查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政复议与行政诉讼之程序衔接
【英文标题】 On Links between Procedures of Administrative Reconsideration and Administrative Litigation
【作者】 章志远【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政复议;行政诉讼;程序衔接
【英文关键词】 Administrative Reconsideration;Administrative Litigation;Link of Procedures
【文章编码】 1005—0078(2005)04—074—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 74
【摘要】

我国行政复议与行政诉讼程序的衔接关系的设置缺乏统一标准,不仅无助于行政纠纷的及时化解和当事人合法权益的有效维护,甚至还会引发行政权与司法权的相互侵蚀。各国对此存在较大差别,并呈现出三种各具特色的模式,但设置标准的明确、设置目标的正当、司法与行政优势的发挥以及司法最终原则的保障是各国制度演进所表现出的共性规律。我国应当在借鉴域外模式经验的基础上,逐步取消复议终局型,重新设定复议前置型,严格限定迳行起诉型,并大力推行自由选择型。

【英文摘要】

There is no uniform standard for links between procedures of administrative reconsideration and administrative litigation.It cannot help settle administrative disputes in time and will arouse encroachment between administrative authority and judicial authority,Although big differences exist between various countries,they have some commonalities.In China,we should abolish the practice of concluding cases by reconsideration gradually,reset the practice of putting reconsideration before litigation,restrict the practice of bringing litigation directly,and encourage the practice of free selection.

【全文】法宝引证码CLI.A.113305    
  
  作为行政法领域两种最为重要的权利救济方式,行政复议与行政诉讼之间存在着极为密切的逻辑联系。其中,二者在程序上的衔接便是这种逻辑联系的具体表现之一。就行政相对人而言,当其不服行政行为而寻求法律救济时,是选择直接起诉还是先行申请行政复议,不仅关系到其合法权益能否获得及时、有效的维护,而且还涉及到司法权与行政权之间的分工与协调,甚至还直接影响到行政复议与行政诉讼制度功能的实现。因此,行政复议与行政诉讼之间的程序衔接关系无疑是行政诉讼法学理论研究的重要课题之一。鉴于我国学界对这一问题殊少关注,本文拟在实证分析和比较研究的基础上,提出重构我国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的理论设想,希冀引发学界同仁更为深入的思考。
  一、我国行政复议与行政诉讼程序衔接现制之检讨
  我国现行《行政诉讼法》第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”这是我国迄今为止有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律依据。一般认为,该条规定确立了“当事人选择补救手段是行政复议与行政诉讼关系的一般原则,行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外”的模式。[1]事实上,除了上述条款所确定的“复议与诉讼自由选择型”、“复议前置型”等两种基本类型以外,根据其他单行法律、法规的规定,还存在“终局性选择型”(如《行政复议法》第14条)、“复议终局型”(如《集会游行示威法》第13条)及“迳行起诉型”(如《水污染防治法》第54条)等三种特殊情形。
  从理论上说,我国立法对行政复议与行政诉讼程序衔接关系多元化的处理具有一定的合理性,但从实证角度来看,上述设计存在严重缺陷,具体表现在以下三个方面:
  (一)设置的标准模糊
  综观我国当下有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系的规定,不难发现其内在标准的缺失。也就是说,当事人如何启动法律救济程序(如是否需要先行提出复议)完全听凭于单行法律、法规的规定,根本没有什么规律可循。更严重的是,复议与诉讼程序衔接关系的设置还极其零乱,不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同,且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规不同的条款之间的规定也不一致。例如,同属于自然资源保护方面的法律,《草原法》规定的是迳行起诉型,而《水法》、《野生动物保护法》规定的则是非终局性选择型;同是涉及水资源的法律,《水土保持法》规定的是非终局性选择型,而《水污染防治法》规定的则是迳行起诉型;同是公安机关作出的行政处罚决定,《治安管理处罚条例》规定的是复议前置型,而《公民出境入境管理法》规定的则是终局性选择型。又如,《税收征收管理法》第88条第1款规定的是复议前置型,第2款规定的则是非终局性选择型。如此随意的制度设计,的确令人匪夷所思。
  (二)设置的功能受阻
  无论对复议与诉讼衔接关系作何种安排,其本意都不应该是为当事人寻求法律救济设置障碍,而应当是确保当事人的合法权益获得更为方便、有效的救济。然而,考察现行的相关制度设计,不难发现其关于复议与诉讼衔接关系的设置违背了这一初衷。以作为一般原则且广受好评的复议与诉讼自由选择型为例,学者们普遍认为它“体现了法治的精神,也体现了对行政相对人权利的保护”。[2]但是,在下列一起普通的案件中,人们会发现当事人的盲目选择有时会产生对其极为不利的后果:享受的是程序自由选择权,丧失的却是其意欲维护的实体权利。该案的基本情况是:一户拆迁户有三口人,夫妻二人均为行动不便的残疾人,老人已七十多岁。在与负责拆迁的公司就拆迁安置事宜协商不成的情况下,房屋管理部门作出裁决,安置该户回迁位于无电梯的六楼顶楼的一套三居室。该户家庭成员均认为安置不公,没有照顾到其特殊情况。于是直接起诉到法院,要求给个说法。但结果却未能如愿,因为法院认为房管部门裁决安置楼层的高低属于其自由裁量范围之内,法院无权进行审查。[3]在此案中,当事人选择的是直接向法院起诉的方式来维护自己的合法权益,但由于行政行为不当并不属于法院的审查范围,因而当事人的目的根本无法得到实现。相反地,如果当事人当初选择的是向行政复议机关提出复议,那么复议机关就完全可能通过适当性审查解决自由裁量权行使的合理性问题,从而满足当事人的要求。即便当事人对复议决定不服,仍然可以向法院起诉,通过法院对复议决定的合法性审查,敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。如此一来,当事人不同的选择竟然会产生截然不同的后果!而这种选择权恰恰又是法律所明确赋予的!这种局面不能不令人对现行立法有关复议与诉讼程序衔接关系设置的合理性产生怀疑。

