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【期刊名称】 《行政法学研究》
开发区管理委员会的法律地位
【英文标题】 Legal Status of Management Committee in Development Zone
【作者】 潘波【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 开发区;管理委员会;法律地位;派出机关
【英文关键词】 Development Zone;Management Committee;Legal Status;Detached Agency
【文章编码】 10005—0078(2006)01—036—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 1
【页码】 36
【摘要】 在开发区发展壮大的过程中,开发区管理委员会发挥了重要作用,但也存在一些问题,法律地位不明确便是其中之一。把开发区管理委员会归类为“法律、法规授权组织”或“派出机构”都明显不妥,而将其界定为一级政府的派出机关更符合实践现状。应积极推进相关立法,明确开发区管理委员会的法律地位,并加强其在职责权限、机构设置、领导体制和管理模式等方面的制度建设,以适应开发区的可持续发展。
【英文摘要】 The management committee in development zone has acted an important role in the process of its development,but there are also many problems,in which the unclear legal status is a big one.The qualification of administrative subject is admitted by the academy,but its type is still disputed.It is unadvisable to define it as authorized organization by laws and regulations or detached organ,and it is realistic to define it as detached agency by government.We should boost relative legislations,make clear its legal status and reinforce its system construction,so as to safeguard the persistent development.
【全文】法宝引证码CLI.A.113313    
  
