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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
检察机关提起民事公益诉讼试点情况实证研究
【英文标题】 Empirical Research on the Pilot of Civil Public Interest Litigation Proposed the Procuratorate
【作者】 刘辉姜昕【作者单位】 国家检察官学院国家检察官学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 检察机关;民事公益诉讼试点;行政公益诉讼;实证研究
【文章编码】 1004-9428(2017)02-0059-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 59
【摘要】

检察机关提起民事公益诉讼试点的目的,是在现有民事公益诉讼制度框架下,验证检察机关作为起诉主体的必要性和可行性,为修法奠定实践基础。截至2016年底,检察机关提起民事公益诉讼试点已有一年半时间,各试点地区检察机关共办理民事公益诉讼案件879件,其中诉前程序案件120件,提起民事公益诉讼57件,行政公益附带民事公益诉讼1件。试点一年后,办案数量呈爆发式增长,起诉案件类型和办理案件数量分布出现均衡化发展的势头。试点基本验证了《实施办法》中关于线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任和诉前程序等规定的可行性。此外,统计数据和个案剖析也显示,检察机关提起民事公益诉讼相对于其他主体在调查取证、整合各方资源和抑制滥诉方面确实更具优势。对于试点暴露出的问题应理性对待,妥善解决。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225091    
  一、试点背景
  随着生产力发展社会化水平的提升,环境污染、生态破坏日益加剧,食品药品领域侵害消费者合法权益事件时有发生,市场失灵、政府失灵导致人们将公益救济的目光转向司法。在此背景下,民事公益诉讼渐成诉讼法学研究的热点问题。这实际上是诉讼法学界对社会经济发展到一定程度后,所产生的“现代型纠纷”解决路径的回应。民事公益诉讼的制度探索包括立法模式选择、客观范围界定、对适格主体授权和程序建构等诸方面。当下,公益诉讼与传统诉讼模式的纠缠交错,实践探索与规范缺失的冲突对立,以及司法权、行政权的复杂平衡考验着决策者的智慧。
  检察机关提起民事公益诉讼试点是公益诉讼制度整体建构的重要组成部分,试点的功能在于为立法积累经验。社会实践的需求、早期非正式的实践探索,特别是检察机关法律监督的宪法定位,使得理论界支持检察机关成为公益诉讼适格主体的呼声越来越高。十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》),2015年7月2日,最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》),明确了试点案件范围、试点地区和试点时间。为进一步明确职责和定位,统一规范提起公益诉讼的操作流程,2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。一些试点省、自治区、直辖市结合本地区特点,相继出台了地方试点工作的规范性文件。[1]除此之外,检察机关提起民事公益诉讼试点的规范体系还包括:2012年修正的《民事诉讼法》第55条对民事公益诉讼所作的原则性规定;《海洋环境保护法》第90条第二款、《消费者权益保护法》第47条和《环境保护法》第58条分别对有关团体有权提起民事公益诉讼进行的初步安排;特别是一系列关于审理民事公益诉讼案件的司法解释,如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,以及《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中对民事公益诉讼的专门解释。
  检察机关提起民事公益诉讼试点的意义在于:一方面是试对,大胆探索、总结成功经验,起到试点的示范、带动作用;另一方面是试错,检验试点方案的现实性、可操作性,总结失败的教训,摸索规律,完善方案,发挥好“试验田”的作用。对于试点的实证研究则旨在用事实回答试点实施的具体情况,归纳总结特点、规律和出现的问题,分析原因和探索解决路径。
  二、试点基本情况
  根据《决定》要求,检察机关提起民事公益诉讼试点在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市开展,试点期间为2年。本课题研究范围为检察机关提起民事公益诉讼试点情况,兼顾与检察机关提起行政公益诉讼的比较。课题采用实证研究的方法,具体包括:课题组成员到已办理民事公益诉讼试点案件的常州市、徐州市等地召开四次座谈会,访谈试点案件具体承办人,观看试点的庭审视频,参加高检院主办的试点工作研讨会和推进会,采集并分析2015年7月至2016年12月试点的样本和数据,另外还多次咨询负责指导试点的有关人员,以确保数据的全面性及权威性。
  根据《试点方案》、《实施办法》等试点规范和最高人民法院的相关司法解释,对检察机关提起民事公益诉讼试点的外部观察可以划分为线索处理、诉前程序和诉讼情况三个重要阶段。
  (一)线索处理
  发现案件线索是检察机关开展公益诉讼的起点。根据《实施办法》的规定,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。即检察机关发现公益诉讼案件线索的渠道是“在履行职责中”。
