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【期刊名称】 《河北法学》
生态税收法律制度简论
【英文标题】 On Eco—tax—law—svstem【作者】 张炳淳
【作者单位】 西北政法学院【分类】 税收法
【中文关键词】 生态税法律制度;构建;现实性
【英文关键词】 eco—tax—law—system;construction;realistic
【文章编码】 1002—3933(2006)11—0096—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 11
【页码】 96
【摘要】

生态税是为了保护生态环境,筹集生态环境保护资金而对特定的行为人所开征的税收。从国内外税制发展的现状,并结合我国的税收现实来分析费改税的理论研究进程,对构建我国生态税收体系和生态税法律制度均有一定的现实性。

【英文摘要】

Tax for eco—system,in terms of recruiting money for eco protection to protect ego environment,is the money recruited from those special acting people.It is realistic to construct eco—tax—system and eco—tax—law based on the theories of taxation reforming and the analysis the current facts combined with the state of the development 0f tax system both at home and abroad.

【全文】法宝引证码CLI.A.120391    
  
  

文明和谐的社会应是一个生态环境良好,人与自然关系和谐,对自然充满人文关怀的社会。“税收是我们为文明社会所付出的代价。的确,没有某种形式的税收,我们的社会无法存在,我们期望政府提供某种服务,例如道路、公园、警察和国防。这些公共服务需要税收收入。”{1}在生态环境和生活环境不断受到环境污染和环境破坏危害的现状下,我们同样希望政府提供良好的生态环境和生活环境,而不仅仅是警察和国防,这是现代福利国家的标志。因为“现代福利国家中的政府和地方公共团体,肩负着保护国民的健康与财产,保卫国民的舒适生活的一般职责”{2}。然而政府要防治环境污染和环境破坏,创建和谐优美的环境,就需要加大对环境的投入,那么,征收生态税就是必要的。

一、生态税的内涵

目前,无论是在我国环境法律中,还是在我国税法中,都没有“生态税”这一名词,同时“生态税”也还没有成为我国税法体系中的一个税种或者一类税。但征收排污税的想法早在1920年就被英国经济学家阿瑟·庇古(Arthur·C·Pigou)在《福利经济学》一书中提出了。庇古建议,应当根据污染所造成的危害对排污者征税,用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距,使二者相等{3}。在“庇古”思想的基础上,从解决环境问题和生态危急的角度出发,在归纳西方发达国家有关此类税种如废水污染税、垃圾税、二氧化硫税、二氧化碳税等税收的基础上概括出“生态税”的概念。

因此,生态税是指为了保护生态环境,筹集生态环境保护资金而对特定的行为人所开征的税收。从国内外税制发展的现状,并结合我国的税收现实来分析,对生态税应做如下理解:

(一)生态税不是通常意义上建立的一两个税种,而是由多个税种组成的一个特殊的税收体系。对生态税有狭义、广义和更广意义上的理解。狭义的生态税仅指排污税,排污税又可以包括废水污染税、垃圾税、二氧化硫税、二氧化碳税等;广义的生态税包括排污税类和资源税类(如矿产资源税、抽取地下水税、土地使用税);更广意义上的生态税包括四个方面:一是对环境有较大污染和破坏的产品征收消费税,如我国现行消费税中的汽油与柴油均属于石油类产品,这类产品来源于不可再生资源,同时又是对环境有较大污染的产品,所以对它们开征较高的税,就有环境保护的意义;二是资源税,对开采和利用自然资源的单位和个人征收的税。其目的是体现对自然资源的合理开发利用;三是排污税,向排污的单位和个人按排放污染物的数量、浓度和种类征收的税;四是准环境税:是指相当于税收的各种收费。如排污费,在自然资源使用、开发、保护管理时所收取的各种费用如开发使用费(土地使用费、水资源费)、补偿费(育林费、生态环境补偿费)、保护管理费等。这些收费已较规范,虽无税收之名,但已按一定的比例,强制地,无偿地征收,已有税收之实。本文所说的生态税是广义的生态税,包括排污税类和资源税类。因此说,生态税是一个税收体系。

