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【期刊名称】 《行政法学研究》
学校管理司法介入的限度
【英文标题】 On the Extent of Judicial Intervention in School Administration
【作者】 王柱国【作者单位】 江西财经大学法学院
【分类】 司法【中文关键词】 学校管理;学生基本权利;司法介入
【英文关键词】 School Administration;Basic Rights of Students;Judicial Intervention
【文章编码】 1005—0078(2006)02—007—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 7
【摘要】

由于学生基本权利的不可侵犯性与学校自主管理的教育规律,司法介入公立学校管理存在一定的限度。这具体表现为三个方面:涉及基本权利的管理行为方属于司法介入范围;复议前置程序是司法介入的前提条件;程序审查是司法审查的主要标准。只有如此,学校管理、学生权利与司法独立三者之间才能保持良性互动。

【英文摘要】

There should be limitation for judicial intervention in school administration because of the inviolability of the basic rights of students and the rules of school administration.The limitation is embodied in three aspects:firstly,the scope of judicial intervention should be limited to administration dealing with the basic rights of students;secondly,the Administrative Reconsideration Preposition should be the precondition of judicial intervention;thirdly,procedure review is the main standard for judicial review.Only in such ways can school administration,student rights and judicial independence act well with each other.

【全文】法宝引证码CLI.A.113352    
  一、问题的提起[1]
  自1999年“田永案”和“刘燕文案”以来,学者们一直在探讨司法权可否介入公立学校内部行政管理的问题,对学校的法律地位进行多视角、多层次的论证,并对公立学校具有行政主体资格达成共识。但毋庸置疑,研究并非不存在缺漏和遗憾,主要表现在:
  问题一,从现有研究看,人们主要关注开除学生、发放“两证”(毕业证、学位证)、招生平等的可诉性,它们都属于学生受教育权的范围。虽然近年有文强调了应保障学生的其他宪法权利或基本权利,但只是从宏观上讨论保障的理论基础,而且所列权利范围狭窄。[2]在目前,作为基本权利的学生的表达自由、人身权、隐私权最为我们忽视,例如,学校禁止大学生成立社团组织;搜查学生的书包甚至裸身搜查;收集学生或其家长的个人隐私等等,我们对此习以为常。
  问题二,由于学校具有自主办学或大学自治的教育规律,[3]因此与一般公民相比,学生所享有的宪法权利具有其独特性,而这独特性在于学生行使宪法权利受到某些限制。而这种限制的边界在何处,就不是一个简单的划分。例如政府不得无搜查令搜查公民住宅,但是学校可以基于合理理由搜查学生寝室吗?这样,司法如何根据具体情境划定学校管理与学生宪法权利之间的分界,就成为了一个极为棘手的问题。
  问题三,对于学生来说,受教育权无疑是极为重要的宪法权利,但是我们对受教育权的认识仍是非常狭隘。难道学校侵犯受教育权就只包括上述三项管理行为吗?由于学生拖欠学费禁止学生参加中考、高考或者其他对学生命运有着重大影响的考试,司法可否介入?显然,禁止学生参加这类考试,其后果与开除学籍、不予发放“两证”没有什么根本差别。
  正是由于上述缺漏,导致我们无法系统、细致地研究司法介入学校管理的特性,无法有效保护学生基本权利。鉴于篇幅所限,本文以保护学生受教育权为核心,从司法权介入学校管理的特性之角度,试图初略探讨学校管理、学生权利与司法介入之间的良性互动。
  二、介入范围的限度
  (一)介入范围:侵犯基本权利的管理行为
