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【期刊名称】 《中外法学》
论核心原则与我国有效金融监管制度
【英文标题】 Key Principles and Supervisory System in Finance Operated in China
【作者】 郑琰【作者单位】 北京大学法律系金融法研究中心
【分类】 金融法【期刊年份】 1998年
【期号】 3【页码】 44
【全文】法宝引证码CLI.A.13632    
  
  1997年,中国国有企业的破产兼并此起彼伏,成为舆论焦点。但这并未影响到全体国民的切身利益,也没有影响到国家经济的高速增长,毕竟一家企业辐射力是有限的,其倒闭很难引发整个国家经济链的断裂。可如果我们设想面临破产的是一家存入千万百姓毕生积蓄的商业银行,是一家为整个社会经济生活提供大量信用工具的大型银行,则很可能引起公众和所有经济部门对银行和银行体系的信心危机。银行的生存极大地维系在公众信任之上,由于信息不对称,如无监管当局的干预和强力支持,一个银行的倒闭会传染到其他银行,产生银行恐慌。如果是金融机构系统性的破产,则其破坏力的深度和广度就为一般企业所无法比拟。因此,金融业不能仅依靠市场的淘汰法则对银行的经营不善进行惩罚,由于金融机构的特殊性,这种惩罚将由社会和民众来承担,代价是巨大的。1992年欧洲、1994年墨西哥和1997年东南亚爆发的金融风暴显示了这种代价的惨痛。鉴于金融危机对经济发展和社会稳定破坏极大,必须建立一定机制对金融业的准入和退出,特别是经营过程进行监督和管理,金融法律监管便应运而生。而监管的适当性和有效性则是关键所在。正是意识到这一点,1997年9月巴塞尔银行监管委员会颁布了《有效银行监管的核心原则》[1](简称核心原则),旨在为各国金融监管当局提供一个基本的参考标准。作为核心原则起草国之一的中国虽依赖没有实现资本项目可自由兑换,躲过了东南亚金融风暴的冲击。然而邻国陷入的经济灾难和社会混乱以及金融国际化的总趋势,都提醒中国必须加快完善金融监管法律制度的步伐。因此,运用该核心原则来对照研究中国中央银行金融监管法律制度的有效性就深为必要。
  一、中国金融监管的目的、模式与核心原则
  1.金融监管的目的与核心原则
  金融监管是指金融监管机构依法利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。[2]
  核心原则指出金融监管的目的在于“保持金融系统的稳定性和信心,以降低存款人和金融体系的风险”。该原则与中国央行监管目的基本一致。《中国人民银行法》第30条规定维护金融业合法、稳健运行。《“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出金融监管的目的在于维护金融秩序,保证金融体系安全,防范金融风险,促进金融机构合法和稳健运行,保护存款人利益。由此可见,中国金融监管的目的可归纳为三方面:(1)维护金融体系的安全与稳定;(2)促进金融业开展公平竞争;(3)保护投资者和存款人的利益。
  2.金融监管模式与核心原则
  核心原则对于金融监管模式没有过多的规定,因为监管模式是具体由各国历史文化来决定的。一般而言,金融监管分两种模式。一种是单一监管模式,一般由中央银行集中行使监管权力。发展中国家多采用此种模式。另一种是多头监管模式,由财政部、中央银行和其他金融监管机构在各自权限范围内对不同对象进行监管。在西方发达国家金融监管主体多为多元化态势,其中美国最为典型。一些人认为多头监管会导致监管松懈,多头监管实际赋予商业银行选择遵守何种监管法律的权利,由于监管机构不愿失去监管权力,便会以放松监管严格性来争夺银行;但另外一些人则认为,多头监管在防止管制者过严管制和制止银行承担过多风险之间提供了一种有益的平衡。[3]多头模式中有以央行为主导的,如意大利、澳大利亚、荷兰、葡萄牙。也有以财政部的主导的,如日本、奥地利,但数目不多[4]。
  中国基本主是单一监管模式,中央银行为最主要的金融监管机构。这是一种比较符合实际的法律制度安排,它的合理性主要表现为以下几点:1.央行实行垂直管理的庞大的分支机构是实现金融体系监管的有力保障,有助于按照同一的标准实施监管。2.央行拥有实行金融监管所必需的信息渠道。这些信息一方面来源于分支机构的收集能力,另一方面来自于服务货币政策需要而从其他渠道获得的信息。3.央行金融监管是实现货币政策目标,强化政策协调性的必要措施。4.作为政府的银行、银行的银行和发行的银行,央行天生具有超然、强大的力量,这一力量完全可以裘持金融监管的顺利实施。
  二、中国有效金融监管的先决条件与核心原则
  一国中央银行的存在,并不表示中央银行金融法律监管的有效进行。[5]核心原则认为央行的有效监管译需要一些先决条件。中国是否具备这些先决条件呢,分析如下:
