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【期刊名称】 《金陵法律评论》
优化司法职权配置的改革探索
【副标题】 以江苏法院为例【作者】 谢冬慧
【作者单位】 南京审计学院法学院【分类】 司法
【中文关键词】 司法改革;职权配置;江苏法院【期刊年份】 2012年
【期号】 1(春季卷)【总期号】 总第22期
【页码】 18
【摘要】

优化司法职权配置是中共十七大提出的重要司法改革举措,它所面临的形势较为严峻,涉及的问题也比较复杂。必须首先从理论上予以梳理,以提高人们对这一重大活动的认识,并为司法改革实践提供理论指导。其次要对现有问题进行分析,江苏省法院从本省实际出发,积极开展了优化职权配置工作,但是也存在一些深层次的问题,需要做细致而扎实的工作,特别是进一步探索改革的新思路。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215725    
  引言
  中共十七大报告明确提出深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为等一系列战略任务,从而启动了新一轮司法改革的进程。针对优化司法职权配置方略,我国法院系统高层积极回应。目前的法院职权需要重新配置,这是无争的事实。但是,司法职权配置不是简单的改革问题,而是缺乏相对成熟的司法理论作指导,尤其涉及到包括政治体制在内的方方面面,以前我国的数次司法改革“措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的,没有触及制度和体制本身。”[1]今天的司法职权配置,必须从理论上予以梳理,对现有问题进行分析,在此基础上进一步探索改革的新思路。
  司法改革的内容十分广泛,是一项浩大的系统工程。法院职权的优化配置,纵向涉及上下级法院的关系,横向涉及不同地域法院的管辖权安排,法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权,建立以审判权为中心,分工合理职责明确、制约平衡的法院权力结构,形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。那么,自党的十七大提出优化司法职权配置两年以来,江苏省各地法院的现状如何,在职权配置方面又存在哪些问题呢,带着这些问题,笔者走访了江苏省的扬州市、徐州市和连云港市三个中级人民法院,向南京市建邺区和浦口区两个基层人民法院进行了问卷调研,并就江苏法院优化司法职权配置问题做了一些思考。
  一、优化法院司法职权配置的理论反思
  “优化法院司法职权配置”这一命题,源自于中共十七大报告。党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”进言之,它是由十六大报告中“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”演化而成。如今,该命题已成为我国司法改革领域的重要理论,其优劣好坏,人们褒贬不一,值得我们反思。
  (一)司法职权的内涵梳理
  司法职权由“司法”与“职权”两部分构成。首先,就司法而言,学界对“司法”的概念也进行了广泛的研究,不同领域的学者做出了带有本领域特点的解释。例如,著名的法理学家沈宗灵先生认为,司法是指国家司法机关根据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。[2]张文显教授则明确认为,司法是指人民法院和人民检察院依照法定的职权与程序处理案件、适用法律的活动。[3]法律文化领域有学者认为,司法与立法、执法活动均是人类的法律实践活动,是法律文化的组成部分,是法律价值体现被社会化的运行状态。[4]正如学者张泽涛所言,“司法是司法权运行的动态过程,即拥有司法权的机关和个人依法行使权力的一种活动。”[5]
  英文中“司法”一词是以Judicial来表达,其语义在中文里是“法院的、法官的、法官判决的”等等意思。我国的“司法”一词在法律中的出现始于2000年立法法的制定。通俗地看,司法是指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序,具体运用法律处理案件的专门活动。现代各国对“司法”的概念界定,分为美日与法德两类。即美国和日本以“事件及争讼”为要件,分为民事、刑事及行政事件的裁判。并且,法院审理案件时,附带对有关法令进行违宪审查,这是司法的本质性义务。法国自大革命以来,即将司法范围限定于民事和刑事裁判,不包括行政案件的裁判。这样,行政法院被排除在司法体系之外。同属大陆法系的德国的司法概念,其传统类似于法国。这里,无论是美日还是法德,司法的概念直接指向法院。就我国言之,建国之初的司法体制是仿照苏联而建立的,后来开始试图建立有中国特色的司法体制,但一直未形成比较固定的理论,宪法文本也没有对“司法”的概念做出明文界定。实践中,我国很长一段时间将司法机关称为“政法机关”,出现了一些将“公检法司安”统归“司法部门”而行文的党内及政府红头文件,这种现状与世界通行的做法相背离,也是我国司法走向公正的巨大障碍之一。近些年来,基本上将“司法机关”界定为法院和检察院两个国家机关范围内,一般的称谓“公检法司”是指公安、检察、法院及司法局四个机构。