  “履行职责”具体指:履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。《实施办法》同时配套规定了,检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门。
  由于发现线索是启动诉前程序的基础性条件,故此,最高人民检察院在有关试点推进的工作通知中均强调要抓紧进行线索摸排工作。根据实地调研和试点机关工作交流会议有关信息,各试点机关普遍采用建立和完善内部联动机制、加强外部合作两种渠道发掘公益诉讼案件线索,即一方面通过动员会、发布规范性文件等方式,建立反贪、反渎、侦监、公诉等检察机关内设机构之间的线索联动机制。同时,为了保证沟通渠道的畅通,有的试点单位还在每个部门确定了一名联络员,定期召开联络员会议,将《实施办法》中规定的“检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门”落到实处。正如调研中有的民行处长所说:“我们不仅要加大对外宣传,也要扩大对内宣传”。另一方面是扩大对外合作,主要做法是加强与各行政职能部门的沟通,充分利用“阳光政务”、“两法衔接”等信息平台,全面快捷地了解与公益诉讼相关的信息。此外,随着检察机关提起公益诉讼案件越来越多地进入公众视野,民众参与公益诉讼的积极性越来越高。以云南为例,该省检察机关受理群众举报案件线索占公益诉讼案件线索总量的67%。[2]
  截至2016年6月,试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件,履行诉前程序案件1106件,向法院提起公益诉讼30件。其中,民事公益诉讼案件线索366件,占全部办理案件数量的19%。诉前程序案件59件,占全部诉前程序案件的5%。共提起民事公益诉讼11件,行政附带民事公益诉讼案件1件,[3]占全部提起诉讼案件的37%。从案件线索的类型看,其中环境领域的案件线索278件,占76%;食品药品安全领域案件线索88件,占24%。[4]
  试点一年后,检察机关加大试点工作的推进力度,制定了“三步走”的试点目标:2016年上半年,各试点地区一个不少实现起诉案件零的突破;2016年底,所有试点市级检察院均有案件起诉到法院;2017年上半年,所有试点基层检察院消灭起诉案件空白。[5]截至2016年12月,试点一年半时间,各项指标都有了长足进展。各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,[6]履行诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。其中,办理民事公益诉讼案件177件,占全部办理案件数量的4%。民事诉前程序案件120件,占全部诉前程序案件的3%。提起民事公益诉讼57件,行政公益附带民事公益诉讼1件,占全部提起诉讼案件的12%。从案件线索的类型看,近八成仍集中在环境领域。[7]
  通过调研和分析案件线索静态统计数据,可以发现:第一,摸排线索是开展公益诉讼试点的基础性工作,由于提起民事公益诉讼是试点机关的新型职能,因此,是否建立了线索摸排创新性工作机制,决定了试点院案件数量和质量的高低优劣。仅凭偶然发现或强制命令通常会导致工作发展的后继乏力。第二,试点各地发现和摸排线索数量不均衡。一些试点地区案件线索数量较少,不足20件;有的省份案件线索较多,比如广东、江苏,均超过百件,这两个试点省民事公益诉讼案件线索数量约占全部试点地区案件线索总数的一半。[8]除了人口和经济发展水平、观念认识、试点工作推进力度等方面的原因,民事检察工作的基础是重点因素所在。第三,案件类型单一化。环境领域的案件线索明显多于食品药品安全领域的案件线索,环境领域案件线索数在试点过程中一直占八成左右。原因在于:环保领域公益保护的基础较好,公益性组织也相对成熟;而有关消费者权益保护的法律规定过于原则,缺乏操作性,且该项权益保护起步较晚,新民诉法实施以来,此类案件数量较少,检察机关难以找到可资借鉴的经验,加之损失数额确定、因果关系判断较为复杂等因素,直到2016年12月5日,湖北省十堰市人民检察院才提起全国首例食品安全领域民事公益诉讼。第四,除个别省份外,行政公益诉讼线索明显多于民事公益诉讼线索。原因在于,此次试点对行政公益诉讼推动的力度更大,而个别省份例外的原因在于,近年来公益保护方面民事支持起诉成绩显著,开展民事公益诉讼的基础较好。第五,案件线索数出现了加速增长的趋势。2016年下半年案件线索大辐增加,为试点第一年同期的2倍以上,体现了最高人民检察院在试点中期后,加大推进试点力度的成效。[9]
  (二)诉前程序
  诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。根据《实施办法》的规定,人民检察院在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼,或者建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。同样,检察机关在提起行政公益诉讼之前,应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。《决定》要求设置检察机关提起公益诉讼诉前程序的目的,是“为了提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源”。就民事公益诉讼而言,侧重于后者的节约司法资源。发现案件线索后,尽可能推动法律授权的机关和组织主张司法救济,如果有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持起诉。法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院才提起民事公益诉讼。
  履行诉前程序的方式是督促和建议,在此应注意区分各自的对应关系。有关机关是公权力主体,所以检察机关采用督促的方式;而有关组织是社会性组织,所以采用建议的方式。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。
