有企业改革。日本改革的途径是对国有企业进行股份公司化改造,一部分国企实行国有和私有的混合,另一部分国企则彻底完全转为私有。而在实行混合所有的企业中,大部分企业最终走上了完全私有。
  日本公营企业在改造为股份有限公司之后,出现两种样态:一是成为政府持股的股份有限公司(以日本电信电话公社和日本国有铁道这二家公社改革为代表);二是成为不受《地方公营企业法》[3]约束的完全私有化的股份有限公司。可见,日本进行的公营企业改革,针对公营企业不同性质和类型,采取了不同改革模式。但从日本公营企业改革的目标和最终方向来看,其改革的终极目标是实现私有化。这与我国混合所有制改革将混合所有作为一种经济形态长期存在的改革目标与方向存在着本质上不同。但是,日本公营企业在改革过程中同样经历了混合所有的阶段,其改革的经验,对我国当前推进的国有企业混合所有制改革具有一定的借鉴意义。
  一、日本国企改革的典型措施分析
  1981年,日本政府成立了第二次临时行政调查会(以下简称“临调会”)。1981年7月到1983年3月,“临调会”向政府提交了5份报告,提出对国有铁路、电信电话公社[4]等国有企业实行“私有民营”化的方案。[5]日本政府以“临调会”报告为蓝本,在分别制定了电信电话公社和国有铁路的民营化法案,涉及日本电信电话公社、国有铁路民营化改革的法律——《日本电信电话股份公司法》(『日本電信電話株式会社等に関する法律』)和《日本国有铁路改革法》(『日本国有鉄道改革法』)分别在1984年和1986年获得国会通过。
  根据《日本电信电话股份公司法》第1条的规定,日本电信电话公社改制为股份公司;[6]《日本国有铁路改革法》第6条和第8条也明确规定了国有铁路的客运铁路事业和货运铁路事业实行股份公司制和民营化。[7]以上述法律为基础,日本着手对国有铁道、电信电话公社等实施股份公司制改革,以实现所有权与经营权彻底分离。从1985年开始,日本政府对包括国有铁路、电信电话公社在内的许多国有企业都进行了股份制改革,其中日本汽车总站股份公司、东北开放股份公司、日本航空股份公司、冲绳电力股份公司等4家公司被完全民营化。[8]1987年,日本政府又将已属混合所有的日本航空公司完全私有化。[9]
  (一)日本国有铁路从国有到混合再到民营
  1983年6月,日本政府成立了“国铁再建监理委员会”(以下称“监理会”),讨论国有铁路民营化的具体问题。经过反复审议,1985年7月,监理会提出了《关于国铁改革的意见》,主要内容包括:对国有铁路已陷入经营危机的基本认识;对国有铁路进行分割、民营化的具体措施(先由各公司作为政府持有全部股份的特殊公司,若干年后将公司部分股份出售给民间,使之过渡为纯民营化公司);国有铁路改造时应解决的剩余人员和长期债务的处理问题等。1986年11月,日本国会通过包括《日本国有铁路改革法》在内的《国有铁路改革关联法》,废除了《日本国有铁路法》等4部旧法规。
  根据上述法律,1987年4月,日本国有铁路实施民营化,分割成JR[10]东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR四国、JR九州等6家客运铁路公司和全国唯一的日本货运铁路股份公司。每家客运公司原则上拥有铁路网络以及在铁路上从事客运业务的权利,货运公司则通过向6家客运公司租借铁路的方式从事货运业务。[11]
  1993年日本国有铁路进行了第二阶段的改革,即实行私有化。1993年10月,日本政府出售了所持JR东日本公司的250万股股票,之后在1999年和2002年两次出售该公司股票,最终使JR东日本公司完全私有化。另外,日本政府还在1996年和2004年出售JR西日本公司的股票,1997年和2006年出售JR东海公司股票,将本州岛的三家客运公司全部实现了私有化。但另外三家铁路公司(JR北海道、JR九州和JR四国)由于客流少等原因无法自负盈亏,仍由政府完全持股,没有上市。为了对铁路运输业的公益性进行监督,日本通过立法规定7家JR客货运公司的总经理、监察委员须得到交通大臣认可,且公司的经营业务活动也需交通大臣许可。[12]
  经过1987年的国有铁路改革,7家JR公司的效益均有大幅度的提高。客运、货运稳步增长,经营业绩扭亏为赢,减轻了政府的财政负担,[13]服务质量大幅提高。
  (二)日本电信电话公社从国有到混合北大法宝,版权所有
  日本政府对电信电话公司进行民营化改革的目的是通过民营化,引入竞争机制,提高工作效率和经营效益。“临调会”的提案是把企业按事业部门以及地区进行分割,并使之转化为股份公司。
