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【期刊名称】 《中国应用法学》
矛盾纠纷多元化解机制的实践困境与路径探析
【作者】 江苏省泰州市中级人民法院课题组【作者单位】 江苏省泰州市中级人民法院
【分类】 司法
【中文关键词】 矛盾纠纷多元化解;冲突;法治化;规范化;实质化
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 65
【摘要】

理想的矛盾纠纷多元化解机制应当呈现“金字塔”式结构,然而我国现有的矛盾纠纷多元化解机制恰恰相反。一方面,司法系统因巨大的案件量不堪重负;另一方面,行政调解、裁决和仲裁等民间纠纷解决模式分流渠道不畅。由于缺乏系统性地考量,加之各主体在意愿、能力上的差异,造成矛盾纠纷多元化解机制呈现诸多实践困境。因此,应当从法治化、规范化和实质化的角度探析国家治理体系中的矛盾纠纷多元化解机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225126    
  矛盾纠纷作为人类社会发展过程中不可避免的社会现象,其发生与解决均有内在规律。为维护社会结构稳定和秩序正常,社会治理体系中构建了多样化的解决机制,将不同的矛盾纠纷导入不同的渠道予以化解,避免因某一渠道失灵导致的系统性故障造成其他解决渠道的拥堵。在供给侧结构性改革背景下,法治化、规范化、实质化的推进矛盾纠纷多元化解机制改革,对贯彻落实依法治国方略、切实提升社会治理能力,促进和谐社会建设具有极其重要的意义。
  一、问题提出:现有矛盾纠纷多元化解机制存在系统性故障
  就世界范围来看,实现矛盾纠纷多元化解良性互动的国家,较为理想的模型是“金字塔”式。[1]但我国现行纠纷裁决机制在体系运行上,过分强调了法院化解纠纷的工具性功能,弱化了其通过审判宣示和发挥其在法治进程中应有的更高层次的规制和引导功能,导致纠纷裁决系统层次单薄和纠纷流向引导的制度性不平衡,现有矛盾纠纷多元化解机制呈现出“倒金字塔”式,大量本不应进入法院的矛盾纠纷成为诉讼案件。一方面,法院受案剧增,有的法院已不堪重负。2015年全国法院受案1951万件,同比上升24.67%。[2]2016 年全国法院一季度新收案件516.7万件,同比上升29.3%,各地法院普遍呈现持续大幅增长态势。[3]笔者所在省份也不例外,2011年受案988665件,2015年受案1633486 件,五年增长了65%以上;与此同时,全省法院法官人数增加极少,同比增长不到7.1%,“案多人少”的窘境明显。另一方面,传统意义上倡导的社会矛盾化解机制不同程度出现制度失灵,甚至局部出现了公民自治化解启动难、社会组织化解推动难、行政化解落实难、仲裁等准司法化解功能发挥难、诉讼内法定便捷程序实施难、法院倡导多元化解机制呼应难的尴尬局面。因此,法院受理案件迅速膨胀,案件“消化不良”与大量纠纷“流不出去”的冲突已成为当前不容忽视的严重问题,不仅影响了审判质量、司法公信及法官的身心健康,更容易导致和谐社会背景下国家社会治理的效果和效率受损。
  为解决我国目前矛盾纠纷多元化解体系上存在的系统性故障,党中央审时度势,将社会矛盾多元化解机制改革纳入深化改革的大局之下。[4]2016 年,最高人民法院也下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《最高院化解意见》),明确了法院在进一步深化多元化纠纷解决机制改革中的任务。不过,这些全面、宏观的意见真正落地生根,还需基层实践创新和顶层设计的有机结合,通过法治化、规范化、实质化的推进才能奏效。
  二、现象扫描:矛盾纠纷多元化解机制的实践困境
  从既有研究和笔者的实证分析来看,当前矛盾纠纷多元化解机制面临以下困境,亟待引起重视。
  (一)立法供给不足与化解手段现实需求之间的冲突