  根据调研情况、相关工作会议资料、最高人民检察院关于公益诉讼试点新闻发布会信息,以及最高人民检察院向人大常委会所做的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》,民事和行政公益诉讼试点中履行诉前程序的情况分别如下:
  表一民事公益诉讼诉前程序情况统计
  

┌─────┬─────┬───────────────────────┬─────┐
│时间   │民事诉前数│  民事诉前数                │民事起诉数│
│     │     ├─────┬─────┬─────┬─────┤     │
│     │     │社会组织起│社会组织不│无合格社会│未到一个月│     │
│     │     │诉    │起诉或不回│组织   │回复期  │     │
│     │     │     │复    │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│59    │11    │16    │29    │3     │11    │
│6月    │     │     │     │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│77    │17    │20    │33    │7     │13    │
│9月    │     │     │     │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│120    │22    │35    │55    │8     │57    │
│12月   │     │     │     │     │     │     │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  表二行政公益诉讼诉前程序情况统计

┌─────┬─────┬───────────────────────┬─────┐
│时间   │行政诉前数│行政诉前数                  │行政附带民│
│     │     │                       │事起诉数 │
│     │     ├─────┬─────┬─────┬─────┤     │
│     │     │行政机关纠│未到一个月│逾期未纠正│行政起诉数│     │
│     │     │正违法或履│回复期  │违法或履行│     │     │
│     │     │行职责  │     │职责   │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│1047   │814    │131    │102    │18    │1     │
│6月    │     │     │     │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│1591   │1214   │243    │134    │28    │1     │
│9月    │     │     │     │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│截至2016年│3763   │2838   │208    │717    │437    │1     │
│12月   │     │     │     │     │     │     │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  从实践运行的整体情况看,检察机关履行公益诉讼诉前程序基本实现了预设的目的:一是调动了法律授权的公益诉讼起诉主体保护公益的积极性,加大了公益保护的社会参与力度,不仅节约了司法资源,也促进了司法民主。二是督促行政机关诉前纠正违法,既避免了司法资源的耗费,也有利于促进行政机关依法行政,严格执法,助推了法治政府建设。
  最高人民检察院民事行政检察厅负责人在2017年初新闻发布会上介绍说:“检察机关通过诉前程序,充分调动了其他适格主体保护公益的积极性,发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性,有效保护了国家利益和社会公共利益。如吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷,恢复湿地3.9万公顷,关停整改污染、违法企业19家,为国家挽回经济损失近2亿元;内蒙古检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩;贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩,为国家挽回经济损失7.5亿余元。”[10]
  此外,通过最高人民检察院在2016年初[11]和2016年底[12]陆续公布的诉前程序具体案例,可以对诉前程序的性质和作用产生更直观的感受:
  案例一:江苏省徐州市人民检察院在审查起诉一起污染环境案中发现,刘铁山等12人非法开办电镀、酸洗加工作坊,并将废水直接排放至土壤和水体中,对生态环境造成严重破坏,遂向有关社会组织发出检察建议,建议其提起民事公益诉讼。有关社会组织对该系列案件提起诉讼后,市检察院又指派检察人员出庭支持起诉,经过人民法院审判,实现了原告停止侵害、消除危险、赔偿环境污染损失等诉讼请求。