  因此,无论是理论界还是实务界,对“司法”的概念界定都是有其特定的时代内涵和专业知识范畴的。但是,相较美法等国,我国司法机关涵盖的范围要广泛一些,除了行使审判权的法院,还有行使公诉及监督职能的检察院。
  其次,关于职权,顾名思义,职务范围以内的权力。每一个管理职位都具有某种特定的、内在的权力,任职者可以从该职位的等级或头衔中获得这种权力。职权是来自于职位上的权利,不因人而异,即通过正式法律途径,组织授予某项职位的权力。依此来界定司法职权,也即司法职权就是司法机关行使其职责的权力,它与国家法律明确赋予司法机关从事司法活动的司法权的概念颇为相似。因此,对司法职权的分析实际上是对司法权的解读。
  而司法权作为国家权力,是与立法权、行政权相对应的概念。通常认为,司法权是由国家法律明确规定的司法机关所享有的从事司法活动的职权。“法院作为我国的审判机关,本应当专门司职审判,也就是说审判权具有专属性和独立性,法官职业的唯一内容就是裁判。”[6]然而,真正搞清“司法权”的内涵,并非一件容易的事,正如英国学者詹宁斯所言:“要准确地界定‘司法权’是什么,从来都不十分容易。”[7]
  在西方学者心目中,对司法权有不同的理解和诠释。例如,古希腊法学家柏拉图认为,司法权是非常神圣的,只有那些有高洁之心,有清晰之脑,品质优良,阅历丰富,对犯罪问题有知识而自己又不犯罪的人才配得上做法官,才能做出公正之判决。[8]他的弟子亚里士多德在《政治学》里,将司法权表述为“审判司法机能”[9]英国的洛克在《政府论》里将司法权表述为“由有资格的著名法官来执行司法和判断臣民的权利”[10]。法国的孟德斯鸠创立三权分立学说,认为司法权有别于立法及行政,它是“处罚犯罪或裁决私人争讼”[11]的权力。这里,孟德斯鸠第一次提出将司法权作为国家权力体系中的独立分支。后来,美国的罗尔斯要求司法中遵守公理,体现“正当程序”,即适用法律方式得当;判决和处罚正确;法官独立和公正,审理公平、公开,不能审理自己的案子。[12]尽管西方法学家对司法权做出了不同的诠释,但是都隐含着一个共同的主题,就是由高素质的法官对案件做出公正的判决,才符合司法权运行的本意。
  我国的学者认为,“从世界上大多数国家来看,司法权一般是指法院审判权,它具有终局性、中立性、独立性等特点。”[13]我国法理界把司法定义为“国家专门机关依照法定职权及法定程序,根据案件事实,把法律规范应用于具体案件并对案件作出权威裁判的活动。”[14]或者把司法定义为“国家司法机关依据法定取权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。”[15]司法权包括审判权和检察权,审判权即人民法院适用法律处理案件,作出判决和裁定;而检察权则是人民检察院代表国家批准逮捕、提起公诉、不起诉和抗诉等。“司法权在实质上就是一种裁判权,其职责就是针对纠纷与归属、是非曲直等问题,根据事实与法律进行裁断。”[16]单就法院的司法权言之,它同西方语境的概念是一致的,即对案件的判定权,只是就具体的案件要求,分为判决和裁定两种权利。具体说来,在一个案件中,发生法律效力并被执行的判决只有一个,而发生法律效力的裁定可以有若干个。判决主要用来解决案件的实体问题,而裁定既解决实体问题,也解决程序问题。适用裁定解决的实体问题,如在执行期间依法减刑、假释等;解决的程序问题,如驳回自诉,撤销原判,发回原审人民法院重新审判以及当事人耽误期限,人民法院对其提出的继续进行应当在期满以前完成的诉讼活动的申请是否准许时,可以适用裁定处理。
  (二)法院司法职权的特性分解
  法院司法职权是国家司法职权划分体系中的重要组成部分,专指人民法院的职权,它具有合法性、程序性、公正性、权威性等一系列特性。
  第一,合法性。法院行使司法职权以合法性为前提。根据我国宪法及人民法院组织法的规定,人民法院是唯一有权行使审判权的机关。首先办理案件只能由人民法院或者由人民法院与公安机关和人民检察共同负责进行,其他任何机关、团体和个人都无权办理案件。严禁司法机关以外的任何机关、团体和个人插手案件。谁要是私设公堂,非法抄家和搜查,不管他是什么人,什么机关,任何公民都有权抵制,并向司法机关提出控告、揭发,要求对这种非法行为的直接责任人员给予严肃处理。尤其是对审判案件做出裁判的机构唯有法院,其他机构或有协作或者监督的作用。其次,人民法院必须依照法定的权限行使审判权,必须严格遵守有关法律的规定,不能为所欲为,独断专行。从立案到起诉、从调查到判决、从审判程序到适用法律一律遵循法律的安排,都必须符合法律的规定。只有按照这些法律规定办事,才能准确、及时地查明案件事实,依法惩罚违法者,保护受害者。马克思主义经典著作中的“法官除法律就没有别的上司”[17]就是对法院行使职权合法性的最好注解。也就是法院的一切审判活动原则上必须依据法律的明文规定,至于民事审判没有法律,可以依据地方习惯,以及可以将法的公平正义精神作为裁判案件的基础,而排拒行政命令、人情关系等不良因素的干扰。