小词儿都挺能整


  (三)设置的正当性不足
  作为法律救济的具体方式之一,行政复议与行政诉讼在本质上具有“同价性”。正如我国台湾学者蔡志方先生所言:“诉愿与行政诉讼制度,均系用以救济人民受行政权之侵害,以求其复原,从其目的而言,均属相同,并不因前者为自律、后者为他律,前者欠缺独立性保障,而后者适用审判独立,在其救济价值有根本之差别。”[4]因此,行政复议与行政诉讼的衔接关系直接反映了行政权与司法权之间的分立与协调。如果设计不当,行政权与司法权之间就会出现相互侵蚀,导致整个行政复议体系的紊乱。在我国,大量的复议前置型和复议终局型的存在即是设置不正当的体现。由于现行《行政诉讼法》第37条将复议前置型的规范依据下放至“法规”,导致实践中相对人救济权行使的自由度受到了极大限制。尤其是在当下我国行政复议机制普遍难以公正化解行政纠纷的情况下,这种安排无疑延缓了当事人合法权益的维护,且在客观上加大了当事人维权的成本。更严重的是,复议终局型的广泛存在已经在事实上否定了法治国家所公认的司法最终原则,从而造成了行政权对司法权大面积的侵蚀。即便从微观角度而言,当下复议终局情形的存在也缺乏合理解释:专业性、技术性更强的商标、专利纠纷都已经全部纳入了行政诉讼的范围,为何技术性较弱的出入境纠纷却还可以游离于行政诉讼之外?作为行政机关一分子的国务院的裁决为何就具有终局性?难道说行政级别就可以成为剥夺公民诉权的正当理由?可见,行政权对司法权的侵蚀已经成为现行复议与诉讼衔接关系设置不当所造成的一大恶果。此外,司法权对行政权的侵蚀也体现在有关迳行起诉的规定上。从立法上强制规定当事人只能通过行政诉讼的方式寻求救济,不仅影响了当事人的自主选择权,而且还在事实上否定了行政复议制度存在的必要性。如果说立法者在尚未正式认可行政复议概念之前规定迳行起诉还可以理解的话,那么在行政复议制度已经运作多年之后仍然坚持迳行起诉就很难有正当性可言。一个简单的道理是:为什么一个因违反水资源保护而受到处罚的人可以自由地选择是直接起诉还是先行复议,而一个因违反草原保护而受到处罚的人却只能直接起诉?由此可见,立法者的随意设置使得司法权力也在不经意间侵蚀了行政权力。
  二、域外行政复议与行政诉讼程序衔接模式之启示
  就世界范围而言,行政复议与行政诉讼程序衔接关系主要有三种代表性的模式,即以美国为代表的“穷尽行政救济”模式、以德国为代表的“诉讼类型决定程序衔接”模式和以法国为代表的“当事人自由选择”模式。其中,美国的“穷尽行政救济原则”是指“相对人对其所受的损害,在可能通过任何行政程序途径取得救济以前,不能取得司法救济”。[5]也就是说,行政复议是司法救济的必经阶段,只有当所有的行政复议手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时,相对人才能够寻求司法救济。当然,穷尽行政救济原则的适用也有例外。尽管美国法律还没有一个概括性的规定,说明在哪些具体情况下不适用穷尽行政复议原则,但法院却可以利用其所享有的司法自由裁量权来决定该原则的适用与否。在德国,根据其《行政法院法》第68条的规定,在撤销之诉和负义务之诉提起之前,原则上必须先经过行政复议程序,否则,不得请求行政诉讼救济。如果后续诉讼是撤销之诉及负义务之诉以外的其他类型的诉讼,则行政复议程序就是不必要的。在法国,以1889年12月13日最高行政法院就“卡多案件”的判决为契机,当事人不服行政决定,可以直接提起行政诉讼。自此以后,行政复议已经不再是行政诉讼的前置程序。
