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【期刊名稱】 《人民司法(應用)》
個人債務集中清理的實務難點與思考
【副標題】 以溫州甌海法院審結的李某個人債務集中清理案為視角
【作者】 蔡雄強夏旭麗鄭拓鄭菲菲
【作者單位】 浙江省溫州市甌海區人法院浙江省溫州市甌海區人法院浙江省溫州市甌海區人法院浙江省溫州市甌海區人法院
【分類】 債權【期刊年份】 2020年
【期號】 10【頁碼】 4
【全文】法寶引證碼CLI.A.1288859    
  

編者按:我國的破產法被學術界稱之為“半部破產法”,因為其並未將所有的市場主體納入破產主體。近年來,隨著個人債務風險日益凸顯,個人破產立法受到廣泛關注。2019年2月27日,最高人民法院在《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》中提出,研究推動建立個人破產制度。同年6月,最高人民法院、國家發改委等多部門聯合出台《加快完善市場主體退出制度改革方案》,明確指出要分步推進建立自然人破產制度。與此同時,浙江溫州、台州和廣東深圳等地法院已經通過個人債務集中清理等方式,進行類似個人破產的試點工作,為推動個人破產制度的立法和實施提供了鮮活有效的經驗,取得了良好的社會效果。本期策劃既展示了我國法院在個人破產方面的實踐探索,又有域外不同立法模式的考察,還有更深層次的制度設計,以期為進一步完善個人破產制度提供思考和路徑。

2018年10月24日,最高人民法院院長周強在向十三屆全國人大常委會第六次會議報告關于基本解決執行難工作時提出,要研究推動建立個人破產制度,暢通執行不能案件依法退出路徑。同年11月7日,浙江省溫州市委印發《關于創建新時代“兩個健康”先行區加快民營經濟高質量發展的實施意見》,把探索個人破產制度改革列入創建新時代“兩個健康”先行區的重點項目,要求相關部門研究推進試點工作。2019年初,溫州市甌海區人民法院開始考慮個人債務集中清理的法律問題和可行性,並于同年3月向溫州市甌海區深改辦申報類破產式個人債務集中清理試點。2019年7月16日,國家發改委網站發布了由13個部門聯合印發的《加快完善市場主體退出制度改革方案》,提出“研究建立個人破產制度,逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責,最終建立全面的個人破產制度”。同年8月13日,溫州市中級人民法院出台了《關于個人債務集中清理的實施意見(試行)》,溫州地區個人債務集中清理工作試點自此展開。2019年8月7日,甌海法院以“執清”案號受理第一例李某個人債務集中清理案件,並發布全國首例“執清”案號公告。

一、李某個人債務集中清理案件的審理情況

債務人李某在溫州市甌海區連續經營多家企業,終因經營不善,在欠下巨額債務後,不再繼續經營企業,繼而攜家前往廣州一家商鋪從事銷售工作。後有21位債權人于2012年起陸續向甌海法院起訴,涉及債權金額達2056萬余元,其中兩位債權人為銀行。上述判決生效後,債權人依法向人民法院申請強制執行,法院在執行過程中發現李某名下有房屋一處,經執行局組織對上述房產進行拍賣,3次均流拍,也無債權人同意進行抵債,後上述執行案件均因無法執行終結程序。2018年,李某名下的房屋被當地政府征收。2019年,當地政府確認債務人李某可得安置補償款。為此,多名債權人于2019年陸續向人民法院申請對李某恢複強制執行。同時,債務人李某向人民法院申請進行個人債務集中清理。人民法院收到申請後,查明債務人名下有下列財產:1.坐落于溫州市甌海區婁橋街道婁橋村房屋一處,該房屋已經被溫州市甌海區人民政府婁橋街道辦事處征收,債務人李某可得安置補償款9462228元;2.溫州市甌海區婁橋街道婁橋村委會發放的退二進三指標款157161元;3.初始登記于2001年的小轎車一輛;4.銀行存款41023元。債務人李某與其妻子現在廣州一家商鋪從事銷售工作,主要收入為工資加提成,月收入約為六、七千元,上有67歲母親需要贍養,下有11歲未成年子女需要撫養。