  第二,程序性。从语义看,“程序”(procedure)一词来自拉丁语动词“Procedere”,字面意义是“向前进”(aller en avant);日常法语中,“procedure)”则是指“为达到某种结果而采取的行为方式”;在法律上,“程序"(procedure)这一术语主要是指“将具有法律性质的困难”提交到法院,以期产生某种处理结果而应当完成的全部手续。[18]通常意义上,程序是指按照一定的顺序、方式和手续作出决定。不同时期不同国家的法院通过不同类型的程序媒介向公众传导着那一社会的法律精神,不同的诉讼程序也赋予法院裁判结果以不同程度的合法性和权威性。[19]这种具有合法性和权威性的定型化的程序规则,即为程序规范^由此,在审判过程中,程序性特性可见一斑。审判程序作为规制审判活动中法院、当事人和其他诉讼参加人有关诉讼的方式、方法和步骤,以及确定各种诉讼主体权利义务行使的法定程式和规则,它规定了实现途径或补救程序的启动及进行的条件,为实体规范的实在化和具体化提供了前提基础,也是保证实体规范正确实施的最为有效的措施[20]。即程序规范对实现实体目的具有极其重要的价值,法院司法职权的行使必须符合程序规范。
  第三,公正性。公正是司法的第一属性,它是人类活动的目标之一,是文明社会的要求与象征。古今中外,公正无疑是司法的根本要求。司法公正是指司法审判人员在司法和审判的过程和结果中应坚持和体现公平和正义的原则。[21]因为司法是人们寻求社会正义的最终途径,司法公正是社会正义的最后一道防线,它不仅保护了公民的合法权利、维护着社会的正常秩序,而且还维护着法律的严肃性与权威性。“司法权是国家权力的重要组成部分,一旦司法权在行使过程中出现异化,即指司法权在行使过程中出现的错误、滥用、腐败、弱化以及泛化等情况,直接导致个案的不公正,当事人的合法权益受到伤害;间接导致司法公正受到威胁。如果司法权的异化不能及时纠正,则司法公正将不复存在,[22]司法不公会使人们失去对法律的信任,都不再去遵守它,社会就会变得混乱无序,就像英国著名学者培根所说:“一次不公正的判决比多次不法的行为为祸尤烈,因为多次不法行为不过弄脏了水流,而不公正的判决则把水源给破坏了。”[23]也诚如最高法院大法官肖扬所认为的,公正是法院审判的生命所在。其基本标准是:不仅要实现诉讼结果的公正,即事实认定正确,法律适用准确,实体处理得当,还要实现诉讼过程的公正,即审判公开,依法定程序进行审理,尊重和维护当事人的合法权益。就目前的情况,法院在某些方面离司法公正还有一定的距离。法院要追求司法公正的形象,就必须保持中立无偏,而裁判者的自身素质是与司法的被动性密切关联的。[24]因此,《法官职业道德基本准则》将“保障司法公正”摆在首要位置,而优化法院司法职权的终极目标之一是实现司法公正,提高司法的公信力。
  第四,权威性。司法职权是司法权威的重要组成部分,司法权更是司法权威的核心和前提。司法的权威性与合法性是紧密相联系的,科尔曼认为,“合法性是权威和权力之间的区别,权威是指合法地行使权力”。[25]没有权力,权威就失去了根源和意义。然而,司法权威最终是以司法判决的形式体现出来的。在司法活动中,公众将裁决当事人之间纠纷的权力交给了法院,一旦当事人向享有裁判权的法院提起诉讼,法院就必须依照事实和法律来进行裁判活动,双方当事人也必须接受法院做出的生效裁判,这就是司法权威的体现。因此,法院司法职权的行使一定程度上决定了法院司法权威的高低。人民法院负有公正司法的神圣使命,行使审判权时必须维护法律权威,做到忠于事实真相,忠于法律制度。要坚决纠正广大人民群众深恶痛绝的司法犯法、以权压法、贪赃枉法等现象。
  上述司法职权的四个特性之间,内在逻辑相连,外在前后相接。其中,合法性是前提和基础,程序性位于核心地位,正义性属于实质要素,权威性是终极追求。只有在法院行使司法职权的过程中,遵从合法性、程序性等要求,才会带来公正性。而只有公正性才能产生权威性的效果。
  (三)优化司法职权的历程回望
  根据《辞海》的解释,所谓配置,是“配备,安排”的意思。“司法职权配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件”[26]。讨论司法职权的配置,就是考虑在我国的司法体制中如何合理配备和安排国家机关的司法职权问题。这里的国家机关是专指审判机关。所谓优化,本来“是软科学中的一个概念,指在一系列约束性条件下,通过对系统要素以及系统与环境关系的改变,使系统目标达到最大效果的方法”[27]。这里引用到法学领域,通过对法院内部与外部关系的调整,以及法院内部各机构环境的改变,使法院司法活动发挥更好的社会效果。
  只要社会生活中存在矛盾和冲突,就需要解决纠纷的手段,司法作为重要的解决手段之一,自然不可或缺。自从人类历史上出现了最早的司法活动之后,司法就作为社会结构的一部分存续并发展着,其发展与优化的历程相生相伴。无论是古代的司法机构演进还是近代的司法制度变革,都体现了司法职权不断优化更替的主题。当然,由于不同历史阶段的目标和任务的不同,司法制度也呈现不同的状态和发展程度。自1927年革命根据地司法机关成立后,我党开始筹建工农民主政权的司法体系,当时主要借鉴前苏联的经验,并开始探索适合我国国情的司法活动模式,著名的“马锡五审判方式”就是新中国建立前司法职权改革探索的成功范例。当时“司法的大众化及其实现社会治理目标的工具性功能,在马锡五审判方式的推行中得到强化。”[28]会让它误以为那是爱情