  近20年来,开发区的出现和发展成为我国经济体制改革的重要内容。在我国,开发区的范畴一般包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等。在诸种开发区类型中,以经济技术开发区和高新技术产业开发区为典型;根据规模、任务和批准设立机关的不同分为国家级、省级和省级以下经济技术开发区和高新技术产业开发区。其中,国家级开发区的发展较为稳定,而省级和省级以下开发区规范性较差,仍处在调整变化之中。[1]本文以经国务院批准设立的国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区为主要对象,探讨其管理委员会的法律地位问题。[2]
  一、开发区管理委员会的现状及评析
  目前,经国务院批准设立的国家级经济技术开发区(包括享受国家级经济技术开发区政策的开发区)共54个,国家级高新技术产业开发区53个。这些开发区在发展中形成了一套新型行政管理体制;即成立开发区管理委员会,由开发区所在的省、自治区、直辖市或较大的市人大常委会通过开发区《条例》,授予管理委员会行政职权,代表开发区所在市政府对开发区事务统一管理。开发区管委会还可成立若干工作机构,负责管理具体事项。[3]
  可以说,在开发区成立管理委员会,代表开发区所在市政府进行管理的模式是适应开发区建设需要的。特别是在开发区成立之初,在一些复杂问题面前,管理委员会可以运用自身拥有的一定职权及时加以解决。在机构设置上,开发区管理委员会坚持“小政府、大服务”的原则,以精简高效的机构提供了优质便捷的服务,这在开发区迅速壮大的过程中起到了至关重要的作用。然而,随着开发区改革的进一步深化,其管理委员会的一些问题也逐渐暴露出来,主要有以下几个方面:
  第一,权限范围模糊,关系不顺畅。开发区管理委员会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限含糊不清,这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管理委员会的权限、职能进行随意调整,一些权力想放就放,想收就收,没有刚性机制约束。[4]
  第二,权力运作较为随意,缺乏理性。一方面,对于开发区管理委员会的机构设置、人员编制等问题没有严格规定,即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾。使得管理委员会的机构设置、人员编制往往随着开发区管理范围的扩大、管理事项的增加而随意膨胀,违背了精简、效能原则。另一方面,管理委员会领导体制、决策机制等规定缺失,是首长负责制还是集体负责制不清楚;在决策的细节、程序等方面更是空白,以至决策失误、经济损失后无人承担责任。此外,领导人个人因素对开发区发展的影响也比较大,特别是在发展思路、引资的方向和重点等往往受到领导人能力、注意力等方面的影响。
  第三,授权不明,职权缺失。在一些具体的行政管理活动中,开发区管理委员会没有得到足够的授权,权力缺失导致一些管理委员会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门,不仅影响了工作效率,也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。比如,大多数开发区管理委员会不能独自完成企业审批制向企业登记制的转化,不能根据企业需要办理登记的前置审批,不能决定适当放宽以专利等无形资产作为资本出资的比例,不能自主落实高新技术企业注册资本的分期到位等等。[5]从一定意义上说,开发区管理委员会自主权限的不足也制约了开发区的快速发展。
  以上问题的存在,可以归结为一个大的方面,就是开发区管理委员会的法律地位不明确。虽然管理委员会在开发区的建设中承担着较多管理职能,发挥着重要作用,但它究竟是怎样一个组织,在法律上至今仍无明确、统一的界定。少数开发区条例规定管理委员会为市政府在开发区内的派出机构,[6]而更多的条例则没有任何交代。[7]法律地位的模糊不但引起了开发区管理委员会职责权限上的混乱,也导致其行政诉讼主体资格认定的模糊,在一些行政诉讼案件中出现了将其上级政府列为被告进而引起争议的情况。造成这些问题的原因,既有制度方面的缺失,也有传统和环境因素的影响,具体分析起来有以下几点:
  第一,经济改革、体制转型的影响。在向市场经济体制转型的过程中,新旧体制的矛盾和摩擦必然给改革过程中的其他事物造成影响。开发区及其管理体制本身就是改革过程中出现的新生事物,作为改革的试验区,开发区的建设不存在既定的目标模式和具体安排,一切都须在发展过程中探索,制度操作的反复性、随意性也就在所难免。
  第二,法治传统的缺失、立法滞后。中国缺乏法治的土壤,传统的自然经济和封建等级制度造就了独特的人治文化,法治传统的缺乏对我国现行行政体制影响至深。[8]开发区管理体制的运行同样受制于这一大环境。开发区在中国大地出现了20年,对我国经济改革产生了深远影响,但至今尚未有一部规范其管理和建设的法律;作为一种新型行政组织形式的开发区管理委员会也没有得到法律的认可,这些都不能不说是一种遗憾。虽然作为地方性法规的开发区条例对此亦有涉及,但问题在于:一方面,法律层级过低,在实际操作中往往力不从心;另一方面,现有规定过于粗糙,具体事项往往被地方政府的“红头文件”所代替,随意性大而刚性不足。
  第三,理论研究的落后。尽管在这20年里不乏关于开发区方面的论著,理论界和实务界的有识之士也呼吁给予开发区管理委员会明确的法律地位,但是真正对其性质、地位、职能、运行机制等方面进行深入探讨——特别是以法学视角进行探讨——的著述却不多。[9]可以说,理论研究的进度落后于实践发展的需要,也是开发区管理委员会存在诸多问题和立法滞后的重要原因。
  二、开发区管理委员会行政主体类型之探讨
  开发区管理委员会的法律地位,涉及其职责权限、领导体制等一系列问题,但其中的核心在于开发区管理委员会的行政主体类型的定位,即在法律上应属于哪一类型的行政主体,进而应该拥有多大的职责权限,履行什么样的行政职能。
  近几年来,有学者从行政主体资格的角度对开发区管理委员会进行探讨。在探讨过程中,学界一般都承认其具备行政主体资格,能独立作为行政诉讼的被告。但对于其属于行政主体类型中的哪一种,各方认识则有所不同。有人认为其属于“法律、法规授权组织”,[10]也有人认为它是地方政府设立的派出机构,[11]但究竟确定为哪一种类型更符合实际,则应从开发区管理委员会的实际特征和运作情况来分析:
  (一)开发区管理委员会是否为“法律、法规授权组织”
  对于有学者将开发区管理委员会定性为“法律、法规授权组织”,笔者认为并非妥当:
  第一,在我国行政法学理论和行政法律体系中,“法律、法规授权组织”是一个有特定内涵的概念,它是指依照法律、法规规定授权行使行政职权的非国家机关组织,无论在法律上还是在学理上与行政机关都有本质的区别。开发区管理委员会尽管在我国行政序列中没有明确的法律地位,但这并不能改变其在实践中作为一个行政机关的事实,因为从其职责权限、人员编制、管理模式等角度来看,它都完全是一个行政机关。以工作人员为例:各开发区管理委员会及其下设工作机构的正式工作人员都是国家公务员,他们的工资由国家财政拨付,人事部门也完全按照公务员编制对其进行管理,这和其他行政机关的公务员没有任何区别。
  第二,虽然开发区条例对开发区管理委员会以列举方式授予了若干权限,但并不能就以此来认定它是一个法律、法规授权组织。任何行政权力行使主体须得到法律之授权乃是行政法治原则的最基本要求。将开发区管理委员会界定为“法律、法规授权组织”显然是对这一概念扩大化的理解,按这样的解释,国务院、地方各级人民政府及其部门也可以称为“法律、法规授权组织”——因为我国宪法、地方组织法也对国务院、地方各级人民政府及其部门所行使的职权予以了明确规定——这势必是行不通的。因此,把一个行使诸多行政职权、在实践中俨然是一个政府性质的机关界定为“法律、法规授权组织”明显不妥。
  (二

  ······

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