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【期刊名称】 《时代法学》
迷局与反思:社会保险经办机构的主体定位
【英文标题】 The Puzzlement and Reflection: the Orientation of Social Insurance Agencies
【作者】 喻术红李秀凤【作者单位】 武汉大学法学院武汉大学法学院
【分类】 保险法
【中文关键词】 社会保险经办机构;社会保险法律关系;社会保险人;事业单位法人;财务自主
【英文关键词】 the social insurance agency; the social insurance relationship; the social insurer; the public institutional legal person; self-financed
【文章编码】 1672-769X(2016)05-0014-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 14
【摘要】

我国《社会保险法》没有规定谁是社会保险人。社会保险经办机构因组织设置、权能配置方面的不足不能自主经营、自负盈亏,它可以是社会保险行政诉讼的一方当事人,但不能成为独立法人,致使社会保险经办机构与社会保险人主体身份分离。长期以来,社会保险经办机构实际履行着社会保险人的职责,立法需要明确定性社会保险经办机构,着重从主体、组织和财务三方面将其塑造为独立于社会保险行政部门、独立于同级地方政府的独立法人。

【英文摘要】

In Social Insurance Law of the People's Republic of China, the social insurer is not pointed out definitely. The social insurance agencies can not take on the role of the insurer because of the absence of independent and self-financed and they are simply executive agencies major in technical and service functions, and can be one of the parties in the administrative litigation, but not independent legal persons. The social insurance agencies have actually been performed the function of the social insurer for a long time, so the role of the social insurance agencies should be defined, and constructed into a truly independent public institutional legal person separating from the social insurance administrative department and the local government in terms of independent subject, independent organization and independent financial.

