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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政程序:对传统控权机制的超越
【英文标题】 Administrative Procedure:Surpassing the Traditional Mechanism to Control Administration
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 行政程序;控权机制;传统法治;现代法治
【英文关键词】 Administrative Procedure;Mechanism to Control Administration;Traditional Rule—of—law;Modern Rule—of—law
【文章编码】 1005—0078(2005)04—016—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 16
【摘要】

行政程序作为现代法治的控权机制,是对传统法治控权机制的超越:它可避免传统实体控权机制的僵硬、死板,既不过于束缚政府行为的手脚,又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权;有利于充分调动行政相对人参与国家管理、参与行政行为的积极性,避免传统法治“以权力制约权力”的局限性;有利于改进政府内部运作机制,提高行政效率;有利于事前、事中纠错,尽量避免给行政相对人和社会公众造成不可挽回的损失。

【英文摘要】

As a modern mechanism to control administration,administrative procedure law surpasses the traditional one Firstly,it doesn’t restrict the freedom of the government unduly,like the traditional mechanism,and avoids the arbitrariness and power abuse of administrative acts performed by the government.Secondly,it is propitious to mobilize administrative relative persons to participate in the state administration,abstaining from the limits of power vs.power in the traditional mechanism.Thirdly,it is propitious to ameliorate the inner running mechanism of the government,improving the efficiency of the administration,Finally,it is propitious to correct mistakes in advance or in the cases,avoiding irreparable losses made to the administrative relative persons and to the public.

【全文】法宝引证码CLI.A.113304    

现代法治与传统法治的最重要的区别在于:传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围,而现代法治则更注重于规范政府权力的行使。

如果说,法治的基本功能是控制政府权力的话,[1]那么,就控权的方式而言,传统法治注重的是组织法控权,现代法治则更注重程序法控权;就控权的手段而言,传统法治强调的是以权力控制权力,现代法治则更强调以权利控制权力;就控权的时机而言,传统法治重视的是事前、事后控权,现代法治则更重视事中控权。

洛克、孟德斯鸠、戴雪、韦德等人的学说是传统法治的理论基础。洛克在17世纪即提出了分权制约的思想,在《政府论》中指出,将权力集中于一身,这对“具有权力欲弱点的人们来说是一个极大的诱惑”,而集权则必然产生专制,产生奴役。“握有制定法律权力的人,也握有执行权力,他们就可以超越他们自己所制定的法律,使法律的制定和执行,只体现他们自己的私利,因而,他们就可以享有与社会其余部分不同的利益,这就背离了社会和政府的目的。”[2]为此,洛克主张,行政权必须与立法权分开,行政机关应向立法机关负责,立法机关可随时变更或撤换行政机关。孟德斯鸠更是提出了以权力制约权力的思想。他在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。”而要防止有权力的人滥用权力,则必须实行权力分立,必须“以权力制约权力”。否则,权力集于一个人或一个机关之手,“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。[3]戴雪认为,英国的法治包含三个指意:“第一指意解作国法的至尊适与武断权力相违反。四境之内,大凡一切独裁,特权,以至宽大的裁夺威权,均被摒除。……第二指意解作人民在法律前之平等。换言之,四境之内,大凡一切阶级均受命于普通法律,而普通法律复在普通法院执行。当法律主治用在此项指意时,凡一切意思之含有官吏可不受制于普通法律及普通法院者皆被摒除。……第三指意表示一个公式,……凡宪章所有规则,……在英格兰中,不但不是个人权利的渊源,而且只是由法院规定与执行个人权利后产生之效果。”[4]韦德指出:“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。……所有其他公共当局的权力是从属于法律的,就像国王与大臣以及地方政府和其他公共团体一样。所有这些下级权力都有两个固有的特点:第一,它们都受到法律的限制,没有绝对的和不受制约的行政权力;第二,也是必然的结果,任何权力都有可能被滥用。有时议会制定的法律说,部长也可以下达某种他认为适合某一特定目的的命令,但如果它违反众多的由法官创造的法律之一,法庭可能会宣布这个命令无效,如果它违反议会确定的界限,法庭也将会使之无效。……部长的命令被法院判为非法而被撤销是很正常的,例如撤销强制购买的命令,规划当局的决定被宣布为非正当和无效。”[5]

奠基于这些伟大的政治思想家和法学家学说之上的传统法治有如下三个明显的特点:

其一,通过议会授权严格限制政府权力的范围和限度。根据传统法治理论,政府权力有膨胀和滥用的趋势,从而构成对人民权利和自由的威胁。因此,法治的首要任务是严格限制政府权力的范围和限度。法治限权包括两个方面:一是通过授权法明确界定政府权力的范围:政府权力通常仅限于国家安全、社会秩序等所谓“夜警国家”领域;二是通过授权法明确界定政府权力的边界:政府权力通常只限于法律所明定,几乎不允许政府享有任何自由裁量权。[6]

