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【期刊名称】 《行政法学研究》
关于审理工伤认定行政案件若干问题的思考
【英文标题】 On Issues of Handling Administrative Cases of Appraising Injuries at Work
【作者】 谢少清杨小芸周刚【作者单位】 广东省佛山市中级人民法院
【分类】 法院【中文关键词】 工伤认定;行政诉讼;问题;思考
【英文关键词】 Determination of Injuries at Work;Administrative Litigation;Problem;Thinking
【文章编码】 1005—0078(2005)02—131—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 131
【摘要】

近几年来,关于工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长,成为行政审判的一大热点和难点。该类案件的主要法律问题有:适用范围不明确;法律冲突现象突出;对认定条件的理解不一致;在诉讼程序方面有所冲突,等等。对此,有关部门首先应当完善法律规定,统一处理标准;同时,可以考虑将行政机关的工伤认定定性为一种证据,由法院在因工伤而产生的损害赔偿民事诉讼中予以审查,此类案件主要通过民事诉讼解决。

【英文摘要】

The cases of determining injuries at work have increased greatly and become a focus and also a rub in recent years.The main legal problems include:the scope of application is not clear;corresponding laws are in conflict;the understanding of conditions for appraisal is not in accordance,existence of inconsistencies in litigation procedures,etc.To solve these problems,related agencies should perfect the legal provisions and unify the standards.The court may try to accept the determination of administrative agencies as evidence and hold the cases in civil procedures.