  多元化纠纷解决机制的实践探索在我国已有十余年历史,不少纠纷化解方式或实践验证的行之有效的纠纷化解路径未能及时入法,规范制定环节推进缓慢。目前立法层面对司法调解和人民调解有所规定,但其他纠纷解决方式无明确规定,程序上缺少法律依据,未形成制度化的多元纠纷化解体系。
  一方面,中央层面虽多次提及建立健全矛盾多元化解机制,但顶层设计引导和推动社会多元主体主动切实参与到矛盾多元化解机制的具体实践中来,还需更具操作性的制度安排。最高人民法院出台的相关意见[5]对其他解纷主体倡议作用大于引导(约束)作用,影响力难以走出法院之外。
  另一方面,现有的一些纠纷化解方式在立法上虽有体现,但立法机关对矛盾多元化解机制构建的整体性考虑不足,对此类具有综合性、推动呼声不高的立法项目关注度不足。从社会治理层面来看,矛盾多元化解机制应当是国家治理过程中不可或缺的重要部分。及时修订法律、将成熟的实践探索上升至法律层面,形成更具科学性、系统性的矛盾多元化解机制,更能促进各主体之间的联动,形成合力。
  (二)法定的非讼纠纷解决机制在应然与实然之间的冲突
  目前,我国法律层面已经对仲裁、公证等非诉讼纠纷化解方式做了规定,如仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等。不过,就T市情况来看,上述法律在该地区相关纠纷化解方面未能产生应有效果。
  1. 商事仲裁收案比重下降
  从图1看,仲裁委收案数占中级法院受理同类案件数的比重,从2011 年的近4.52%逐年下降到2015年的3.11%,且收案数量也始终处于低位。提及收案数量下降的原因,仲裁委工作人员提到,仲裁法颁布20 年来,仲裁协会一直未成立,各地仲裁委性质也不同,有公务员编制,有事业单位编制,公众对仲裁了解度、信任度有待提高。从案件类型看,一些小微案件如物业纠纷、电信服务纠纷,因标的额低、工作量大,仲裁委一般不受理,且此类案件仲裁收费高于诉讼,一般在500-800元,当事人也不倾向于选择仲裁。
  2. 农村土地承包仲裁的功能未能充分发挥
  《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》自2010年施行,目前T市下辖7个县(区)仅设有5家机构。2011年至今,只受理过6件案件,有3家机构设立后未受理过案件,处于闲置状态。此外,该法还对县级以上人民政府及其相关部门、村民委员会在加强指导或者支持农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作方面的职能作了明确规定,但政府及其部门的落实不尽如人意。
  3. 劳动争议仲裁的功能未能充分发挥
  例如《劳动争议调解仲裁法》对于不予受理和逾期未作出决定的适用情形和范围未作明确规定,[6]少数劳动仲裁机构出于信访等因素而不当拒绝收案,导致该条款被滥用,许多劳资纠纷未经仲裁前置的有效处理,直接涌入法院。2015 年,T市劳动仲裁机构作出不予受理通知的案件已达到其总受案数的32.6%。此类案件由于缺乏仲裁前置程序的缓解和过滤,当事人往往对判决的服判息诉率较低,容易引起上诉上访,相关纠纷的上诉率达85%,弱化了立法关于劳动争议“先裁后审”的制度设计本意。曾经瘦过你也是厉害
  4. 公证债权文书强制执行的非诉程序功能发挥不足
  这一程序使追偿债款、物品的文书不必经过诉讼程序直接具有强制执行力,程序简便、快捷高效。就T市调研情况看,这一程序使用并不理想。近三年来,T市两级法院共受理公证债权文书执行案件147件,院均仅18件。究其原因,立法滞后、制度认知、公证机关审查不严格等因素均制约了这一制度的有效落实。
  (三)司法审判资源过度利用的修正路径“内”与“外”的冲突