其二,实行“分权”制度,构建“以权力制约权力”的控权机制。根据传统法治理论,政府权力有腐败和滥用的趋势,而导致权力腐败、滥用的最重要条件是集权。因此,要根治权力腐败和滥用,最好的药方就是“分权”:将立法权、行政权、司法权分授予不同的国家机关,使之Check and Balance(相互制约与平衡),使任一政府部门的权力都不能随意扩张和任意行使,以此保障人民的权利和自由。[7]

其三,确立“司法独立”,通过法院“司法审查”监督政府权力的合法和正当行使。根据传统法治理论,在各种国家权力中,行政权因拥有“刀剑”(军队、警察和各种直接强制性手段)而可能破坏与其他国家权力的平衡,从而构成对人民权利和自由的威胁。因此,有必要赋予法院以“司法审查”权,以平衡和制约行政权力:对于政府违法、越权和滥用权力的行为,其合法权益受到相应行政行为侵害的相对人可以诉诸法院,要求法院对之予以审查,撤销相应行为或确认相应行为违法,或宣布相应行为无效,并对相对人因相应行为受到的损害予以赔偿。[8]北大法宝,版权所有

毫无疑问,传统法治所确立的控权机制对于防止政府权力的腐败和滥用,保障人民的权利和自由发挥了和还在发挥着重要的、不可为其他机制所完全替代的作用。但是,无庸讳言,随着历史的发展和20世纪中叶以来世界各国社会、政治、经济、文化的巨大变化,传统法治所确立的控权机制也越来越显示出其局限性和某些弊端:

首先,人们企求通过议会授权严格限制政府权力的范围和限度已变得愈益不可能。因为,在20世纪以前,社会、经济事务相对简单,政府管理的领域相对狭窄,法律可以将政府的权力作出非常明确的界定和不赋予或几乎不赋予政府以任何自由裁量权。但是,20世纪以后,由于社会、经济的迅速发展和市场在“自由”运作过程中不断发生的“失灵”,政府不得不介入人们的社会、经济生活,从而其权力作用的领域越来越宽,管理的事务越来越复杂。在这种情况下,法律不可能对政府要处理的各种事务和在处理过程中可能发生的各种情况事前都设想到、预计到,从而对其要实施的每一种行为都确定具体的规则和予以明确的规范,法律不能不给政府行使行政权力留下广泛的自由裁量空间,[9]有时甚至不得不为其开出一张几乎没有任何限制的“空白支票”。因此,传统法治所设计的通过授权法(组织法)严格限制政府权力的范围和限度的做法自20世纪中叶以后已经不能完全行得通了,这个机制已经出现了很大的缺陷和漏洞,它必须通过新的制度创新(如果说,传统法治的建立对于人治、专制制度来说是第一次制度创新的话)弥补其缺陷和漏洞。否则,权力的腐败和滥用又将不可避免,人民的权利和自由将重新失去保障。

其次,传统法治所确立的“分权”制度和“以权力制约权力”的控权机制在20世纪中叶以后也开始部分“失灵”。本来,在国家权力的相互制约机制中,代议机关(人民代表机关)对政府的监督和制约是最重要、最基本的权力制约。但是,20世纪以后,由于政党政治非民主性一面[10]的发展,导致了由议会控制政府向政府控制议会的“异化”性转变。议会中的多数党政府在取得执政地位以后,其行为往往从其党派利益出发,而不是从其所“代表”的人民利益出发。议会中的多数党议员有人即使想反对政府作出的某些明显损害多数人民利益的决定,由于受到执政党政府对其利益明示或暗示的威胁(通常是威胁开除其出党或在下次选举中不推荐其为候选人,使之失去议员资格)和投票时执政党的直接监督(西方国家的议会中各政党往往设有专门监督议员投票的“党鞭”),也不敢投反对票或发表异议意见。在这种情况下,议会对政府的监督往往会变成形同虚设。因为反对党作为议会的少数党,仅凭自己的力量不足以否决政府的法案、决定,撤销政府滥用权力的行为,或罢免、弹劾滥用权力的政府官员。[11]由此可见,在现代社会,传统法治所确立的“分权”制度和“以权力制约权力”的控权机制已经不能再有效地制约政府权力的滥用,必须构建新的机制来弥补传统机制的不足和缺陷。

最后,作为传统法治所确立的控权机制的重要环节的司法审查制度虽然在现代法治中仍然发挥着不可为其他控权制度所替代的作用,但是,这一制度也有着明显的不足和缺陷。由于司法审查是法院对政府违法、失职和滥用权力的行为所实施的事后监督,行政相对人通常只能在其权益已经受到行政行为侵害,损失已经造成的情况下才能请求法院救济。而且,法院实施的事后救济有时能弥补相对人受到的损害(如大多数财产受到损害


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