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【期刊名称】 《河北法学》
管制性征收抑或财产权的社会义务
【副标题】 从住宅小区道路公共化谈起
【英文标题】 Regulatory Collection or the Social Obligations of Property Rights
【英文副标题】 Starting from road communalization of residential district
【作者】 黄胜开【作者单位】 西南政法大学,东华理工大学
【分类】 税收法
【中文关键词】 街区制;道路公共化;权利限制;财产权利的社会化;管制性征收
【英文关键词】 block system; the publicity of road; restriction of rights; socialization of property right; quasi collection
【文章编码】 1002-3933(2016)07-0120-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 120
【摘要】

随着城市现代化的快速进程和我国城市规划理念的变革,“街区制”小区模式将成为我国住宅规划的新趋势。“街区制”小区政策的推行,必将造成传统住宅小区道路的公共化,这属于对小区业主区分所有权的法律限制,其法律性质不应属于财产权社会义务范畴,应构成公法上的管制性征收,因此,要求国家出台法律法规对其予以规制,这样才能实现小区财产权人的合法权益与社会公共利益之间的均衡。以财产权的社会义务理论为基础,以法释义学为分析工具,探讨住宅小区道路公共化的正当性基础,厘清管制性征收和财产权社会义务之间的法律边界,证成小区道路公共化的法律属性及其法律补偿。

【英文摘要】

With the rapid progress of urban modernization and the change of the idea of urban planning in our country, the pattern of “block system” will become a new trend of housing planning in China. Blocks of residential policy implementation, will cause the traditional residential district road and the public, which is for residential property owners to distinguish ownership of legal restrictions, its legal nature should not belong to the property rights of social obligation category, should constitute law of regulatory takings. Therefore, to seek the state promulgated laws and regulations to regulate, so as to achieve the balanced development between the residential property owners of the legitimate rights and interests of the social public interests. This paper is based on the theory of property right on social obligation, law explanation science as a tool to analyze, and to explore the basis of the legitimacy of communalization of residential district road, to clarify the legal boundaries between socialization of property right and quasi collection, to justify the Legal nature of road communalization of residential district and the Legal compensation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258222    
  

2016年2月,媒体报道了《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下称《若干意见》),我国将实施城市规划新政策,推行“街区制”住宅小区模式,并对我国现有小区围墙进行拆除,小区内道路将进行公共化改造,从而引起了广泛的社会讨论和争议。回顾我国近年来法律实践,发生在我国类似的法律现象其实并不鲜见。如政府出台法规禁止在生态功能区内砍伐、狩猎,典型案件如2004年发生在西北甘肃省的农民石光银“三北防护林”事件{1};政府禁止在历史文化街区进行私房的翻修改造,典型案件有2003年的湖南岳阳张谷英村“村民拆房拘留”{2}案;以及发生在各地此彼起伏的机动车尾号限行案件,典型的诸如2014年北京的“郝香莲”行政诉讼案,等等。以上案例虽各有千秋,反应了不同的社会问题,但通过归纳分析,其都具一个共同的特点,都是国家基于某种公共利益的目标,通过行政管制措施对私人合法的财产利益进行了某种程度的限制。这些典型案例引发的法律问题是:这种权利限制是否具有法律上的正当性?如有正当性,那么这种权利限制的法律性质是什么?该种限制是否应该补偿?如果要进行补偿,其认定的标准是什么?