  司法裁决因其在纠纷体系中的终局地位而被社会大众青睐,“司法最后防线论”造成人们对诉讼机制的迷信,泛化了司法审判在纠纷化解中的适用,导致纠纷化解系统“营养不良”“头重脚轻”。为了改变司法资源过度使用的被动局面,单从司法内部来看,只能从“人头”和“案头”[7]挖掘潜力。就“人头”而言,基于历史原因形成的中央政法编制有限,短期内只能盘活“人头”存量,无法有大的突破。就“案头”而言,需要质量与效率两手并重,而且“效率”这一手的份量越来越重。当诉讼案件这一“生产任务”几乎超出法官裁判这一“生产能力”的饱和度时,“偷工减料的产品”“超时加工的产品”会受到当事人和社会的诟病,且超负荷的工作已经使中基层法官接受培训、休假等制度性福利被压缩甚至架空,法官无暇顾及自我能力的提升。“司法民工”已经不再是法官圈内的自嘲,正逐步变成一种制约审判能力全面发展、影响办案效果的现实无奈。
  从外部路径来看,矛盾多元化解机制是一个可选路径,设想在于帮助法院减少“生产任务”,其他部门、组织分担一些解决纠纷的“订单”或者受法院委托完成一些纠纷化解的“外包”任务。不过,现实的情况很大程度上是“分担”也好“外包”也罢,都只是法院的“一厢情愿”,不少部门、组织存在不搭理或敷衍观望的情形。
  (四)矛盾多元化解机制法院主导与影响力不足之间的冲突
  《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(以下简称《两办化解意见》)对法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了定位,即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。”《 最高院化解意见》解读认为,“引领”作用意味着法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系,“推动”作用主要体现在法院在处理大量案件的同时还要通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径让更多的矛盾纠纷通过非诉解纷渠道解决。
  多元化解机制从形成、完善到最终发挥实效,需要包括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间通力配合、相互协作、共同推动,但需要明确牵头主导单位。从我国权力架构以及以往工作实践来看,法院囿于自身权力和影响力的掣肘,亦无物质方面的激励优势,很难在多元化机制中发挥主导性作用。矛盾多元化解体系建设是实现国家治理现代化的重要内容,从现实角度而言,矛盾多元化解机制得以完善并良性运行的最佳方案是让对各纠纷化解主体由一定指挥或监督制约关系的领导机构来主导。
  三、问题剖析:矛盾多元化解机制实践困境的原因
  制度中的问题大多都是人的因素造成的。可以说,从矛盾多元化解主导者到各纠纷化解主体,再到纠纷当事人和社会民众,其理念、态度和意愿都影响和制约着该机制的良性运行。
  (一)顶层设计的推动力有待增强
  虽然我国早已明确要建立“大调解”为格局的多元化纠纷解决体系,但不少操作规范多为法院内部自行制定,不少意见过于宏观,运作的配套程序没有跟进,宣示意义大于操作意义。前文提及,多元化纠纷解决机制的建立和运行单靠法院自身力量引导和协调,在实践中操作十分困难。在涉及法院与检察院、公安、司法行政部门等众多行政机关和社会组织的有效参与和密切配合的过程中,顶层设计需要统筹考量,强有力地推动才能有效。
  在调研过程中,笔者还发现,有些人基于对法院在矛盾多元化解体系中的功能定位存在误解,认为法院作为法治的主要力量应承担起主导推动作用;还有些人基于对部分国外法官办案数量一知半解的认识,认为我国法官年办案量并不大,完全有能力应对。这些片面的判断,显然违背司法规律,也误导了顶层设计对矛盾多元化解机制的迫切性和重要性的理解和认识。
  (二)立法层面的支撑力有待加强
  首先,现有立法少而零散且不具有号召力。关于矛盾多元化解机制的规定主要散见于《民事诉讼法》《人民调解法》等法律、法规,司法ADR制度还停留在探索阶段。
  其次,现有立法规定过于原则,对制度的设置、运用、与法院诉讼的衔接等方面还缺乏具体详细的规定,尤其是在少数基层组织功能弱化、行政机关解纷职能懈怠的情形下,法律规定更难生根落地。