  1949年10月,根据《共同纲领》,新中国的法院等司法机构建立起来,且随着国家政治活动的发展而演进,例如1952年3月,为了推动“三反”“五反”运动的开展,政务院决定成立了“三反”“五反”人民法庭,专门处理“三反”“五反”运动中的案件,待该运动结束,该类法庭也随着撤销。到1954年,《人民法院组织法》出台,人民法院的组织体系由三级改为四级两审终审制。为了接近群众,基层人民法院又设置了若干人民法庭。同时设置军事法院、铁路运输法院和水上运输法院等专门人民法院。1957年8月,“反右”斗争削弱了司法职权,这些人民法庭及专门法院又统统被撤销。而到1960年2月,全国司法工作会议倡导人民司法工作的“全面跃进”,接着又提出“有案办案,无案生产”的口号,以及第七次全国司法工作会议提出:司法程序是“繁琐哲学”,按程序办事是“旧法观点”,而要“打破陈规,改旧革新”等轻视司法的观点。而到了文革,公、检、法被砸烂,国家的司法体制彻底瘫痪,法院的司法职权无从谈起。直到1978年4月,第八次全国司法工作会议提出社会主义司法原则和新时期司法工作的任务,各级法院的机构及其司法职权才得以恢复。为了加强法官队伍建设,1995年,国家通过了法官法。同时,三大诉讼法的出台使法院司法职权的行使走向法制化和规范化。
  1997年党的十五大提出了依法治国的方略,对法院司法职权的提升是一个促动。也正是党的十五大报告第一次提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权”。2002年十六大报告提出:“推进司法体制改革。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”2007年十七大又提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”,三次党的最高会议报告里对司法改革的提法有很大的相似性,有关具体要求也一次比一次更加明确,表明全党对这一问题的认识不断深入。单就法院改革而言,最高人民法院先后于1999年、2005年、2009年发布了人民法院一五、二五、三五改革纲要,分别提出了39项、50项、30项改革任务。“从改革开放30年来司法改革的总体进程来看,人民法院的司法改革呈现出一条由司法规范重建—审判方式改革—司法体制改革的基本走向。”[29]
  而最近一次的司法改革明确提出优化司法职权配置,关键是重新配置司法机关与其他权力主体之间的关系,同时理顺上级法院与下级法院的关系、法院内部审判组织的关系、法官之间的关系、上下级法院法官之间的关系、法官与当事人之间的关系等。在制度层面,则表现为司法系统的各种权力的设定与运作^通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现。
  当然,也有学者指出,“优化司法职权配置,涉及到两个方面:一个是在国家立法的层面上,按照司法机关发挥功能作用的需要和司法活动的规律,通过立法授予和调整司法机关的职权配置,使司法职权的配置必要、合理、科学;另一个是司法机关在法律授权的范围内,按照公正高效和有利于监督制约的要求,通过内部的机构调整和职权配置,整合现有资源,更有效地行使法律赋予司法机关的职权。”[30]中国社会科学院谢鹏程学者认为优化司法职权配置的重点内容可能是进一步规范司法行为,而不是要在不同机关之间重新分配一些权力。优化司法职权配置要解决的问题主要是解决利益冲突带来的部门主义,同时促进司法公正。而要实现这一目标,首先需要解决的问题是司法经费保障体制,即实行司法经费的国家财政保障,排除地方和部门利益对司法公正的干扰。”[31]
  近十余年来,我国的司法职权是按照宪法法律设定的,总体运行是符合中国国情的。但随着市场经济条件下社会快速发展和人民群众司法需求的日益增长,我国的司法体制也出现了不适应形势发展要求的情况。所以,司法职权配置的确到了需要优化的地步,这也是深化司法体制与工作机制改革的一项重要内容,是建设公正高效权威司法制度的重要途径。同时,不断适应人民群众对司法的新要求、新期待,履行我国加入国际公约承诺应履行的法律义务,迫切需要优化司法职权配置。这场“深化司法体制改革”是政治体制改革重要组成部分,事关全局,牵一发而动全身。它的成败,关系能否巩固共产党执政地位,能否保证国家长治久安,必须提到新的高度来认识这个问题。
  (四)优化法院职权配置的理论困境
  我国目前的法院职权需要重新配置,这是无争的事实。但是,不是简单的改革问题,而是缺乏相对成熟的司法理论作指导,尤其涉及到包括政治体制在内的方方面面,以前我国的数次司法改革“措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的,没有触及制度和体制本身。”[32]今天的司法职权配置,必须先从理论上予以解决。
  第一,权力分工和权力制衡问题。就法院审判这个特殊空间下的国家权力而言,欲使之既能有所为又能有所不为,既能保证司法公正,又能兼顾效率,则必须做到权力分工和权力制衡,这也是司法职权合理配置的理论基础。正如孟德斯鸠所言:现代法治社会,在对待权力时,一方面要科学合理的对权力进行分配和配置,另一方面要设定严密高效的权力监督和制约机制保证权力合法有效的行使。[33]如果司法权与行政权合二为一,法官将握有压迫者的力量。如果同一个人或者重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便完了。”[34]在我国,司法权与行政权的关系较为密切,或者司法权要摆脱行政权与其他多种形式的不当干预是非常困难的,因为法院与政府不是并列或者平行的关系,而是从属或者是被领导的关系。在这种政治格局之下,谈法院职权配置问题,重新配置司法机关与其他权力主体之间的关系是困难重重的。