  目前,司法介入学校管理的范围(或法院受案范围)大致有三种理论:(1)把学校管理关系分为两类:第一类是工作性质的,如对学生工作上、学习上的指示、命令、批准、批示等,以及内部工作、学习的安排、计划、制度等。因此类行为不涉及具体相对人利益,故排除在受案范围之外。第二类是人事性质的,如对学生的奖惩、考核、授予学位等。此类行为直接涉及相对方利益,故应纳入受案范围。[4](2)把学校管理关系分为基础关系与管理关系(狭义),对涉及基础关系的决定即学生的身份资格的取得、丧失及降级等决定,可以视为可诉行政行为;对于管理关系,如对学生的服装、仪表规定、作息时间规定、宿舍规则,属于行政规则,不视为具体行政行为,不能提起诉讼,也不必遵循严格的法律保留原则。[5](3)把学校管理关系区分为重要性关系与非重要性关系。即,只要涉及公民基本权利的重要事项,不论是干涉行政还是服务行政,必须由立法者以立法的方式决定,而不能让行政权自行决定。因此,即使在学校管理关系中,如果是涉及受教育权的重要事项,必须有法律规定。[6]
  很显然,第一种观点有失偏颇,工作性质的行为也可严重影响相对方利益,如基于管理方便,学校将摄像头安置于学生宿舍,明显侵犯了学生的隐私权;此外,把影响相对方利益的人事性质行为,全部纳入受案范围是不切实际的,例如对学生施以的警告、记过处分。第二种观点认为涉及身份资格的基础关系应受司法审查,诚然可取,可弥补前一观点缺陷,但是除此之外侵犯学生基本权利的学校管理,在当今实质法治时代里也应成为司法审查的对象,例如上述侵犯学生表达自由、隐私权等管理行为。而第三种观点在一定程度上弥补了上述两种观点的缺陷:一方面,它承认了学校与其成员之间关系的特殊性,仍有别于普通的行政法律关系,不能完全适用法律保留原则,而有必要赋予一定的管理与命令权力,这是维持其正常工作的基础与前提。另一方面,它摒弃了特别权力关系[7]排除司法救济的传统观念,承认在特别权利关系中,只要涉及学生的受教育权等基本权利,均应由立法规定,也均可寻求司法救济。第三种观点无疑是令人称道的。公民的基本权利,是人之所以成为“人”的权利,是一个公民不可或缺的、最根本的权利。正如罗尔斯所说:“自由只能为了自由的缘故而被限制”,除非基于同质的基本权利,不能仅仅以集体利益、管理方便或其他特殊理由而限制、克减公民的基本权利。对于在学校学习和生活的这一特殊公民群体来说,他们的基本权利理应与其他公民一样,受到同等的尊重。这里听一听美国联邦最高法院法官福特斯的话无疑是有裨益的:“第一修正案的权利是适用于教师和学生的。我们不可能得出如此结论:学生或者教师一旦踏进学校大门就丧失了宪法权利。”[8]
  (二)学生基本权利的范围及其困境
  据上所述,司法介入学校管理的标准就是学校管理是否侵犯了学生的宪法权利或基本权利,例如受教育权、人身权、表达自由、宗教自由、秘密通讯自由、正当程序权、隐私权[9]以及平等权等。
  其原因主要在于,学校具有自主管理的教学规律,为了维持教学秩序、保障教师的讲学自由、其他学生的基本权利,政府和学校必须在某种程度上限制学生基本权利的行使。例如,我们不可能基于“平等权”而在高考招生时不分地区、民族一视同仁按分数高低录取;我们也不可能基于“表达自由”,任意让学生停课、集会、游行、示威以向学校、教师甚至政府表达不满;我们更不可能基于“隐私权”而不得了解学生的任何思想、行为状况,因为了解学生的道德、学习状况从而因材施教是学校的责任所在。
  (三)重要性理论:以受教育权为例
  如何解决上述问题呢?如何在个案中准确判定具体学校管理行为是否侵犯学生基本权利呢?这令人想到英国学者彼得·凯恩关于划分公私法标准的“个性化说”,他认为,要确立公法和私法的理由有多种多样,界分标准由此也非常复杂;因此,在特定案件中,就要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。[10]这同样适用于“重要性理论”。由于学校教育本身所具有的特殊性,要明确无误地给学校管理确定一个范围是很难的。因此,“重要性理论”只是一个具有指导意义的学说,并非在个案中具有程序的操作意义,只能根据具体情境而予以个别化的处理。这里我们可以受教育权为例进行解释。
  作为一项基本权利,受教育权的概念及其内涵争论较多,不过学习权是受教育权的本质和核心逐渐得到认可。[11]其中,考试竞争、入学机会平等又是最为人关注的焦点。但是,受教育权的具体内涵到底如何?至今还无一致意见。显然,拒绝学生参加考试、评分的严重错误所造成的后果并不比开除学生要轻,但同时,又不可能将任何影响学生学习的学校行为都纳入司法介入范围。那么,如何借用“重要性理论”对受教育权以个别化的处理呢?
 

  ······

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