  再次,缺乏行政裁决、社会裁决等非诉讼纠纷化解机制方面的立法。以行政裁决为例,相比司法裁决,其以主体专门、裁决专业、程序简化、裁判高效的优势,在纠纷解决方面有着不可替代的作用,[8]但目前我国部分领域纠纷的行政裁决尚处于立法空白状态。
  最后,行政法规基于方便诉讼的功能定位,确定的诉讼门槛过低,诉讼成本甚至低于行政协调、行政裁决及仲裁等纠纷解决方式,不利于抑制当事人滥用诉讼程序甚至诉讼欺诈等不诚信诉讼行为。就世界范围来看,大多数国家均提高诉讼门槛及收费标准以遏制滥诉行为,引导和鼓励当事人选择和解、调解、仲裁等更加便捷、高效、低廉的纠纷解决方式。换言之,通过经济手段调节当事人的行为选择是经济学领域公认的有效方式。当然,诉讼费用制度设计还需要立法层面的认同和确定。
  (三)法院内部的驱动力有待加强
  就法院内部而言,近年来对纠纷多元化解的积极性有所下降。一方面,部分法院或者法官认为诉讼外调解是人民调解组织的职能,法院过多参与指导、推动,超出了法院职责范围,不仅浪费宝贵的诉讼资源,也影响法院自身审判执行工作,推动这项工作的积极性不大。另一方面,《两办化解意见》《最高院化解意见》均明确法院在矛盾多元化解机制上的引领、推动和保障作用,真正承担这些推动作用具体举措的仍然是广大基层法院的一线法官,但大量诉讼案件需要处理的压力和其他矛盾多元化解主体作用的弱化,法官内心是否真的和高层的意见保持一致,对矛盾多元化解机制的推动持理解、支持态度并积极参与机制的构建和落实,还需要打个大大的问号。此外,调研表明法院积极推进案件分流、多元化解等良策因无过硬的推进载体,有的机关和部门不太配合,法院(法官)多次努力未取得效果或者努力受挫后,推进的动力受到极大的影响。
  (四)行政机关等外部策应力有待加强
  从现状看,行政机关在矛盾化解方面与法院之间相互策应的局面尚未形成。尤其是在不少行政机关认为“法治就是遇事打官司”的情况下,出于自身利益考虑,对其应承担的纠纷化解职能故意弱化,甚至推诿、搁置,化解纠纷的主动性不足。主要表现在人员配备、奖惩制度、与诉讼程序的沟通与衔接等各方面的具体制度缺失,给予法院的外部策应力较弱。
  更值得注意的是,立法也逐渐偏向于弱化行政机关行政调解和裁决工作的法定性。近年来,立法上行政裁决范围不断缩减,如2008年修正的《水污染防治法》废止了水污染损害赔偿争议行政裁决,2010年修正的《水土保持法》废止了相关损害赔偿争议行政裁决,2014年修正的《消费者权益保护法》取消了工商部门对消费者权益纠纷的裁决,2014年修正的《环境保护法》取消了环保部门对环境污染赔偿纠纷的裁决等。行政调解也在逐步萎缩,如2004年修订的《道路交通安全法》取消了行政调解前置程序,直接导致近年T市法院受理的交通事故案件已占到整个民事案件数量的四分之一。
  与此相似,《治安管理处罚法》也没有赋予公安机关实质性、一次性化解此类纠纷的权力,如在因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为上的调解前置的权力。这样的安排不仅未能充分发挥行政机关在查清事实真相和专业判断上的优势,更不利于使用少量纠纷化解资源而避免重复使用多种纠纷化解资源,不仅造成法院受理案件数的急剧增加,也导致许多纠纷难以得到及时解决,还使得当事人纠纷解决成本进一步扩大。
  (五)当事人的认同力有待加强
  多元化解机制的出发点和落脚点是这些纠纷化解方式的使用者—当事人。当事人的感受决定着某一纠纷解决方式的生存和发展。但目前矛盾多元化化解机制的讨论、设计和推进,当事人的参与度不足,甚至忽略了当事人。现实中,顶层和法院为构建矛盾多元化解机制“殚精竭虑”,当事人却在为没有便捷、高效、权威及低成本的替代诉讼的其他纠纷化解方式而苦恼,[9]加上替代诉讼的其他纠纷化解方式存在非终局性和非权威性等特点,当事人对其认同度也较低。
  另外,甚至法律确定的相关纠纷分流制度也不被当事人认可使用。以督促程序为例,如表1所示, 我不休息我还能学

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