  从表面上看,各国立法有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置存在较大差别,然而,这些模式本身却无优劣之分。更重要的是,不同模式之间往往表现出诸多具有共性的东西,这对于当下中国相关制度的重构无疑具有弥足珍贵的启示意义。笔者认为,以下四点共性规律尤其值得认真对待:
  (一)设置标准的明确
  综观各国行政法有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系的制度安排,无论是复议前置型还是自由选择型的设置,无不体现了内在标准的明确性。也就是说,什么情况下当事人可以直接提起行政诉讼、什么情况下当事人必须先提出行政复议,都有比较明确的规定。在上述三种典型的模式中,德国模式所确立的标准最为直接、清晰,即复议是否必须前置,取决于后续行政诉讼的类型。在崇尚当事人自由选择主义的法国和日本,法律上也对复议前置的例外情形作了明确列举。即便是在奉行穷尽行政复议原则的美国,虽然其成文法并未为该原则的例外提供十分具体而确切的标准,但在此项决定权最终归属于法院上却是毋庸质疑的——“如果这个原则的理由不存在,法院会拒绝适用这个原则”。[6]从这个意义上来说,美国模式的设置标准也是明确的。行政复议与行政诉讼程序衔接关系设置标准的明确,能够有效地克服当事人对规则缺失的无奈和对未来不可预知的恐惧,从而避免自身的合法权益因为法律规定的模糊而再次遭受侵犯。如此以来,法的安定性价值便得到了充分体现。而法治的意思也正是在于“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”,这种规则“使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力,和根据对此的了解计划他自己的个人事务”。[7]
  (二)设置目标的正当
  从表面上看,各国对于行政复议与行政诉讼程序衔接关系的处理是那样的泾渭分明,如美国模式与法国模式似乎就存在天壤之别。然而,无论是采取复议前置主义还是自由选择主义,其最终的出发点和落脚点都是公民权利的有效救济。也就是说,对于某一具体的行政争议,究竟是直接通过司法途径解决还是先在行政系统内部解决,判断的基准就是哪种方式更能有效维护公民的合法权益。这一规律在上述三种模式下都有充分的体现。例如,美国虽然实行穷尽行政复议原则,但在特殊情况下,经过慎重的利益衡量之后,法院如果认为当事人由于这个原则受到的损害远远超过政府由于适用这个原则得到的利益时,就不会适用这一原则。原因在于,穷尽行政复议原则的适用是以行政复议的有效性为前提的,即这一救济能够满足当事人的正当要求,救济的程度和损害的程度相称。如果行政机关不能提供适当的救济,履行这种救济程序对当事人没

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.113305      关注法宝动态:  

法宝联想
【引证文献】
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多