(二)生态税具有目的性和工具性。征收生态税的主要目的是保护生态环境,防止环境污染,促使合理利用自然资源。所以“对生态税的主要甄别应当是考虑它所带来的环境收益,而非税制改革本身”{4},更非税收货币收入本身。从生态税的目的性出发生态税又具有工具性,表现在:首先,生态税是筹集环境保护资金的工具。“税收是国家为实现其职能的需要,凭借政治权力,依据法律规定的标准无偿地征收实物或货币,取得财政收入的一种形式。”{5}生态税金作为国家的财政收入,一般是专款专用于环境资源的保护,所以它是筹集环境资源保护资金的手段。其次,生态税是实现可持续发展的激励性工具。可持续发展是生态税产生的理论基础之一,反过来生态税可以刺激企业研究、开发治污、节能的新技术、新方法,减少污染量、提高资源的利用率,降低生产成本,提升可持续发展的能力,达到经济效益与环保效益的协调,促使节约型社会的实现,和谐人与自然的关系。同时,通过这种经济刺激制度,可以有效地防止生态污染和环境破坏,并可促使我国的环境资源管理由“命令一控制”模式向“命令一控制与经济手段并举”模式转变,所以其调节性明显。第三,生态税是使外部不经济内部化的工具。以公共物品和外部不经济内部化理论为依据建立的生态税制,可以矫正市场调节机制对公共物品有效配置的失灵,防止“搭便车”而产生的“公有地悲剧”现象的发生,同时可以把企业利用环境资源过程中造成的社会性,整体性环境损害,通过征税的方式转化为企业的成本,从而实现法律公平。但必须明确的是:首先,生态税不是环境资源有偿使用的手段,不能代替环境资源的有偿出让。如对于所有权属于国家的自然资源,国家通过出让,获取出让金,实现有偿使用,而针对国有土地征收的土地使用税并不能代替土地出让金,针对矿产资源征收的资源税也不能取代探矿费、采矿费,它们只是促使环境资源有效配置,防止环境资源这一公共物品滥用的调节手段;其次,生态税金并不能代替环境损害的赔偿金。环境资源开发利用的行为人给国家和私人造成环境损害的要支付赔偿金,而不能用生态税金代替环境损害赔偿,生态税金主要是用于弥补国家环境资源管理费用及无法确认环境资源损害人,而又需要对环境资源恢复、治理的公共投入部分。同时,生态税金也是环境污染事故应急基金和生态补偿基金的资金来源途径。

二、生态税的特点和税种属性

税收具有固定性、无偿性、强制性的特点,生态税也具有税收的一般属性,这是生态税区别于其他收费的一大特点。生态税以国家政治权力为征收的权力源,税收征收的强制力大于一般的有偿性收费和义务性付费,它可以使税收高于成本,而真正具有调节作用。同时生态税的税类是法定的,这可以使生态税收人比较稳定。除了具有税收的一般特性外,从税收理论上讲,生态税还有以下特点:

(一)生态税是目的税。它是基于环境资源保护的特定目的而征收的。

(二)生态税是间接税。生态税金可以作为成本计入企业产品的价格,并随产品的流转而转嫁给消费者。这样消费者最终承担了生态税的税负。生态税的间接性影响产品的价格,从而影响产品的销售和消费,因而对环境资源的使用有一定的调节作用。

(三)生态税是对物税。对物税是指针对一定的物和劳务征收的税,如消费税是针对一定的消费品征收的税{5},它不像所得税那样将纳税主体限定为“个人或者法人”,因而其征税具有普遍性。生态税是根据排污者排放的污染物或者资源利用者开发资源的类型来征税的,如针对二氧化硫的排放设计二氧化硫税,针对矿产资源而开征的资源税,所以是对物税。对物税开征的目的是限制某类物的产生或者某类物的使用。

(四)生态税以从量计征为主,以从价计征为辅。生态税以污染物的排放量、资源的开发利用量作为计算税收的依据,如资源税是按资源的产量定额计征的。从量定额征收可以有效地防止污染物的排放,促使资源的有效利用,防止资源的浪费。但是,由于环境税的征税范围广,征税客体比较复杂,有一些客体难以量化,所以也可以通过变通手段,从价依率计征,如对容易造成污染的产品附加征收的污染控制税可以采用按产品销售额的一定百分比来征收。

(五)生态税应以地方税为主。地方税是指按照财政管理体制划归地方征管的税种。由于环境资源的地域性特点强,各地环境质量状况不一,人口密度不同,环境容量各异,污染物排放不同,所以环境保护的资金投入也不同,污染治理资金要靠各地方政府自行投入,所以,在生态税中污染防治税应划分为地方税种。而由于自然资源目前属于国家所有所以对于资源税不宜划为地方税,目前资源税属于中央和地方共享税。