  案例二:广东省广州市天河区人民检察院在履行职责中发现,2015年3月到4月,焦云租用天河区凤凰街柯木塱背坪窑屋地西街一巷6B1号作为加工场,对铁钉进行除锈和电镀,并将电镀后的液体未经任何处理直接倾倒于厕所,污水随排水管道排到屋外的雨水沟后最终排向车陂涌。电镀产生的废水重金属镍超标3倍以上,严重污染环境。2015年11月6日,天河区人民检察院向省环境基金会发出支持起诉的检察建议。2015年11月8日,广东省环境保护基金会进行了回复,采纳了检察建议,决定近期对焦云污染环境一案提起公益诉讼,并请求天河区人民检察院予以支持起诉。
  案例三:云南省宣威市人民检察院在受理群众控告中发现,珠江源省级自然保护区内5家采石场长期开山采石,破坏林木、植被、水土,严重影响生态环境,遂向市森林公安局、环境保护局、林业局、国土资源局、安全生产监督管理局等行政机关发出检察建议,要求依法处理违规开采行为、加强对自然保护区内重点行业和企业的监管。宣威市人民政府认真研究检察机关的意见,作出关停保护区内所有非法采石场的决定,相关行政机关对5家非法采石场作出行政处罚并移送公安机关立案侦查,同时加大对保护区内非煤矿山等重点行业监管力度。
  案例四:江苏省沛县人民检察院在履行监督职责中发现,上海能源股份有限公司以科技研发名义从沛县国土局申请划拨土地58.58亩。2013年8月12日,沛县人民政府向上海能源股份有限公司颁发了国有土地使用权证书。之后,上海能源股份有限公司在划拨土地上没有建设科研中心,而是擅自建设微山湖假日酒店,并对外进行商业经营。针对上海能源公司擅自将国有划拨土地改变用途行为,该县国土部门未积极履行法定职责,纠正上海能源违法用地行为。2015年9月25日,沛县人民检察院向该区国土局发出督促履职检察建议书。沛县国土局采纳了检察建议,2015年10月8日向上海能源股份有限公司送达行政处罚听证告知书,10月12日向该公司送达行政处罚告知书,10月20日对上海能源作出行政处罚决定书,责令当事人交还土地,对当事人改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款,共计58.5万余元。2015年11月4日,上海能源股份有限公司将罚款58.5万余元上缴国库。
  通过考察试点中检察机关履行诉前程序的司法实务,可以看出:首先,诉前程序和诉讼程序实质上是检察机关办理公益诉讼案件的两种不同方式。最高人民检察院民事行政检察厅负责人在记者会就曾解释,“看试点工作情况,就不应只看提起了多少诉讼案件,而应综合诉前程序和诉讼程序的整体情况来分析”。[13]故此,最高人民检察院在近期通报试点工作情况时,将履行诉前程序的案件数量与起诉案件数量之和作为办理案件的数量予以发布。[14]其次,民事诉前程序占线索数的比重远低于行政类案件。从已布的案件数量看,民事诉前数占线索数比例不足20%,而行政诉前数占线索数的比例则近80%,这在一定程度反映了试点机关对于行政公益诉讼案件的重视程度较高。最后,诉前程序效果存在差异。民事公益诉讼方面,检察机关办理诉前程序案件截至2016年12月是120件,依法督促或者支持法律规定的机关或者组织向人民法院提起诉讼22件,一定程度起到督促符合条件的社会组织依法提起民事公益诉讼的目的。主要原因在于,一方面具备提起民事公益诉讼主体资格的有关机关和组织数量较少,另一方面有关机关和组织还缺乏提起公益诉讼的实力和经验。相比较,行政公益诉讼方面,检察机关共办理诉前程序案件3763件,督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件。通过诉前程序,75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为,充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势,诉前程序效果更明显。
  (三)诉讼情况
  经过诉前程序后,公益诉讼案件一般将进入正式的诉讼程序。根据《实施办法》的规定,地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准。报送审批的材料包括:各层级检察机关审批表、审查终结报告、集体讨论记录、主要证据材料和公益诉讼起诉书等。最高人民检察院针对是否符合起诉条件进行把关。
  提起公益诉讼案件数量呈加速发展趋势,到2016年底更是表现出爆发式增长的态势:2015年底,试点近半年后,山东、江苏检察机关分别提起全国首例行政、民事公益诉讼;截至2016年6月,检察机关提起民事公益诉讼案件11件,行政公益诉讼案件18件,行政附带民事公益诉讼1件;截至2016年12月,检察机关提起民事公益诉讼案件57件,行政公益诉讼案件437件,行政附带民事公益诉讼1件。
  统计数据显示,2016年12月,各试点地区检察机关提起公益诉讼365件,而试点开始至2016年11月底提起公益诉讼为130件,12月份一个月几乎是17个月总和的3倍。案件类型从集中于生态环境和资源保护领域,逐步扩展至国有资产保护、国有土地使用权出让领域、食品药品安全等领域。2016年12月5日,湖北省十堰市人民检察院提起全国首例食品安全领域民事公益诉讼。此外,从诉讼结果看,各试点地区检察机关共提起的495件诉讼中,目前法院已审结32件,除4件因行政机关纠正违法行为、民事公益诉讼调解等原因撤诉、结案外,其余28件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。[15]
  从调研情况看,截至2016年底已经提起的57件民事公益诉讼的案件中,已经审结的案件数量较少,公开发布信息较多的只有江苏省徐州市鸿顺造纸有限公司案和江苏省常州市许建惠、许玉仙案。前案为截至目前唯一的二审生效案例,后案已被最高人民检察院定为指导性案例。两个案件均具有一定的典型性和影响力,在研究中我们也到当地与办案人进行了座谈。为便于观察民事公

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