  1984年12月,日本政府通过《电信电话股份公司法》、《电信通讯事业法》和《相关法律整备法》等3个法案,次年4月1日起正式对电话电讯业务实行私有化改革,直接改制为日本电信电话股份公司,并没有像国有铁路公社那样进行分割。成立之初的日本电信电话股份公司100%的股份由日本大藏省持有。
  日本电信电话股份公司经过1985年民营化改革后,在一定程度上实现了电信自由化和规制缓和,一些新型企业能够进入电信领域。但日本电信电话股份公司的组织垄断问题却一直没有取得实质性进展,电信领域未能形成合理组织结构下的电信竞争格局。[14]为实现日本电信电话股份公司的民营化以及增加国家收入,日本政府先后多次在证券市场上出售日本电信电话股份公司股票。截至2014年9月30日,日本政府持有日本电信电话股份公司35.65%的股份,外国法人投资者持有27.92%的股份。[15]同时,为了确保电信业务的公共安全利益,《日本电信电话股份公司法》规定,日本政府必须持有日本电信电话股份公司三分之一以上的股份,而外国投资者持有公司股份不得超过三分之一。
  (三)日本航空公司从混合所有到完全民营
  日本航空公司设立于1951年,最初为民营企业。1953年,日本通过《日本航空公司法》,将日本航空公司定性为特殊法人,对其进行了国有化,形成混合所有的企业。[16]日本政府一方面给予日本航空公司以特殊的优惠政策,另一方面又加强了对日本航空公司的干预,如政府掌握了公司重大人事任命权。这使得日本航空公司虽然名义上为混合所有的特殊法人,实质上成为受政府左右的公营企业。[17]
  日本政府对日本航空公司的过度控制和干预的弊端逐渐显现,如公司内部劳资关系矛盾纠纷频繁、公司管理漏洞突出、安全事故不断、公司职员义务意识差等。在这种背景下,日本政府决定给予公司更多经营自主权。1981年日本修改《日本航空公司法》,规定国家持有日本航空公司的股份应在三分之一左右。之后,受到国有企业民营化浪潮的影响,日本政府决定对日本航空公司进行民营化改革。在政府主导下,日本国会通过了日本航空公司民营化法案,废除了《日本航空公司法》。1987年,日本政府在证券市场上公开出售了其所持有的日本航空公司的全部股份。日本航空公司由政府持有三分之一左右的混合所有企业转变为完全私有的公司。
  完全私有化后的日本航空公司在经历了多年经营之后,2010年1月向东京地方法院申请破产保护,由政府主导进行破产重组。日本航空公司的破产重组,除受到企业经营方略、政府失误的航空政策、国内外市场的激励竞争等因素影响之外,[18]另一个重要原因是日本政府对日本航空公司人事和经营管的过多,且公司内部官僚主义严重,企业经营没有真正民营化、市场化。
  二、日本国有企业改革的经验
  (一)推行渐进有序式改革
  鉴于改革的复杂性和多重相关性,日本在对国有铁路和电信电话公社等国企进行改革时都采取了渐进展开,系统推进的方式。在对国有公司进行股份制改革,改组为股份公司后再出售国有股份。第一步,在股份制改造阶段,即国有企业改革初期,通过股份公司改革将所有权与经营权进行分离,并引入竞争机制,以提高公司经营效益,改变公司财务日益恶化的趋势。第二步,在条件成熟之际,将股份化的国有企业的股票放置证券市场出售,实现国家所有到私有或者混合所有的转化。而对涉及公共利益、国计民生的企业,日本通过立法明确规定政府对公司的监管权或者国家持股的最低比例。如赋予交通大臣对各铁路公司的监督权,《日本电信电话股份公司法》要求政府至少须持有日本电信电话股份公司三分之一以上的股份。
  (二)公司制改革后通过证券市场出售国有股份
  日本进行的国企改革,最终目标并不非将国有企业改制为股份公司,而是混合所有化甚至私有化。在国有企业公司制改造完成后,日本政府将国有企业的股份在证券市场上进行出售,来实现国有股份公司混合所有化甚至私有化。在已经成为混合所有的企业中,如对营利的三家铁路公司(JR东日本公司、JR东海公司、JR西日本公司),日本政府最终通过证券市场出售所持全部股份完成了私有;日本航空公司也通过证券市场从混合所有转为完全私有。
  通过证券市场出售改制后公司的股份,可使股票价格按照市场规律最大程度地反映公司当前价值和未来发展趋势。而广大社会公众通过证券市场购买改制后的公司股票,能够从国有公司改制中分享到红利。同时,通过公开市场出售公司股份,还能够有效避免国有资产在转让中的暗箱操作、防止国有财产流失。
  (三)以法律为改革推进依据
  为保障国企改革顺利进行,改革之初,日本政府针对各类企业的不同情况颁布了相应的法律,对各国有企业改革的基本事项进行了具体规定,使改革每一步都有法可依。
  例如,对国有铁路的改革,

  ······

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