【全文】法宝引证码CLI.A.113266    
  一、当前工伤认定行政案件的主要特点及成因分析
  (一)案件数量增长快
  根据笔者所在法院的统计,在2001年以前,鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件,但自2001年开始,该类案件数量迅猛增长,到2003年已占到行政诉讼案总数的39%。该类案件快速增长的主要原因有:1.近年来我国民营企业数量发展迅猛,而劳动力密集型又占多数,需招募大量外来务工人员。2.用人单位和劳动者缺乏劳动安全意识,造成生产过程中大量伤亡事故的发生。3.近几年我国有关劳动保障方面的立法逐步完善,劳动者的法律意识也有所增强。4.工伤认定的法律标准不明确,而用人单位与劳动者存在根本利益的对立,并在行政纠纷层面上突出地表现出来。5.行政诉讼案件收费低,当事人愿意启动诉讼程序。特别是用人单位往往还藉此滥用诉权,拖延承担责任。
  (二)用人单位与劳动者在诉讼当中的对立性突出
  在工伤认定类型案件中,作为行政争议一方的被告——劳动行政部门与用人单位及劳动者之间的矛盾只是诉讼层面上的表现,具有实质性矛盾对立的是用人单位与劳动者双方。这表现在一审中,用人单位或劳动者必然作为第三人参加诉讼,而在二审案件中,一般是用人单位或劳动者作为上诉人,另一方为被上诉人,劳动行政部门只被捌为原审被告。
  (三)案件争议焦点集中
  纵观近年所审理的工伤认定行政案件,当事人争议的焦点大多集中在劳动者的受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题上。这是由于虽然《企业职工工伤保险试行办法》和《工伤保险条例》用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形,但就审判实践中遇到的情况来看,工伤情形远远不止这几种。有的是法律规定所没有涵盖的,有的是法律原则规定下尚未具体明确的。立法与现实的差距导致了人们对工伤认定的标准在认识上的分歧,并造成了司法标准的不统一。至于在行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面,分歧则相对较小。
  (四)行政机关败诉率高,二审改判率高
  正是由于对工伤认定的法律标准不明确,人们的认识分歧大,这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时,就会造成行政机关败诉率居高;当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相左时,又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言,工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。
  (五)案件的审理关系弱势群体利益,容易引发申诉、上访事件
  申请工伤认定的当事人一般为贫穷落后地区的外来务工人员,他们经济基础差,生存能力有限,一旦因工伤事故致伤残或死亡,其个人和家庭的生活将会陷入困境,因此,若他们的合法权益不能得到及时合理的救济,则极易引发申诉、上访,成为社会不稳定因素。据笔者所在法院信访、审监等部门反映,当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工伤认定行政判决的,且上访、申诉人全都是受到事故伤害的职工,没有用人单位。
  二、当前审理工伤认定行政案件中遇到的主要问题及思考
  (一)工伤认定的适用范围问题打遮阳伞就显得很娘
  虽然2004年1月1日施行的《工伤保险条例》明确规定了各类企业的职工和个体工商户的雇工均享受工伤保险待遇,但审判实践中关于工伤认定适用范围的争议仍然比较突出,具体表现为:1.企业的内涵与外延不明确,究竟何为企业,具体包括那些种类,合伙性质的中介服务机构是否属于企业?如律师事务所、会计师事务所等等。2.与国家机关、事业单位、社会团体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围?3.没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围?4.在承包关系中,发包人为企业或个体工商户,而承包者为个人时,其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围?对此,在法律没有明确规定之前,笔者认为,要准确把握工伤认定的适用范围应注意以下几个原则:
  首先,查明用人单位与职工之间是否存在劳动关系或雇佣关系。如果双方当事人之间不存在劳动关系或者连雇佣关系都不存在,则职工的伤亡肯定不属于工伤认定调整的范围。当然,在认定当事人之间是否存在雇佣关系时,要注意雇佣与承揽或承包的区别。
  其次,查明谁是真正的雇主。雇主的身份可以从职工与谁签定劳动合同、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合鉴别。审判中常常遇到因承包人和承揽人不具备一定资质(多为个人),或不具有一定经济能力,其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定的情况。比如某企业将职工食堂承包给了个人,该个人自己雇佣的人员在工作中受到事故伤害,该雇工遂以企业职工的身份申请工伤认定。对此,由于在承包和承揽关系中,发包人与定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人的雇工,其与承包人和承揽人之间是民事合同关系,不应作为承包人和承揽人所雇佣人员的雇主。
  最后,查明雇主的性质。在现阶段,对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织而言,其雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整的范围,他们的工伤保险问题只能按照《工伤保险条例》第52条的规定,由有关部门另行规定。另外,未经工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤,亦不能适用工伤认定。因为未经工商登记的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户,其只是以个人身份在雇佣人员,不属于用人单位。上述伤亡事故的人身损害赔偿可以通过民事诉讼途径来解决。
  (二)作出工伤认定的主体资格问题
  审判实践中,对于劳动保障行政部门作出的工伤认定,在主体资格上争议不大。但是,对于各级劳动保障行政部门依据《工伤保险条例》第5条第3款的规定,设立的社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局以自己的名义对外作出工伤认定结论,其主体资格一直是审判实践中较有争议的问题。对此,笔者认为应当否定这些机构的行政主体资格。首先,各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关的下属部门,其性质为事业单位,并非行政主体。其次,《工伤保险条例》赋予其具体承办工伤保险事务的职权,只是在工伤认定过程中的内部职责分工。最后,从理论上讲,该机构既负责工伤保险基金的征收与发放,又负责工伤结论的认定,不符合权力制衡原则,容易产生不公正的现象。
  (三)工伤认定的法律适用问题
  1.部门规章与地方性法规的冲突现象突出。关于工伤认定的法律依据,1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》,此后,各地方人大又相继颁布了本地区工伤保险事务的地方性法规,这些部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构、工伤认定的条件等方面的规定往往不一致,造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一,适用法律混乱。国务院颁布的《工伤保险条例》在2004年1月1日施行以后,情况已经有所改善,但是,由于《工伤保险条例》并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定,如何准确理解并严格执行该条例,将成为今后法律适用的关键。
  2.有关规定未穷尽的工伤情形的法律适用。《工伤保险条例》第1415条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形,并在第16条列举了三种不能作工伤认定的情形。一般而言,这三款条文的规定能够涵盖大多数的工伤或非工伤的情形。但在复杂的审判实践中还是难免会碰到一些既不符合第14、15条的肯定此人家庭地位极低

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