甌海法院考慮到現階段個人債務集中清理尚屬試點,其他法律程序無法啟動債務清理,因此根據法律規定,采用執行規定處理,于2019年8月7日受理(2019)浙0304執清1號李某個人債務集中清理一案,並參照企業破產法規定,指定浙江澤商律師事務所擔任李某個人債務集中清理管理人。管理人接管案件後,對外發布了債權申報及第一次債權人會議公告。2019年9??0日,甌海法院主持召開李某個人債務集中清理第一次債權人會議。會議上,管理人將債務人李某的財產、債權債務、家庭、工作等情況向全體債權人予以通報,李某在債權人會議上提出以現有的個人全部財產9660412元用于清償債權人的債權以及相關訴訟、執行費用,清償率為46.455%。

參加會議的21戶債權人聽取管理人的報告後,全體表決通過了表決規則,同意個人債務集中清理方案及其他需要債權人表決的事項,需由參與個人債務集中清理債權人會議的半數以上人數通過,且該債權額需占無財產擔保債權額2/3以上。後債權人會議依據表決規則再次對李某的個人債務集中清理方案進行表決,其中兩家銀行稱因審批管理需要,需延後進行表決。之後兩家銀行對李某的個人債務集中清理方案表決不同意,但經管理人統計表決票,按照表決規則,李某的個人債務集中清理方案予以通過,債權人同意李某按約清償後,自願放棄對其剩余債務的主張權利,同時李某亦承諾個人債務集中清理方案全部履行完畢之日起5年內,發現債務人存在未申報的重大財產,或者存在欺詐、惡意減少債務人財產或者有其他逃廢債行為,或者嚴重違反行為限制令,債權人可以請求恢複按照原債務額進行清償。

2019年12月16日,李某在與管理人談話中承諾,在原清償基礎上再向全體債權人增加清償率2%,分別于2020年12月30日前、2021年12月30日前各向法院支付款項205650.6元,合計411301.2元,由法院向全體債權人予以追加清償,並將該承諾作為原個人債務集中清理方案的一部分。同年12月18日,甌海法院依法向債務人李某發出行為限制令,並同時裁定認可李某的個人債務集中清理方案,終結對李某在本次清理所涉案件中的執行。

二、個人債務集中清理案件審理遇到的難點法小寶

李某個人債務集中清理案系甌海法院辦結的第一起個人債務集中清理案件,尚無實踐經驗可供參考,相關法律依據亦缺乏,在審理過程中發現存在以下難點:

1.適用個人債務集中清理程序的主體認定標准不清

目前,溫州地區個人債務集中清理工作的開展依據為溫州市中級人民法院發布的《關于個人債務集中清理實施意見(試行)》(以下簡稱《意見》)。《意見》第3條要求債務人為誠信債務人,第6條確定了適用範圍,第7條確定了申請人的條件及義務。但在具體實踐中,法院在個人債務集中清理程序啟動前應如何判斷申請人是否為誠信債務人成為難點。誠信債務人的判斷是基于現有的依據,還是基于債務人由始至終的現實行為是否存在不誠信進行判斷?假如債務人的所有財產已經被法院查封扣押,是否還有必要進入到個人債務集中清理程序?目前《意見》規定,進入個人債務集中清理程序的債務人主要限定為因經營活動負債的債務人,但若純粹因生活困難負債的債務人作為個人債務集中清理的債務人,主體是否妥當?

2.各方主體對個人債務集中清理程序存在疑慮

溫州地區實施個人債務集中清理程序屬于試點工作,債務人、普通債權人、金融機構等各方對于程序如何實施、實施的目的等存在較大疑慮,主要集中在以下方面:

(1)債務人在個人債務集中清理程序受理時對該程序一無所知,不知應當如何配合法院、管理人的清理工作,對于全體債權人是否會同意債務人進行個人債務集中清理程序亦沒有任何信心,尤其在個人集中清理方案協調、第一次債權人會議中,迫使債務人直接面對全體債權人,對于債務人來說,存在著較大的心理壓力。同時,在個人債務集中清理程序中,管理人會反複就債務人的家庭生活、家庭財產等情況與債務人進行了解核實,也增加了債務人對于個人債務集中清理程序的對抗情緒。比如李某個人債務集中清理案件中,管理人因案件需要反複與債務人家庭成員核實共同財產事項,遭到了債務人家庭成員的不理解和不配合。