  第二,上下级法院是监督还是领导关系问题。“上下级法院关系的理论基础薄弱,已经成为深化这项改革的一个重要障碍。”[35]我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系。但事实上,现在形成一些不好的做法,下级法院对于一些疑难案件拿不准定不好性的,就向上级法院请示,这样的关系实为领导关系。监督关系不同于领导关系,就司法的组织结构和程序而言,两者的区别在于:监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果做出维持、变更或撤消的决定,至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权,则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令,上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。[36]法院行使职权的实践,已经混同了上下级的监督和领导关系。要想扭转人们这种不正当的思维及行为模式,必须首先在理论上修改法律,因为一部法律的修改可以提供一种行为的框架和价值取向。因此,在《人民法院组织法》修改的建议稿里,有学者就曾提出:“上下级法院之间应相互独立决策,以确保审判的审慎和公正。”同时,“诉讼法规定当事人对原审判决不服可以向上级法院提起上诉,那就必须保证上级法院和下级法院是相互独立的。”[37]当然,这种观点未免有些偏激,应该确认在法院上下级相对独立的原则下,存在下级法院接受上级法院的业务监督,主要是错案冤案,以根本改变现行法院上下级在人事任免、干部配备、业务指导等方面的实质领导关系。
  第三,法院领导是行政官员还是兼职法官问题。人民法院组织法规定:人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。但是,对法院院长、副院长等领导则没有这一要求,以致一些法院的院长等领导由行政官员充任。数据显示,全国31个省(直辖市、自治区)高级法院院长中,现任30名高院院长(包括代理院长)中,有14人以前主要在党政系统任职,属“党政型”院长,不少院长之前甚至从未在司法机关工作过。余下16名院长中,有14人主要从司法系统成长起来,也就是人们常说的“司法型”院长,此外还有两名院长是来自高校,属“专家型”院长。[38]中级法院和基层法院也有这种情况,虽然他们各有所长,但是他们的法律意识、专业素养一定程度上影响到法院的工作效力及社会形象。这种情况同样源自于法院管理理论的不发达,很多领导将法院管理混同于普通行政事务的管理。有些地方已经认识到这一点,积极采取补救措施,例如2006年江西省省委下发了《关于进一步加强法院检察院工作的决定》,要求法院正副院长应从符合法官任职条件者中选任,对办案能力强、经验丰富的法官不实行提前离岗。最高人民法院副院长祝铭山在全国法院队伍建设工作会议上强调法院领导干部首先也是法官,他要亲自办案,要主持合议庭审理、评议案件,因此,法院领导干部必须具备法官法规定的法官条件,具有合格法官的业务能力。”[39]要实现法院领导干部的专业化和职业化,必须首先在理论上通过立法予以完善,才能在实践中有可操作的依据。
  综上,优化法院司法职权配置是一项系统工程,必须首先在理论上予以完善,以提高人们对这一重大活动的认识,为优化法院司法职权配置的实践奠定基础,真正实现我国司法改革的终极目标。
  二、江苏法院优化司法职权配置的现状分析
  党的十七大提出优化司法职权配置方略,法院系统高层立即做出回应:2008年12月20日,全国高级法院院长会议上,最高人民法院常务副院长沈德咏提出了深化法院司法改革的十项任务,明确要“优化人民法院职权配置、适当提高基层人民法庭法官职级、建立刑事被害人救助制度、逐步统一死刑案件裁判标准”等。最高人民法院下发《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》,将进一步明确人民法院司法体制与工作机制改革的目标任务与努力方向。各个省级法院也做出了相应的回应,江苏省高级法院通过了《关于运用人案比促进审判工作良性发展的指导意见》,以“进一步优化审判资源配置,科学评价审判绩效,促进审判工作良性发展。”[40]
  那么,自党的十七大提出优化司法职权配置以来,江苏省各级法院的现状如何,又存在哪些问题呢,带着这些问题,笔者走访了江苏省的扬州市、徐州市和连云港市三个中级人民法院,向南京市建邺区和浦口区两个基层人民法院进行了问卷调研。现做简要分析如下:
  (一)积极行动:已做的工作审视
  在中央号召及上级法院倡议下,江苏省法院也积极行动起来,一致认为从调动法官工作积极性、维护司法公正权威角度讲,优化司法职权很有必要,纷纷开展本院的职权配置讨论及谋划工作。省法院出台《江苏法院第三个五年改革实施意见(2009—2013)》及其分工方案,部署优化本省法院司法职权配置工作,合理配置司法资源,努力构建科学审级关系,完善审判工作机制,确保程序公正。我所调研的几家法院,他们各有特色。