一、小区内道路公共化的生成逻辑与法律困境

我国城市化的发展在带给市民生活便利的同时,也带来了很多负面的问题,如人口膨胀,交通拥堵、环境污染等等。解决城市负面问题不仅要治标,更要治本,所谓的“本”就是指城市规划。以城市交通治理为例,近年来随着我国私家车的普及,城市交通状况持续恶化,尽管地方政府采取各种措施,如修建立交,拓宽马路,尾号限行,加强疏导等等措施,但是交通状况并未明显改善。此时,创新城市规划理念,重构城市规划布局被提上议事日程。根据现代交通理论,对于疏解交通而言,提高路网密度比拓宽道路更为有效{3}。比如伦敦市,其机动车拥有量远超我国的北京、上海等大城市,但其城市交通比我国大城市运行良好,其中一个重要原因在于伦敦的城市规划采用了“居住小分区,路网高密度”的城市布局结构,其“街区制”居住区模式是其交通状况良好的一种重要原因。与此相对照,近年来我国城市化建设日新月异,城市设施追求高大上,城市规划采取“大小区、高立交、宽马路”布局结构,小区越建越洋气,马路越修越宽广,但不幸的是交通状况却是越来越糟糕。虽然我国交通状况的恶化是由多种因素促成,但与我国这种小区规划设计的不合理不无关联。从城市规划学上看,小区规划是城市规划的重要组成部分,它应该服从城市建设的一些共同规则,加强住宅区与城市其他功能区的紧密联系,应将住宅区与周边环境及城市各系统有机协调统一起来,从而激发城市活力,实现居住区与城市的功能互补,达到二者之间的和谐发展{4}。但是,目前我国城市居住小区由于围墙的阻隔,其内外是两个互不关联的空间单位,这种布局不利于城市路网的规划设计,容易造成城市公共道路资源的紧张。实践证明,这种城区布局设计理念亟待革新与发展。

根据《若干意见》文件内容,我国今后原则上将不再建设封闭式住宅小区,要逐渐推广“街区制”居住小区的模式,已建成的住宅小区和单位大院也要逐步打开,实现内部道路的公共化,从而优化交通路网布局,促进土地节约利用。但是,建筑规划要求住宅小区内部道路的公共化与我国目前的《物权法》在物权归属和利用方面存在着权利冲突。根据《物权法》的规定,小区内道路属于小区业主区分所有的共有财产,其财产属性属于私有性质,而小区道路的公共化,无疑会对公民私有财产权造成损害,与我国宪法规定的公民财产权法律保障相互抵触。可以预见的是,随着我国未来这种公共政策的逐步推行,其必将对我国现行法律秩序提出挑战。我们法律工作者应该未雨绸缪,及早应对,对住宅小区道路公共化法律关系进行梳理,探讨其合法性的法律路径,从而为未来《物权法》和相关法律的修改提供理论的指引。

二、住宅小区道路公共化的正当性探讨

探讨小区道路公共化的正当性问题,必须诉诸于财产权社会义务的理论。根据现代法治理念,凡是国家权力对私人财产权的限制必须要有正当性基础,并且这种正当性基础只能是出于公共利益的目的。若无公共利益则不能对私人财产权进行限制,公共利益是对私人财产权进行限制的唯一理由。如土地用途管制对土地发展权的限制,其正当性就在于土地分区规划的社会公共利益性。那么,什么是公共利益?公益和私益的边界在哪里?笔者认为,对公共利益内涵和范围的厘清无疑是判断小区道路公共化正当性的理论前提。

公共利益是个模糊的概念,对于“到底什么是公共利益,目前没有哪个国家的法律有明确的规定,这是由公共利益‘利益内容’的不确定和‘受益对象’的不确定所决定。”{5}但是,明确公共利益范围与边界,是现代法治社会建设的需要,也是公民财产权宪法保障的内在要求,因为公共利益范围的不清晰可能使行政机关在征收、征用上的权力范围过于宽泛,基于我国现有的行政制度和廉政状况,公民财产权难免受到征收、征用权的威胁{6}。基于此考虑,早在1954年,我国就出台了第一部有关土地征收的法律,即《国家建设征用土地办法》,其第2条对公共利益进行了界定:“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程,进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”。1982年,我国又在《国家建设征用土地办法》基础上出台了《国家建设征用土地条例》,并参照《国家建设征用土地办法》对公共利益进行界定为:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。由此见,我国改革开放之前,国家对土地的征收、征用的条件必须是基于公共利益需要,并且公共利益的内涵和范围基本上也是清晰的,即基于国家建设的需要。然而,随着我国改革开放的发展和城市化的推进,我国法律逐步对“公共利益”进行了模糊化处理,不对其范围进一步细化。我国《宪法》第10条第3款的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,但对何为公共利益,我国宪法则语焉不详。鉴于宪法作为国家根本大法的法律地位,其难于细化公共利益的具体范围,同时“宪政理念之下的公共利益本来就是一种价值的抽象表达”{7},对公共利益具体化的任务应由部门法律加以落实和实现。1986年我国制定了《土地管理法》,其延用了《国家建设征用土地条例