【全文】法宝引证码CLI.A.1218502    
  
  我国《社会保险法》第1条明确规定该法的调整对象是社会保险关系。社会保险关系是社会保险人与被保险人在社会保险服务过程中产生的一方提供社会保险供款,另一方提供金钱与服务给付的社会关系。社会保险人和被保险人是社会保险关系最为重要的两方主体,是社会保险法律关系的核心。《社会保险法》第7条和第8条分别规定了社会保险的行政管理主体和提供社会保险服务的主体,前者是各级政府社会保险行政部门(即人力资源和社会保障部门),后者是社会保险经办机构,但谁是社会保险人并未明确,整部法律中也没有(社会)保险人这一法律术语。《社会保险法》仍然沿袭劳动法和社会保障管理的思维,主体仍然定位于劳动者(职工)与用人单位,而不是保险人、参保人、及被保险人,对于主体之间的权利义务同样缺乏细致的规范和动态地考察。就社会保险法律关系而言,社会保险人是最为关键的主体,谁是社会保险人?社会保险经办机构能否作为独立的社会保险人?如何把社会保险经办机构塑造成真正的社会保险人?厘清这些问题是社会保险法制化建设的基础和前提。文章依据社会保险的制度机理,在解析社会保险经办机构的现实处境、社会保险人主体的真实身份、社会保险经办机构与社会保险人身份分离原因的基础上,根据我国的制度环境和现实需求,着重从主体独立、组织独立和财务独立三个方面将社会保险经办机构塑造为真正意义上的社会保险人。
  一、社会保险经办机构的身份之谜
  “社会保险经办机构”的官方正式表述最早见于1993年国务院批转国家体改委《关于一九九三年经济体制改革要点的通知》第十部分“加快劳动、工资制度和社会保险制度改革步伐”,首次指出“社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担资金保值、增值责任”。其后,“社会保险经办机构”虽经广泛使用,但并没有明确的含义界定。1994年颁布的《劳动法》第74三年不开张,开张吃三年条仅对社会保险基金经办机构进行界定,规定社会保险基金经办机构是依照法律规定收支、管理、运营社会保险基金并对基金负有保值增值责任的主体,而对社会保险经办机构没有定义。2001年,《社会保险行政争议处理办法》从实务角度对经办机构的含义进行了界定[1],并把社会保险经办机构作为社会保险行政争议的一方当事人,从而确立了社会保险经办机构独立的行政诉讼主体资格。2010年的《社会保险法》把社会保险经办机构定位为提供社会保险服务的主体,并专列于第九章对社会保险经办机构的设置、经费保障、管理制度和职责等方面进行了细致的规定。然而,社会保险经办机构是否就是社会保险人这一点现行立法并未明确,现行体制中的社会保险经办机构能否担当社会保险人这一点还需详尽剖析。
  (一)从组织体制看,社会保险经办机构无法独立地担当社会保险人
  我国的社会保险经办机构分为中央和地方两个层级。中央社会保险经办机构为人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心,由原劳动部社会保险事业管理局、卫生部全国公费医疗管理中心、民政部农村社会养老保险管理中心、人事部中央国家机关及其在京事业单位社会保险管理中心4个单位合并而来,属部属财政全额拨款事业单位,人员参照公务员管理,担负综合管理、指导和监督之责,不经办社会保险具体业务[2]。地方社会保险经办机构由各统筹级别政府对应设置,包括省、市(地)、县三级,省、市两级担负指导和经办双重职责,县级机构主要负责经办工作,在一些乡镇和城市社区还设有社会保障事务所,作为业务的平台,从事社会保险经办工作[3]。各地的社会保险经办机构,不论名称如何差异(“中心”、“局”或者“处”),基本上属于同级政府主管部门直属的、全额拨款的事业单位,机构人员参照公务员管理[4]。
  我国社会保险经办机构的设立直接起始于行政管理体制变革中的“政事分开、官办分离”改革。为转变政府职能、提高管理和服务效率,改革对政府承担的行政管理职能与事业单位承担的公共服务职能进行明确地划分和归位,将政府职能部门承担的技术性、服务性的社会职能划归事业单位,改变“以政代事”的局面,将事业单位承担的行政管理职能回归政府职能部门,祛除“以事乱政”的现象。具体到社会保险管理体制改革,即是社会保险行政管理部门担负的“宏观上的政策、制度、标准管理”职责,而社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担资金保值、增值责任[5]。这样,社会保险行政主管部门的“政”与社会保险经办机构的“事”从理论层面上得以明确的划分,但是,社会保险经办机构的组织设置无法助推这一理念的实现。
  根据我国立法规定,社会保险经办机构的设置、人员编制、管理人员的任命以及办公经费都由同级统筹级别社会保险行政管理部门批准或由同级政府财政按规定予以保障[6]。也就是说,虽然理论上实行政事分开,但是实际运作的制度却不足以支撑社会保险经办机构的独立性,经办机构的人事管理、经费支持及社会保险具体事务的部分决策权能都由社会保险行政主管部门实际掌控。首先,经办机构的人事管理及物质配备与其行政主管部门几乎无异。经办机构的主要负责人由行政主管机关任命,工作人员参照公务员管理,占用由主管机关批准的额定编制。经办机构的内部事务决策范围由社会保险行政主管部门根据法律授权决定,内部事务管理实行首长负责制,用人单位和被保险人均无权参与[7]。其次,社会保险经办机构的人员经费和运行、管理经费受制于行政主管部门。立法规定社会保险经办机构的人员经费和运行、管理经费由同级财政按照国家规定予以保障,实践中,社会保险经办机构为社会保险行政主管部门的一个内部机构,同级财政的预算、决算以社会保险行政主管部门为一个基本单位,经办机构的经费数量由其主管部门整体核定而非单独预算列支。在这种组织设置中,经办机构如同社会保险行政主管部门的手足,主要负责人由主管部门任命,普通工作人员经过社会招录后参照公务员管理,机构人员组成与被保险人利益无直接关系,缺乏独立担当社会保险人的利益钳制机制,因此,只能定位于社会保险具体业务的执行部门,而非独立的社会保险人。
  (二)从权能看,社会保险经办机构不能成为独立的社会保险人
