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【期刊名称】 《河北法学》
单一制下中央地方关系体制应作两类划分
【副标题】 我国中央集权式中央地方关系的动态平衡
【英文标题】 Central—local Relationship as Two Classifications under Unitary State System
【英文副标题】 on developing balance under China’s centralized centraI—local relationship
【作者】 张海廷【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 中央与地方关系;规范;实践;民主集中;中央集权
【英文关键词】 central—local relationship;standard:practice;democratic centralization;centralization
【文章编码】 1002—3933(2002)01—0012—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 1
【页码】 12
【摘要】

虽然我国宪法规范了民主集中的中央与地方关系模式,但由于政党因素、历史积淀和计划经济体制的惯性影响,实践中,我国的中央地方关系更多具有中央集权的特点,从而应属于中央集权的体制模式。从规范上来讲,单一制下的中央与地方关系多作三类划分,即中央集权制、地方自治制和比,制和民主集中制,但从实践的角度看,应作两类划分:中央集权和地方自治。

【英文摘要】

Although the Constitution of PRC regulates the democratic centralized central—local relationship,however,the Party,the.socialist history and the long lasted planed economy system feature China’s central—local relationship more centralized in practice,by which the central—local relationship should be of centralized system model.In norm,the central—local relationship under unitary state system may be classified into three parts at least,i.e.the centralization,local autonomy and democratic centralization,while in practice,should he two parts at most,i.e.the centralization,local autonomy.

【全文】法宝引证码CLI.A.118790    
  
  

引言

中央与地方关系是宪法学中一个重要的理论问题,也是一个重要的宪政实践问题。《宪政论丛》将对这一问题的理论及应用研究界定为今后一段时期中国宪法学学科重点研究课题{1}。学界对此问题虽时有专门研究,但传统上多局限于规范研究,少有超越规范条文和宪法规定的实践或经验研究并进而探索实证意义上的中国中央与地方关系的特点及属性。

宪法学中,规范宪法和现实宪法的差别早已有之,也为许多国家的实际所证实,如英国宪法规范下,英王拥有绝对的权力,但实践上却只有名义上的意义;首相在规范条文中找不到关于其职权的规定,实际上却成为操纵英国政治的核心。对宪法进行规范研究,从静态制度的角度去考察中央与地方关系体制,解释说明按照宪法规定或理论原则,中国的中央与地方关系应该是怎样的,这样的研究是必要的。但仅从规范研究角度难以把握中央与地方关系运转中的实际情况,还要考虑宪政实践中规范以外的因素对其的动态平衡作用,实现对中央与地方关系体制的实证分析,从而才能全面把握中央与地方关系运行的实际图景。比如,很难想象在中央与地方关系体制运转研究中,把政党因素抛弃在外,特别是在中国,尽管宪法中少有条文,但在实践中,中国共产党(在我国是事实上的宪法关系主体)是实际公共权力的核心,领导、左右并支配着各个时期的中央与地方关系,这是解释中国中央与地方关系规范体制与实际运作发生偏差的一个重要甚至是决定性的因素。

现行宪法是建国以来最完善的一部宪法,但其规范体制与现实宪政体制仍有偏差。规范体制与经验体制偏差的动态平衡因素较多,其中政党因素是关键,政党的组织体制及运作在我国中央与地方关系现实中起决定性作用。而历史积淀和经济体制的因素亦不容忽视。此外,文中对宪法中的中央与地方关系问题进行了初步理论探讨,认为,传统的单一制下中央与地方关系类型分为中央集权制、地方自治制、民主集中制的划分只是具有规范化的意义,现实宪法方面,典型的民主集中制国家,属于中央集权范畴,中央集权制具有相当的包容,因之,从这个角度讲,单一制下中央与地方关系应作两类划分:中央集权制与地方自治制。

一、我国实践中的中央与地方关系应属中央集权三年不开张,开张吃三年

虽然我国现行宪法作了民主集中制的规定(宪法3条),但宪法规范下的中央与地方关系体制在实践中还要受到多种因素的制约和修正,从而造成规范体制与实践体制的偏差,也造成了我国实际上的中央集权式的中央与地方关系体制。实践中,对我国中央与地方关系影响的因素和动态平衡主要在于:

1.政党因素。

当今世界各国,大都存在着政党,而且多数国家政府的组成和政治权力的行使,都是通过政党来实现。政党在宪政体制中的运作,有的有宪法的明文规定,有的是以惯例而存在,有的则没有明确的依据,而实际上发挥着相当的作用和影响力。中国共产党成立于1921年7月,到目前为止,全国党员人数有5000多万人,约占全国总人口的4.36%,党的基层组织数量近300万。中国共产党在中国政治和宪法体制中的领导地位是由历史形成的,其在国家生活中的领导核心作用在现行宪法中,从规范条文来讲,只是在序言中原则性地肯定了中共的领导地位,而具体运作机制则体现于宪法之外的党章。下面就党的民主集中制原则和一元化领导作一分析:

(1)党的民主集中制原则。根据党章规定,党的组织原则为民主集中制。我国宪法中有关民主集中制虽有其明确含义,但由于党的绝对领导体制,实际生活中,中央与地方关系运转方面,为党内原则所代替。