  1.徐州中院以完善人岗适配机制为契机,优化司法人力资源配置。
  徐州市中院近两年围绕优化司法人力资源配置,最大限度地促进入岗适配,充分发挥现有司法资源的潜力,开展了深入的调查研究,并结合本地实际进行了积极的探索。该院以徐州12家法院为分析样本,认为:近年来,随着业务部门的工作压力比综合部门明显加大,出现了业务干部流向综合部门工作的现象。同时,由于人员出口不畅,两级法院普遍存在一些不能干事、不愿干事、以及不敢让其干事的“闲人”现象,且人数在不断增加。因此,实现理想化的人岗适配,根本之策是提高干警素质、畅通人员出口、优化队伍结构,确定法官员额、定人定岗定责。其总体思路是:在实现法官待遇与法官等级挂钩的同时,精简法院特别是基层法院的内设机构,优化整合职能配置;在完善法官和审判辅助人员的分类管理制度的同时,逐步建立科学的法官员额确定制度;在坚持分权制约和一岗多责并重的同时,进一步重视人员的适岗性,确保人岗相适应。例如,根据两级法院的实际情况,基层法院确定业务部门的法官占法官总数不低于75%,中级法院不低于70%。对于不适于审判工作的法官,可以从事调解、接访或者有关审判的辅助工作。除了合理确定两级法院各层次人员数额比例,还要完善内设部门内部组织结构,优化内设部门间的协作机制,以及健全全员考核激励机制。这项改革的目的是要通过人岗适配机制的逐步优化,最大限度发挥现有人力资源的潜力,不断提升司法公信力,为推动司法事业的科学发展做出积极的努力。
  2.扬州中院推行审判管理目标责任体系,切实落实审判管理职责。
  扬州市中级法院坚持把审判管理放在法院管理的核心位置,不断优化本院司法职权。该院首先推行审判执行工作管理目标责任体系,切实落实分管院长、庭长和承办法官等不同主体的审判管理职责,分层级对每一起案件质量把关负责。其次建立科学的审判业绩考评体系,进一步完善法官审判业绩考评、办案激励和法院、部门、法官三个层面的审判绩效综合考评等制度。再次加强重点审判质效指标的管理,完善审判运行态势分析、案件质量评查通报、指标数据通报、改判发回重审案件交换意见及分析通报等制度,着力提高审判质效。据统计,2009年,扬州全市法院审判质量改善率、民商事案件调解率、案件申请再审、申诉率等多项重要指标居全省法院前列,审判工作呈现出良好的运行态势。为配合司法职权优化工作,该院积极建立和完善法院管理制度。2009年制定出台了《关于强化五项管理,健全五项机制,全面推进法院管理规范、科学、高效的若干意见》,从司法政务、司法审判、司法业绩、司法队伍和司法行政等五个方面,全方位强化法院管理。司法政务管理,重点解决干警的执行力问题,着力构建沟通顺畅、服务高效的决策参谋、督促检查和政务服务的工作机制;司法审判管理,重点解决审判工作的质量、效率和效果问题,着力构建公正高效的审判执行工作运行机制;司法业绩管理,重点解决工作发展不平衡、业绩考评不透明等问题,着力构建科学的考核评价奖惩激励机制;司法队伍管理,重点解决干警的司法作风和精神状态问题,着力构建公正、公平、公开的用人机制;司法行政管理,重点解决机关效能问题,着力构建规范有效的司法保障机制。制度出台后,各部门抓紧落实,注重实效。2010年7月9日,该中院召开了全院干警大会,总结交流上半年工作情况,部署下半年工作任务,院领导就进一步优化司法职权做了重要讲话;接着7月21日该中院承办了全市法院能动司法依法服务全市工作大局推进会;8月10日又主持召开了本法院社会管理创新、创新创优暨司法改革工作推进会。等等,扬州中院通过广泛深入细致的宣传强化工作,推动本院司法职权配置改革不断前行。
  3.连云港中院以司法服务沿海开发为重心,积极优化法院职权配置。
  就连云港中院而言,最近两年以来,该法院始终以提升司法公信力、改进法院工作、服务沿海开发为重心,积极优化法院司法职权配置,促进法院工作不断取得新的进展。该法院紧密结合地方实际,将优化司法职权配置与司法服务沿海开发等工作结合起来,组织召开全市法院服务沿海开发司法对策推介会,积极推进社会管理创新工作,主持制定了《关于深入推进社会管理创新工作的实施意见》等。其次,该法院通过完善制度来优化司法职权,例如该法院建立完善了诉调对接工作机制,建立了执行联动和威慑机制以及涉诉信访共同化解机制。通过这些机制保证公正及时审理好各类涉港纠纷案件,依法为港口的发展营造良好的法治环境,更加有效地促进和保障港口地区稳定和临港产业发展,从而为实现连云港全面跨越、后发先至提供强有力的司法保障。
  为了优化职权,检查审办案件的质量,该中级法院首先制定了《均衡结案量化考核实施办法》,开展评选季度、年度办案能手和调解能手活动,逐步完善审判绩效考评体系,有效提高了办案质量和办案效率,全连云港市法院一审简易程序适用率为85.94%,居全省第一位;其次,该法院还开展了“万起案件评查”活动,由各基层法院、中院各部门开展自查,并负责自查案件的化解息诉工作。中院审判管理办公室负责对其中查找案件质量问题较多、评查措施较为到位的基层法院和中院部门进行了公布;对质量问题差错性质、案件性质分布情况等共性问题进行了分析;对存在质量问题的案件逐案列出明细,并逐案点评,对存在的问题进行了“直击”。这一做法在全市法院审判人员中引起强烈反响,切实增强了审判人员的案件质量意识,健全了涉诉信访案件源头治理机制,为优化司法职权提供了必要的契机。