(2)債權人在個人債務集中清理程序中,普遍認為債務人並不會主動配合法院、管理人如實申報全部財產,該程序是幫助債務人進行逃廢債,損害債權人的直接利益,無法理解自己的債權經人民法院判決後為什麼還需要再參與債務集中清理程序,並且認為個人債務集中清理程序的啟動,影響了原本對債務人的正常執行程序,若通過司法強制力都無法迫使債務人提高清償率,個人債務集中清理程序對于債權人而言,就只有給債務人豁免的義務,而無取得任何實際利益的權利。

(3)金融債權人在個人債務集中程序中的行權困境。本案中,兩家銀行的主要領導和經辦人在個人債務集中清理程序中,均表示非常有興趣參與到這樣的司法程序中去,但是在具體表決事項時,基于債權豁免是屬于銀行總行的權利,地方銀行無權直接進行表決,同時考慮到現階段的個人債務集中清理程序尚無明確的法律法規,因此地方銀行也缺乏相應的依據逐級向上報批。另外,兩家銀行對于法院、管理人如何在個人債務集中清理程序中確定債務人是否存在隱匿、轉移財產的行為存在疑慮,若現階段的強制執行措施都沒有辦法核實債務人的實際財產狀況,更何況個人債務集中清理程序呢?

3.債務人實際財產狀況調查困難

個人財產的多樣性決定了財產登記制度的局限性,法院在強制執行過程中天然地無法窮盡債務人所有的財產,除非債權人能夠提供財產線索,否則人民法院對現金、貴金屬、不記名債券、債權憑證、專利、商標、股權、股票基金等都無法進行直接追索。因此,經過法院這麼多年的強制執行程序,債權人已經形成了對債務人無財產可供清償的情況持懷疑甚至否定的態度。比如在李某的個人債務集中清理案件中,對于李某的個人財產、家庭財產,管理人除法院已經查封的財產外,無法通過其他有效途徑自行尋找,主要還是通過債務人自行申報進行了解後再行核實,確實無法在個人債務集中清理程序中通過管理人的工作窮盡債務人的所有財產。

4.個人債務集中清理程序管理人的地位和職責缺少法律授權

企業破產法中對于破產企業管理人的權利和職責有明確的範圍和授權,企業破產管理人在法律規定的框架內履職,但是現階段在個人債務集中清理程序中,管理人尚無相應的法律法規的支撐。從執清案件的本質而言,個人債務集中清理程序仍然是執行程序,法院指定中介機構擔任管理人,並無直接的法律依據,而僅僅是參考企業破產法的規定,同時在取得債務人和全體債權人的同意下開展工作。另外在調查核實債務人家庭狀況、家庭財產信息時無法主動履職,始終需要法院的配合才能工作,如在李某個人債務集中清理程序中,法院工作人員均陪同管理人進行財產情況的調查核實,而非管理人主動履行具體職責。

三、個人債務集中清理案件的甌海經驗

甌海法院不斷加強宣傳教育,轉變債權人、債務人思想觀念;鼓勵金融機構參與,激活銀行債務減免制度;窮盡財產查控手段,拓展債務人財產線索;同時加大監控力度,避免逃廢債。在審理個人債務集中清理案件過程中,為完善我國個人債務集中清理制度構建,筆者提出以下幾點意見:

1.個人債務集中清理程序並非針對所有自然債務人

從司法體系上看,法院的生效判決、裁定、調解等除自動履行之外,全部進入執行程序由法院通過司法強制力予以實現,但法院的強制執行措施並不是在債權債務關系經人民法院判決後落實的唯一解決方式,它確實能夠一定程度上解決部分有能力還款而拒不還款的不誠信債務人,但執行措施的確不適宜適用于所有債務人。從司法實踐來看,近幾年法院不斷推動強制執行,並沒有實現最終讓所有債務人變得誠信,反而有大量本來具備還款意願、但是又無力清償全部債務的債務人轉而變成毫無還款意願的失信債務人,因為債務人即使誠信還款,也不能擺脫失信黑名單


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