从理论上讲,党内民主集中制从来是强调集中统一领导的。恩格斯在《论权威》(1872年10月—1873年3月)中讲:“一方面是权威,不管它是怎样造成的,另一方面是一定服从,这两者,不管社会组织怎样,在产品的生产和流通赖以进行的物质条件下,都是我们必需的。”{2}列宁在《进一步、退两步》(1904年2—5月)中讲:“世界上任何一个党内的任何一个中央机关,都不能证明自己有本领对那些不愿意服从领导的人进行领导。拒绝服从中央机关的领导就等于拒绝留在党内,就等于破坏党,——这不是说服办法,而是破坏办法。用破坏办法来代替说服办法,这就表明自己没有坚定的原则性,也就表明对自己的思想没有信念。”{3}列宁在《第三次代表大会》(1905年5月27日)中也指出:“凡懂得任何政党的一般组织基础的人都会明白,对下级组织的服从是以对上级组织的服从为条件的。”{4}毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》(1938年10月14日)文中论述:“无论在军队或在地方,党内民主都应是为着巩固纪律和增强战斗力,而不是削弱这种纪律和战斗力”{5}。刘少奇在《论党》中讲:“党内的民主应该扩大,但党的决议必须无条件地执行。党员个人服从组织,下级服从上级,少数服从多数,全党各个部分组织服从中央,党章规定的这些原则必须无条件地执行。”{6}

马克思主义建党学说,成为中国共产党处理内部关系和党内生活的原则,在中央和下级党组织之间,在党内上下级之间,在党员个人和组织之问,中共严格实行全党服从中央,下级服从上级的民主集中制原则,同时,中国共产党又有长期的军队工作经验,在长期艰苦的革命斗争过程中,严格的层级分明的军队组织关系,也在很大程度上反射到党与政治和组织的关系上来。因此,在取得新中国的领导权之后,这些关系和影响也必然反映和影响到国家生活。由于建国后党政合一的领导体制,中共处理党内关系的民主集中制和军队工作的某些影响,也就随着党对国家最高权力的掌握面一同深刻地影响了国家的经济和社会生活。因此,对一个严格实行下级服从上级,全党服从中央的党组织来说,实现和确保中央的统一领导,既有可能又是其政治和组织原则的内在要求。

(2)共产党的组织性一元化领导体制。这一体制虽然在不同时期的具体含义有所差异,但基本的一点是党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导,它既包括党的中央机构对下级机构的统一领导,也包括党组织对同级国家机构的统一领导。如果单从人民代表大会制的宪法解释看,国家最高权力统一于全国人民代表大会,那么实际上包括全国人民代表大会在内的所有国家机构的权力最终则统一于中共中央和中央政治局。从组织结构上看,共产党组织的地位要处在同级其他国家组织之上。中共十大《关于修改党章的报告》中说:“党的一元化领导,在组织上应体现在两个方面:第一,在同级组织的相互关系上,工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的,不是平行的,更不是相反的;第二,在上下级关系上,下级服从上级全党服从中央。这是我们党历来的规矩,必须坚持下去。”因之,党组织实际上掌握了国家权利机构以及其他各种组织的权力,处至曾陷入党也办代替政府机构工作的局面。毛泽东对这一体制进行了很好的概括:“大权独揽,小权分散;党委决定,各方去办;办也有决,不离原则;工作检查,党委有责。”{7}改革开放以后,特别是随着社会主义市场经济体制的推行,实行党政分开,政企分开,党的组织领导方式的改革,但党对于国家政权组织的统一领导仍承袭过去的基本做法。一贯强调中央集权的党内组织体制,通过其组织机构及运作,作用于中央与地方关系体制。

2.历史积淀。

中国古代两千多年的封建社会,在中央与地方关系方面,历代王朝都采取手段和措施强化中央集权,从而形成“专制主义的中央高度集权体制。”自秦始皇统一六国后,即实行郡县制,废除传统的分封制,天下不再是基于天子血缘关系的诸侯封地,而是中央掌握下的地方行政区域,其辖区界线由中央确定,主管官员由中央任免。此制亦为历朝沿袭而基本未变。隋唐时期,针对晋代混乱局面,进一步采取皇帝集大权于一身,天子执大政于一体的强权措施。隋文帝时,凡朝中政务,不分巨细,均亲

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此人家庭地位极低
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张庆福宪政论从·第1卷(C)北京:法律出版社,1998.99,107.

{2}马恩全集·第18卷(C)北京:人民出版社,1963.343.

{3}列宁全集·第7卷(C).北京:人民出版社,1985.356—357.

{4}列宁全集·第8卷(C).北京:人民出版社,1985.413.

{5}毛泽东选集·第2卷(C).北京:人民出版社,1986.529.

{6}刘少奇选集·上卷(C).北京:人民出版社,1985 366.

{7}薄一波.若干重大决策与事件的回顾·下卷(M) 北京:中央党校出版社,1993.651.

{8}李步云.宪法学比较研究(C).北京:法律出版社,1999.604,617—618.

{9}童之伟.国家机构形式论(M).湖北:武汉大学出版社,1997.220,222.

{10}林尚立.国内政府间关系(M).浙江:浙江人民出版社,1998.44.

{11}皮纯协,徐理明,曹文光.简明政治学辞典(Z).河南:河南人民出版社,1986.93.

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