  1.明确的职责分工和法律赋予的权力核心原则规定“在一个有效的银行监管体系下,参与银行组织管理每个机构要有明确的责任和目标,并应享有工作上的自主权和充分的资源;”中国对金融监管总格局作了规定,如中国人民银行是主要的金融监管机构,证监会负责监管证券、期货、基金。存在的问题是,各个监管职能部门的监管范围和权限需要尽快理清。如人行和外管局像间,证监会和证券委之间,人行监管各职能部门之间,总行和分支机构之间等。《中国人民银行法》第2条规定中国人民银行在国务院领导下,这表明中国中央银行的工作方针要在国务院的总体经济目标之下,并不享有的完全的自主独立性。但第7条又规定“不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”,表明虽然该法中的中国中央银行不是西方独立银行的概念,但实际却是比一些周边国家享有更高独立性的中央银行[6]。两条规定的互相矛盾,表明立法者在现实与未来发展之间无可奈何的折中。实践中,基层央行因缺乏应有的独立性而受地向政府干扰的现象广泛存在[7],虽然《中国人民银行法》中规定央行根据职责需要设立分支机构,但实际形成了按行政区划设立分支机构,更不利于防止地方政府的干扰[8]。1997年底全国金融工作会议提出的改革中央银行管理体制,撤消省级分行,设立跨地区的大区分行,可望能在一定程度上改变这种局面。小词儿都挺能整
  2.基本法律制度以及相关配套措施核心原则规定“适当的银行监管的法律框架是必要的,其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管,要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。”中国人民银行实施金融监管的法律框架已初步确立,主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》、《刑法》中关于惩治破坏金融秩序犯罪的一系列条文等,以及国务院颁布的行政法规,如《外资金融机构管理条例》、《外汇管理条例》、央行制定的规章制度如《贷款通则》。但应看到中国金融监管法规体系尚未完善,需要抓紧制定有关金融行业和金融业务领域的法律法规和规章制度。同时有法不依、执法不严的现象还十分严重。但思要我们朝着此目标不断前进,并切实加大金融执法力度,将法律意识融入中国的文化与传统性,随着中国信息时代的到来和教育水平的提高,这将仅是时间渐进的问题。
  3.对金融市场和金融机构信息收集和处理核心原则规定“要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。”应该说,东南亚危机在某些方面是由于监管机构获取信息不通畅和不完整所导致的。所谓“唇亡齿寒”,中国中央银行必须尽早充实调查统计分析部门、加强监管部门之间的协作并利用先进的计算机网络建立完善的信息收集、分析和分享亲统,增强防御能力,对此一定要有紧迫感。
  4.中央银行外部监管和金融机构内部控制以及社会监督结合金融监管是一个庞大的工程,除了央行依法监管外,还应该运用法律来督促金融机构建立完备的内控机制,并为社会监督提供最终实现渠道。1997年5月,中国人民银行发布了《加强金融机构内部控制的指导原则》,表明金融业已经意识到内控机制的重要性。只是中国传统人情观念被法制观念所取代,而最终使内控机制由形式转入实质仍需假以时日。社会监督中新闻机构将扮演重要角色,实际上中国的新闻媒介已经逐步显露出社会监督的力量,尽管还有待于进一步提高监督能力和水平。
  三、中国中央银行金融监管的内容与核心原则
  中央银行金融监管的内容包括市场准入监管、业务经营监管和市场退出监管三方面,核心原则对此也作了原则性规定。下面将运用核心原则这把标准尺对中国中央银行金融监管内容方面的法律制度进行衡量。
  1.市场准入监管,或预防性金融监管核心原则规定,“必须界定各类金融机构的业务范围并严格控制‘银行’一词使用,另外,机构的审批部门必须有权制定审批标准并拒绝不合标准的申请。审批内容必须包括对所有权结构、经营计划、控制制度和内部组织结构、董事和高级管理人员的资格审查、包括资本金在内的财务预测、当报批银行的所有者是国外银行时,需事先征求母国监管者的同意、银行股权的转让、银行的重大收购与投资。”
  对市场准入控制是有效金融监管的首要环节,中国有关法律法规对核心原财所要求的审批内容和程序有较为原则性规定,如《商业银行法》第二章“商业银行的设立和组织机构”中的规定,《保险法》第三章“保险公司”中的规定。另外,我国金融现状和中央银行的监管能力及监管从业人员的素质等实际情况决定了中国对金融机构实行分业经营、分业管理原则[9]。近几年根据这一原则已经作了相应调整,诸如商业银行与所办信托公司脱钩,并不得介入证券业,1996年、1997年严格查处银行资金违规流入股票市场等。目前中国市场准入方面突出问题是,非法设立金融机构和非法从事金融活动的问题还相当严重。1997年新修订的《刑法》对这种行为列明了具体的定罪量刑条款,如未经央行批准,擅自设立商业银行或者其他金融机构的,处3年以下有期徒刑或拘役,并处或单处2万元以上20万元以下罚金等规定。
  对于设立分支机构[10],中国实行严格的审批制[11]。
  关于金融机构的合并。中国《商业银行法》第25条规定,商业银行的分立、合并,适用《公司法》的规定,并应经中国人民银行审查批准。《保险法》第81条规定保险公司的分立或合并须经金融监管部门的批准。
  2.业务经营监管市场准入监管是防范金融风险的重要防火墙,但仅仅进行产格的条件审核和准入控制并不能永保金融机构认真依法稳健经营,事实上金融机构大量的风检问题是在日常业务经营过程中形成的。核心原则指出银行面临的主要风险包括信用风险、国象和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风 谨防骗子

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