三、生态税法律制度构建的理论依据

税收制度即“税制”,是以法律形式规定的税种设置和征收办法的总和。在税收制度中税种是核心,其次该税种是归地方还是归中央征收,按什么程序征收都是税收制度要规定的内容。生态税制度就是生态税法律、法规规定的生态税有哪些税种、具体税种的征收目的、征税范围、纳税人、计税依据、税率、征税方式、税收减免、税收的使用和管理等规定的总称。构建生态税法律制度的理论依据是:

果然是京城土著

(一)法学依据

环境法的“污染者付费原则”在法学上源于民法的“损毁他人之物需负损害赔偿之责”,同时还源于行政法学中的警察法及秩序法理念,即“任何人违反秩序,造成损害,便必须对其行为负责”{6}。生态税主要是针对排污者和环境资源利用者而征收的。从现实来看,排污者和资源利用者在污染物排放和自然资源利用过程中造成了环境污染和环境破坏,它损害了国家环境权和自然资源所有权,排污者和自然资源利用者缴纳环境税费体现了“损毁他人之物需负损害赔偿之责”的民法学理念。从公共环境权益管理来看,国家为防止环境污染和环境破坏行使国家管理权,提供的是公共管理劳务,污染者和环境资源利用者的行为增加了公共管理的工作量和成本,所以,排污者和自然资源利用者缴纳环境税费也体现了行政法的理念。

(二)经济学依据

环境法上的“污染者付费”来源于经济学上的“使用者付费”理念,从这一理念出发,构建生态税法律制度的经济学理论依据是公共物品理论和外部性理论。

1.公共物品理论

经济学上将物品分为私人物品和公共物品。私人物品是由个人消费的物品,它具有消费的排他性和竞争性。在配置私人物品时,市场是有效率的,它可以有效防止私人物品的滥用。公共物品是向全体社会成员共同提供的,且在消费上不具有竞争性,受益上不具有排他性的物品和劳务,例如清洁的空气就是一种公共物品,不用购买,任何人就可以消费。这种不用购买就可以消费的现象称为“搭便车”。人们消费公共物品不用进入市场进行交易,而且人人都可以消费公共物品,使公共物品的供给量大于需求量,因此市场调节对公共物品的有效配置失灵了,这导致公共物品的滥用——即破坏和浪费严重。为了解决免费“搭便车”的问题,就要靠政府来配置公共物品,提高公共物品的使用效率。政府配置公共物品的手段有两种:一是直接管制(即指令性控制),二是市场激励。直接管制是指通过指令性手段强制规定公共物品的使用人及使用方法。在环境管理中,最典型的直接管制是排污许可证,通过排污许可证国家规定特定污染物排放者能使用的环境容量的最高限额,来实现环境资源的有效率使用。然而,许可证不可能完全替代市场激励,这主要是因为政府在对企业确定排污许可指标时成本较高,且由于信息的不对称,也不能使排污指标的使用达到最优。而市场激励是把市场机制与政府干预综合使用,利用修正后的市场机制,通过经济上的间接调控保护公共物品{7}。如对排污者征税,可以促使其减少污染物质,因为排污者所缴税金会导致自己生产成本增加,利润减少。这种方法降低了政府管理的成本,并且可以通过市场激励让公共物品的使用效率达到最优,避免了政府管制直接干预企业的微观活动而造成的效率低下和经济波动。从这一分析可以看出,对公共物品的消费收税,在理论上是可行的,它可以提高公共物品的供给效率和消费效率。环境资源是公共物品,所以对环境资源征税,也是可行的。

2.外部性理论

外部不经济性内部化理论是征收生态税的另一经济学上的重要理论依据。外部性是指在实际经济活动中,生产者或消费者给与这项活动无关的第三方带来的利害影响。其中有利的影响称为正外部性或外部经济性;负面的影响称为负外部性或外部不经济性。外部性是伴随着生产活动而生产的,就环境问题而言,外部性多表现为外部不经济性。

“大规模的环境恶化是消极的外在性的一个明显的表现,在把它们确定为市场失灵后,政府能做些什么使状况得以改善呢?”{8}科斯认为,政府应当重组产权,通过重新分配产权,外部性问题仍然可以通过市场来解决。所以,解决外部性的方法是将外部性内部化,即由产生外部性影响的一方来承担消除外部不经济性影响的所有费用,或由享受外部经济性的一方向活动方支付一定的费用。虽然,明确分配产权会解决有些外部性问题,然而,大多数的外部性,特别是有关环境的外部性问题,还需要更多的政府干预。并且在现实中并不是一切情况下都可以实现产权明确,例如空气、河流等一般是公有产权,无法实现私有,这使市场调节对这些公共物品的有效配置失灵。所以,对负的外部性,一般做法是由政府向负外部性的生产者征收税收,将负外部性内部化{1}。

