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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
寄信要求行政机关履行法定职责的司法审查
【作者】 刘媛媛(一审主审法官)余韬【作者单位】 上海市浦东新区人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2011年
【期号】 8【页码】 102
【摘要】 【裁判要旨】原告要求行政机关履行法定职责,必须以其提出合法申请为前提条件。合法申请应当兼备形式要件和实质要件。经审查,如原告提供的信件不符合申请的法定要件,行政机关将其视为信访件加以处理与法不悖,并不构成不履行法定职责。
  案号一审:(2010)浦行初字第13号二审:(2010)沪一中行终字第98号
【全文】法宝引证码CLI.A.1169930    
  【案情】
  原告:周丹峰。
  被告:上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东新区政府)。
  原告周丹峰所在的宣桥镇光辉村于1997年征地,同年原告领取了征地劳动力安置费17654元,并转为非农业户口。2003年《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》(以下简称《管理办法》)实施后,根据相关政策,原告等老征地人员可以选择退回扣除2年生活费外的安置费后办理一次性小城镇社会保险。因原告未选择退回安置费,故其没有办理小城镇社会保险。2009年6月1日,原告周丹峰及另三人(另案起诉)分别写信,并以一封挂号信形式邮寄原上海市南汇区人民政府(以下简称南汇区政府)。原告所书信件中主要陈述:其为宣桥镇光辉村村民,2002年征地撤队后无人为其缴纳小城镇社会保险费,要求被告作出处理意见,维护其合法权益。原南汇区政府于2009年6月9日收到该封挂号信,即按信访条例将信件转至原告所属的宣桥镇人民政府处理。该镇政府作出了相应的处理并答复了原告。2009年8月,原南汇区政府撤销,并入浦东新区人民政府。
  原告周丹峰诉称:根据《管理办法》相关规定,被告存在对原告在申请中提出的征地保障争议作出处理意见的法定职责。然而,对于原告的申请,被告(包括原南汇区政府)至今仍未作出任何处理决定。现请求法院判令被告履行法定职责,对征地单位未能为原告缴纳小城镇社会保险费作出处理意见。
  被告浦东新区政府辩称:被告确实收到原告所寄信件,但信件中并没有列明申请人及被申请人名称、争议内容、依据事实、请求事项等基本申请事项,不属于要求处理被征地人员与征用地单位或者被征地单位发生的争议,故被告将原告所寄信件作为一般信访件,按照信访条例的规定转至宣桥镇人民政府处理。该镇政府作出处理意见后已经当面告知原告。因此,原告的诉讼请求不能成立。
  【审判】
  上海市浦东新区人民法院审理后认为,原南汇区整体划入浦东新区后,由浦东新区政府继续行使原南汇区政府的职权,现原告起诉浦东新区政府符合法律规定。原告起诉被告要求履行法定职责,应当提供证据证明其已经向被告提出过相关申请。本案原告认为其在2009年6月1日邮寄给被告的信件属于申请书性质,但该信件不符合申请书的基本形式,也未包含申请人、被申请人、申请事项等申请书的基本内容。最重要的是,原告作为已经领取过征地劳动力安置费的人员,应当向被告提供其与原征地单位存在小城镇社会保险争议的初步证据。因此,无法认定该信件属于申请书。因原告未提供其他证据证明其向被告提出过相关申请,原告要求被告履行法定职责,法院难以支持。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(1)项之规定,法院判决驳回原告周丹峰的诉讼请求。
  宣判后,周丹峰不服一审判决,提起上诉。上诉人认为,其以书面形式向被上诉人提出申请,要求作出处理意见,该信件完全符合申请书的基本形式。根据《管理办法》第十九条的规定,应由被上诉人作出处理意见。请求二审法院撤销原判,支持上诉人原审诉讼请求。
  上海市第一中级人民法院经审理认为,本案上诉人依据《管理办法》第十九条“被征地人员与征用地单位或者被征地单位发生争议,由区县政府处理”的规定,请求法院判令被上诉人对征地单位未能为上诉人缴纳小城镇社会保险费作出处理意见,但本案上诉人向被上诉人邮寄的信件中缺乏申请书的基本内容,不符合申请书的形式要件;同时,上诉人在信件中最后虽载明要求被上诉人对上诉人未落实、未办理、未缴纳小城镇社会保险费作出处理意见,却未明确上诉人系与何单位发生了争议及存在什么事项的争议内容及相关证明材料。在这种情况下,被上诉人根本无法履行处理争议的职责,故原审判决认定上诉人的信件不属于要求履行法定职责的申请书性质正确,且接受被上诉人转办的宣桥镇政府已经就未办理小城镇社会保险的原因向上诉人作了说明,因此,上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据,二审法院判决驳回上诉,维持原判。
  【评析】
  当前,行政审判实践中,行政相对人因不满行政机关将其递交的信件作为信访件处理,而认为行政机关未履行法定职责引发的诉讼有很多。在处理该类型案件时,法官应当先甄别当事人提供的信件性质,再依法裁判。本案的审理中,法官对信件性质作出准确判断,再顺理成章地作出裁判,对今后审理此类案件具有一定的参考价值。纵观本案,笔者认为值得研究的问题有二:其一,原告向被告寄送的信件是否符合要求履行法定职责中的合法申请要件;其二,被告将原告信件作为信访件转交下级行政机关处理是否构成不履行法定职责。
  一、要求履行法定职责中构成合法申请的双重要件
  行政诉讼法第十一条第一款第(五)项规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,公民、法人和其他组织不服可提起行政诉讼。根据上述法律规定,请求法院判令行政机关履行法定职责必须符合两个条件:一是对于当事人的申请事项,该行政机关负有法律、法规、规章等明文规定的职责;二是当事人向行政机关提出过符合法定条件的申请。
  最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款规定:“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”从理论上说,行政机关不作为可以存在于依申请行政行为和依职权行政行为中,但在后种情况下,行政机关负有主动履行的职责,此时的不作为应当构成渎职而非典型的不履行法定职责。法院审查行政机关是否构成不履行法定职责时,行政相对人应当提供证据证明自己在行政程序中曾向行政机关提出过合法申请,否则其要求被告履行法定职责就失去了基础,其诉请自然也就无法得到支持。本案中,原告认为被告浦东新区政府不履行法定职责,要求被告处理征地保障争议,必须以原告合法申请为前提,而被告则可以以原告未合法申请为由提出有效抗辩。
  行政法上的合法申请不仅要具有日常生活中申请的一般形式——向申请对象提出自己的要求,还需要在形式和内容上满足行政机关履行职责的一些基本条件。从这一意义上说,对于当事人是否提出过合法申请,并非简单地仅从申请书是否存在的形式上予以判断,还应当审查所谓的申请是

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