  由于中央一级的社会保险经办机构主要担负综合管理、指导和监督之责,并不具体经办社会保险业务。根据立法规定,地方社会保险经办机构的职责主要包括社会保险登记、社会保险个人权益记录和档案管理、社会保险信息咨询服务、社会保险待遇支付、社会保险稽核、公布和汇报社会保险基金收支、节余情况、接受有关社会保险举报和投诉及其经办机构的内部管理[8]。仔细分析可以看出,经办机构的这些法定职责仅限于社会保险的技术性、服务性业务,而最能彰显社会保险人主体地位的核心权能——如社会保险费率的核定权、社会保险事故的认定权及社会保险基金的所有权等——经办机构并不享有。
  一般而言,社会保险人作为一个独立的风险承担主体,应当拥有独立的保险费率核定权。由于社会保险承载着特殊的政策功能,虽然保险费率不能由保险人单方决定,但即使主要由政府决定的保险费率也是在保险精算基础上尽量地满足保险人的参与需求,也就是说,对保险费率核定的参与权是社会保险人的保险费率核定权的最低要求。这一点,我国的社会保险经办机构不能做到。同时,根据我国法律规定,社会保险事故的认定权也由社会保险行政机关享有。
  社会保险基金始终是社会保险的热门、敏感话题。虽然《社会保险法》占用大量篇幅并专列第八章规制社会保险基金,但是,对于社会保险基金的核心问题——产权归属问题——立法采取了回避态度,从而致使社会保险基金的产权归属一直是国民高度关注而立法未予明确的问题。从世界立法例来看,作为自治性公法社团法人代表的德国,社会保险基金由社会保险人自主管理;实行公司制法人的智利,立法明确规定个人账户基金的所有权归属于参保人。而由行政机构担当社会保险人的国家,大多出现了社会保险基金与社会保险人分离的现象,社会保险基金成为信托财产,社会保险基金实行信托经营。在社会保险基金信托经营模式下,国家会通过立法规定的配套措施保证社会保险基金能够收支平衡,如社会保险人的社会保险供款请求权等。我国虽然也出台了《基本养老保险基金投资管理办法》,明确了基本养老保险基金的信托经营,但是仅能对基金的投资管理环节起到约束作用,而无力作用于基金的来源环节。社会保险基金的来源环节对基金安全保障同等重要。在实施社会保险费的体制下,社会保险人应当掌控着社会保险费的源头,应当赋予它相应的社会保险供款请求权,并承担相应的责任,这样才能从源头上保障社会保险基金的安全。现实是,虽然我国的社会保险经办机构可以以自己的名义成为行政诉讼的一方面当事人,但是社会保险基金并非其责任财产,经办机构的责任财产限于政府财政划拨的经费,因此,经办机构并没有严格意义上独立的责任财产,也就无法独立的承担因业务经办而致的责任。再加上经办机构并没有明确的社会保险供款请求权,追缴欠费的责任自然地也被大打折扣。
  综上所述,社会保险经办机构不能构成真正意义上的社会保险人,而是承担技术性、服务性职能的业务执行机构。
  二、谁是社会保险人
  在对社会保险人主体制度进行审思之前,谁是我国社会保险制度中的社会保险人这一问题必须首先提及。如同前文所述,我国目前的现状是社会保险经办机构并非真正意义上的社会保险人,那么,究竟谁是社会保险人?这一问题需在目前的制定设计中获得释疑。
  从立法上的分工看,县级以上的社会保险行政部门负责社会保险的管理工作。具体地说,人力资源和社会保障部负责全国性的社会保险管理工作,县级以上的地方人力资源和社会保障部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。人力资源和社会保障部负责拟订统筹城乡的社会保险政策和标准、社会保险基金的管理和监督办法等,包括医疗和生育保险服务管理、结算办法、津贴标准及支付范围。地方人力资源和社会保障部门在各自行政区域内根据规定在授权范围内制定具体的实施细则,如医疗保险的定点医院范围、统筹级别、大病医疗保险的报销比例等都由地方社会保险行政部门根据地方实际状况具体拟订。社会保险经办机构负责提供社会保险服务,具体为社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等事务性工作[9]。这样,虽然社会保险行政部门作为管理部门原则上仅肩负着管理和监督之责,但却履行着实质上的决策职能,成为社会保险事务实质决策的“大脑”,而社会保险保险经办机构本来可以成为独立的社会保险人,却没有社会保险事务的决策之权,充其量只是实施社会保险行政部门决策的实际“手足”[10]。另外,统筹级别地方政府的角色还不容小觑。虽然社会保险经办机构经办、管理社会保险基金,但并不享有基金的产权,也不承担基金的经营责任,基金出现支付不足时,由统筹级别政府财政予以补贴[11]。此处的“财政补贴”并非社会保险责任中政府的最终担保责任,而是本由基金经营人承担的经营不善的法律责任,或者说应是因应社会保险财务自主原则要求而由社会保险人自主承担的不利后果责任。
  由此可见,我国目前的社会保险人主体制度形成一个怪异的格局:担负管理和监督之责的人力资源和社会保障部门同时负责着部分决策,管理着社会保险基金的社会保险经办机构并不承担基金经营不良的法律责任,统筹级别政府承担基金支付不足时的财政补贴责任,国务院确定每年的基本养老金上调标准,社会保险经办机构虽然只是负责执行社会保险的具体事务性工作,但却是社会保险争议诉讼的一方当事人。因此,从表面上看,社会保险经办机构承担着具体的社会保险经办业务,又担当着社会保险争议诉讼的一方当事人,应作为我国的社会保险人,但实际上它既没有自己独立的意思,也没有形成自己独立的需要充分保护的利益,更没有能够独立担负责任的独立资产独立地担负社会保险事务经办不善的责任,充其量它也只是类似美国的社会保障署为方便业务执行在各地设置的地区局和分支机构,是社会保险行政主管机关设置的附属的业务执行机构,与想象中的那个自主经营、自负盈亏的社会保险人角色相去甚远,只有政府,拥有强大的行政决策权的政府,才是那个隐藏在背后的、真正的社会保险人[12]。
  三、社会保险经办机构与社会保险人身份分离的原因解析
  社会保险经办机构的设立与我国的行政体制改革存在着密不可分的关系,在“政事分开、官办分离”原则指引下将政府职能部门的社会保险行政管理职能与业务经办职能分离,分别成立社会保险行政主管部门和社会保险经办机构,但这种分离并不彻底。把社会保险经办机构以事业单位定性并不能掩盖其实质上行政机构的运作属性,经办机构形式上的独立地位无法割断行政主管部门的实质管制。一方面,社会保险行政部门掌控着经办机构的核心权能;另一方面,经办机构并无独立的人事任免权和责任财产,因此,经办机构只是“政事分离背景下承担‘技术性、服务性’职能的行政事务执行主体”[13],把其定位于行政机关的内部机构而非独立的事业单位似乎更契合目前的实

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