(三)可持续发展理论依据

可持续发展是对于“高消耗、高投入、高污染”的传统经济模式变革。其理论内涵有四:首先,人类赖以生存的地球及区域是由环境资源——社会——经济等多种因素组成的复合系统。在这一复合系统中,各因素之间互相联系,互相制约,呈现出一种客观的互动关系,这种关系决定了人类在不超越环境承载力的条件下去发展人类自身、发展人类经济,从而保持环境资源承载力的永续性和人类生活质量的连续不断提高;其次,可持续发展从伦理的角度揭示人与自然的关系,即人类在维护自身生存的前提下,把人类的善恶、良知、义务等伦理观引入到自然界的一切实体,要求人类要珍惜自然资源,保护生态,爱护环境,并在满足自身的需求的基础上以不危及后代人的利益为发展前提。再次,可持续发展从美学的角度阐述人类发展过程中人类对自然的态度,即人类在不断创造丰富的物质生活的基础上,应创造一个优美迷人的环境来陶冶人的精神,使人类在体质上与精神上得到全面发展,而不仅仅满足于物质的需求。第四,可持续发展阐明了“发展性”与持续性的关系,它既是目标,又是手段。它体现了发展,突出了持续,发展不仅仅是增长,持续也不意味停滞,发展是持续的前提,持续促进入类和谐发展,在发展中达到人与自然的和谐共生,创造一个生态文明。可持续发展的内涵表明:

1.可持续发展理论是经济增长的压力和环境保护的动力这两种力量的统一。统一意味着环境和经济互为条件。发展是为了增加财富,一提到财富,人们就想到房产、地产、机器、厂房、山林、鱼场等,从环境经济学的角度分析,这些财富可以分属为两种资本,即人造资本和自然资产。人造资本是由人类投资创造的财富;自然资本是存在于自然界,可用于社会经济活动的资产,如土地、矿产资源、环境容量等。人造资本和自然资本两者的总和是恒定的,在环境经济学上被视为一个总量指数,二者的均衡就是可持续性{9}。人造资本和自然资本可以互相转化,互相补充。一个存量降低,另一个存量将会增加。环境资源保护就是要求人造资本回归自然,补偿自然资本;反过来,良好的环境资源状态,充裕的自然资产,又保证了人造资本的增加,促进了经济的发展,这说明环境和经济二者互为条件。但是,自然资产向人造资产的转化总是私人完成的(如人们开发矿产资源将其制造成各种产品),私人将自然资产转化为人造资产之后,往往不愿再补偿减少的自然资产部分,这促使国家征收生态税,将所征收的税作为环境资源保护资金、治理污染、恢复生态、补偿自然资产。

2.可持续发展理论是经济增长的压力和环境资源保护的动力这两种力量的妥

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(美)曼昆.梁小民译.经济学原理·上册(M).生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社,2001.178,214.

{2}(日)原田尚彦.于敏译.环境法(M).法律出版社,1999.154.

{3}张凡.环境与自然资源经济学(M).上海人民出版社,1998.175.

{4}(美)保罗·R·伯特尼,罗伯特·N·史蒂文斯.环境保护的公共政策(M).上海三联书店、上海人民出版社.2004.47离婚不离婚是人家自己的事

{5}张炳淳.税法新编(M).陕西人民出版社,1999.1,126.

{6}陈慈阳.环境法总论(M).中国政法大学出版社,2003.176.

{7}经济合作与发展组织.张山岭,刘亚名译.税收与环境:互补性政策(M).中国环境科学出版社,1996.15.

{8}(美)斯蒂格利茨.姚开建,等译.经济学·上册(M).中国人民大学出版社,1997.496.

{9}潘家华.持续发展途径的经济学分析(M).中国人民大学出版社,1997.239.

{10}程路连.海外的环境税(J).环境科学研究,1995,(1).

{11}赵国青.外国环境法选编(M).中国政法大学出版社,2000.831.

{12}财政部税收制度国际比较课题组.荷兰、比利时、卢森堡税制(M).中国财政经济出版社,2000.69,68.

{13}财政部税收制度国际比较课题组.俄罗斯联邦税制(M).中国财政经济出版社,2000.218.

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