  4.江苏其他法院的调研情况
  通过对南京市建邺区和浦口区法院的问卷调研,我们可以得知,江苏省的基层法院在优化司法职权配置方面也做了很多工作,法院领导高度重视,法院工作者对这次司法改革的目标和任务都有较深的认识。如问卷中“您知道国家近几年司法改革的目标和任务吗?”,绝大多数法院工作者回答“听领导讲过”;90%以上的法院工作者认为“优化司法职权配置”对法院来说有必要;近90%的法院工作者认为赞同“法院立审分离、审执分离等内部分权机制改革。”就本法院的内部资源配置,如法院领导班子,近60%回答为“人数基本适中”,对法院内设机构,大部分认为“正好适中”等。关于现在的法院司法环境,60%的法官比较满意,认为自己在工作中很少遇到打招呼,说人情的情况也不多;85%左右的法院工作者认为法院总体办案效率较高。这些数据表明:优化司法职权配置等司法改革在江苏法院已经或者正在产生一定的效应。
  (二)不足寻觅:尚存的主要问题
  关于人民法院职权配置的现状,最高人民法院原院长肖扬曾总结现行司法制度存在的问题,主要是司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化,这基本上概括了我国法院系统存在的问题。[41]在学界看来,之所以对司法体制进行改革,就是因为眼下的司法体制还不很健全、不很完善。概括起来有六个问题:一是体制不顺,二是队伍不精,三是作风不正,四是执法不严,五是监督不灵,六是裁判不公。[42]这六大问题比较抽象,根据笔者的走访和调研,就江苏法院系统而言,主要有以下几个方面:
  1.行政化倾向依旧——法院职权受行政权制约,无法有效运作。
  司法行政化现象已被斥责了很长时间,但是,通过问卷及与法官座谈,我们发现司法行政化依然存在。在南京市建邺区法院的问卷中,60%的法官认为“优化法院司法职权与弱化行政管理联系紧密。”35%的法官认为“现在的法院上下级关系是领导关系。”据扬州中院部分人员反映:如今,司法职权的运行过程仍然存在明显的行政化倾向,它带来了一些问题。首先理论上存在:第一,审判权的行使方面,法官按照行政级别进行划分,享受优于业务职级的待遇;第二,行政权的行使方面,为了多给人行政职级,设置了综合办公室等多个内部机构,好多法院因人设岗,例如无锡法院设置环保庭、高邮法院设置民四庭、民五庭等,随机性较大。第三,考核权的行使方面,分纪律检查、审判质量和效率管理办公室等多重内设行政机构。从2005年始,扬州中院设置了审管办、司改办、宣教处又分离出教培处。尽管法院内部机构不断增多,职能不断扩大,而公正与效率依旧。在徐州中院及连云港中院走访,也听到有类似的情况。总之,现行法院系统,行政化倾向依然非常明显。但是,行政化是障碍,行政化管理使得案件办结效率低下。审判作为法院的本职工作,只有强调审判质量和公正效率,才能体现法院的应有地位,因此去行政化应是一个趋势,只有通过审好案件,才能维护法院形象。
  其次实践中呈现:行政化管理模式,从上到下,业务部门“人少案多”,行政部门也很忙。其一,关于“案多人少”现象,扬州不如苏南明显,基层更为严重,人均一年200多件。例如,近年来,徐州两级法院的案件持续增长,而业务部门的人员增幅不大。2008年受案数比2004年增长44.4%,而人员仅比2004年增长3.3%,业务人员更少。同时,随着专业干部和一些不能胜任审判工作的人员陆续被调到综合部门,这样,“案多人少”现象更加明显,矛盾日益突出。其二,人员设置呈倒金字塔形状,法院级别越高人数越多,基层人数越少。例如,江苏省高级人民法院现有在职人员451名,徐州市中级人民法院有干警329人,而铜山人民法院现有干警146人,新沂市法院现有干警116人,睢宁县人民法院现有在职干警122人,泉山区法院现有干警111人,邳州法院全院干警129人,沛县法院现有干警120人。其三,江苏省法院自民诉法修改后,随着最高法院的改革,司法政策和工作方式不断变化,让基层法院无所适从。
  2.地方化现象尚存——法院职权被地方化困扰,不得摆脱羁绊。
  目前,很多当地政府仍然把本地法院当作自己的职能部门,号召地方法院要紧紧围绕当地党政工作大局开展司法审判工作,在大局中找准位置,在大局中干事创业,在大局中有所作为,为地方经济健康发展献计献策。这样,法院在完成本职工作的同时,还要完成政府分派的任务,如招商引资、参加某些工作组等。根据扬州、连云港、徐州等地法院人员介绍,现在的各级人大和政府非常强调地方法院服务地方经济,积极参与社会管理创新,什么参与和谐乡镇,参与社会综合管理等活动,也即是说,现在的法院作为审判机构,除了审判,还承担了大量的服务社会的职能,例如我们在扬州中院调研期间,正遇上扬州市创文明城市,于是,该中院指派一批法官去大街上巡逻。还有社区矫正,法官进企业,参与招商引资,承担一些社会经济职能等等。除此以外,江苏的启东法院、句容法院等在服务地方经济方面因成绩突出受到上级表彰、媒体吹捧。总之,利用法院职权开展一些工作,法院职能较以往大大增加。另一个层面,当地方与外方在经济交往过程中遇到矛盾诉至本地法院,本地法院在对待当事人双方的态度上存在倾斜现象,也即法院的地方保护主义[43]。可以说,法院职权被地方的事务及保护主义观念所困扰,其审判的公正性及权威性大打折扣。
  3.司法工作的职业化与平民化矛盾乎?合理乎?
  司法职业化是社会发展的必然趋势,现代社会条件下,法律当然是一门专门化的技术科学,需要更多的职业化与专业性。而司法职业化其实也正是过去肖扬主持下的十多年司法改革所追求的一个重要目标。在司法改革方面,我们的确很需要司法的职业化、专业化。但是,接触司法实践,尤其在基层法院或法庭,感觉司法工作必须大众化,才能有效化解矛盾和纠纷,因此,有法官指出:司法工作的职业化与平民化是矛盾的,理论上强调职业化,实务中又注重平民化。当然,也有法官认为,司法大众化是实现司法公正的合理要求,我们也同样需要司法的大众化和民主化,这两者不是矛盾对立的两面。两种对立观点的存在,表明司法工作实践中没有协调好职业化与大众化的关系,自然影响到了司法效果。打遮阳伞就显得很娘
  4.优化司法职权是提升还是降低法院司法权威?
  扬州、连云港等地法院部分法官在交流中,曾质疑优化司法职权的作用,认为前几年司法改革曾经学习西方一段时间,现在却又回到过去,司法权威有所下降。如现在地方各级强调能动司法,而能动司法,强求调解对司法权威是一大伤害。无形中增加一个司法外程序,调解与判决并行于法院,影响了司法裁判的权威。一方面,司法权往前延伸,诉调对接,立案前进行调解,一般立案后,法院才有审理权。而实践中,借用司法权搞立案前调解,这种做法影响了法院的司法权威。另一方面,在一些法院,司法权无限往后拓展,案结后要做息诉服判工作,对上诉、上访承担责任。这样,无疑增加了法院及法官的压力。
  5.质疑“案多人少”,优化岗位、人员安排问题。
  当前,我国法院司法资源配置存在的主要问题表现在管理人员和司法行政人员比例偏大,专司审判的人员配备薄弱,审判业务在法院工作中的主体地位以及法官在审判工作中的核心作用未能充分体现。根据扬州中院人事处负责人吐露,严格按照比例办事在我们法院行不通,对于不能办案人员以及退居二线人员,只能放到行政部门,因为他们是公务人员,不好随意辞退,这样造成行政部门人员超标问题。关于岗位与人员优化问题,徐州市中级法院作了深入研究,认为现有一些基层法院在案件管理方面存在不足,如:就案件而言,分案制度中缺乏对案件分类和评价规则,导致案件难易考评机制无法完成,平均投入或凭感觉投入司法资源的情况广泛存在,无法达到事半功倍的效果。而就法官而言,法官不分工,致使法官将大量时间和精力用于非核心司法事务之中,导致法官裁判效果的不高及司法公信力的不彰。非法官人员职责不明,作用也没被发挥。因此,基层法院的人力资源亟待重新配置。
  此外,从盐城市最近的法院工作报告中获悉:该市法院工作还存在一些困难和问题,主要表现为:少数案件审判质量效率不高,执行难问题还没有得到根本解决;少数干警大局意识不强,存在着机械执法、就案办案的现象;个别干警作风粗糖,司法行为不规范、司法礼仪不文明、司法形象不端正,队伍管理有待进一步加强;案多人少的矛盾仍然比较突出;等等。[44]这些问题在江苏省的其他地方也不少见。
  (三)困难忧思:深层的原因分析
  通过对江苏省几家法院的走访调研,不难肯定,最近两年江苏省各级法院在优化法院司法职权方面所做的工作及取得的成绩,各级法院对优化司法职权配置的举措有较深的认识,认为优化司法职权配置是深化司法体制与工作机制改革的一项重要内容,是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。但是随着经济社会快速发展和人民群众司法需求的日益增长,我

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