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》有关规定,继续将公共利益界定为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。1998年,我国对《土地管理法》进行了修订,删除了这一内容。并在其第42条明文规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”此时,全国人大似乎已完全放弃了公共利益的界定权{8}。1998年我国《物权法》颁布实施,其第42条对公共利益进行了规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”尽管在《物权法》制定过程中,社会各界不断呼吁全国人大明确公共利益的内涵。但是《物权法》仍然只是重复使用“公共利益”这一不确定的概念,并未对公共利益做出进一步的界定和解释,同样没有完成公共利益具体化的预期和任务。公共利益作为一种不确定性利益,虽然因其内涵和外延的不确定性和模糊性而难以准确进行界定,但是也不是说不能对其描述,通过现有的立法技术完全可以对其进行范围的廓清。“法律可以采用列举典型的、容易确定和理解的公共利益事例的方式,不仅可以对列举的公共利益事例进行立法明确化,同时也可间接地设定了一个可以类比的价值参照系,对于法律未曾明确提及的事项可以通过与列举事项的比较衡量判定其公共利益价值。并且,法律还可以以否定的方式明确排除不属于公共利益的事项。”{6}可见,我国部门法没有明确规定公共利益并非是“技术上不能”,而是“价值上不愿”,是基于某种政策考量下的“故意模糊”{9},是我国计划经济体制下“重工业优先发展”战略的必然选择。通过这种“模糊化”公共利益的技术处理,可以为我国工业化和城市化获取低价土地提供了便利的制度通道。然而,随着我国城市化的推进,征地导致的社会矛盾日益激化,为和谐社会建设考虑,2011年我国出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,该条例在公共利益的具体化上取得了重大的历史突破,是改革开放后,通过列举方式第一次明确了公共利益的大致边界[1]。其第五项明确规定了,国家在一定条件下可以基于城乡规划的要求对私人财产权进行征收。当然,也有学者指出,根据我国《土地管理法实施细则》第20规定[2],将土地征收权由宪法规定的“为公共利益的需要”扩大为“为实施城市规划占用土地”{10}。实践操作中,各地方政府为解决经济发展和征地限制的矛盾,已通过实施城市规划而广泛地征收土地权利,城乡规划实际已成为地方政府突破征地繁琐限制的一道制度良方{11}。

通过对我国土地征收中公共利益规定的制度变迁的梳理,以及根据我国土地征收多年来的实践情况,“落实各项规划、优化城市布局、重大基础设施建设、经济社会发展等,实际上都被纳入了公共利益范畴”{12}。因此,出于城市整体规划和交通路网建设的需要,而对小区业主共有的道路予以征收或者限制,毫无疑问,该需要属于公共利益的范畴。因此,将住宅小区业主共有的道路公共化,对其土地权利的限制行为符合公共利益的正当性要求。随着我国未来城市规划政策的推进,为避免城市建设规划与法律相冲突的矛盾,国家应及早启动相关法律的修改,因为“未经法律明确化的公共利益即使有充分的价值基础,也不能自动地产生法律上的效果。这是严格法治理念的体现。”{6}

三、管制性征收和财产权社会义务的概念及实证法解析

从上文论述可以看出,基于城市规划的需要而对住宅小区道路使用权进行限制,其正当性基础当无疑问。然而,在满足正当性基础之上,国家对住宅小区土地权利的限制其法律属性如何界定尚需进一步论证。根据已有的法学理论,财产权社会义务下的财产权限制包括两种情形,分别是财产的一般限制(财产权的社会义务性)和财产权的特别限制(管制性征收)。但是,法律上怎么区分管制性征收和财产社会义务?其二者界限在哪里?笔者认为,对二者进行准确界分是判断这种财产权限制的法律性质并进而决定是否需要予以补偿的法律基准。

财产权的一般性限制和特别限制,不同的国家有不同的称谓,大致有“应予补偿的财产权限制”与“不予补偿的财产权限制”(德国)、“公益征收”与“警察权力”(美国)、“过度限制”与“一般限制”(日本)、“财产权内在制约”与“要求补偿的限制行为”(韩国)等不同的提法{13}。我国理论界一般把财产权一般限制叫做财产权的社会义务性,而对财产权的特别限制称之为财产权的管制性征收或者准征收。财产权的社会限制表达的是国家公权力基于公共利益需要对私人财产权进行必要的干预,这种干预是现代


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【注释】                                                                                                     
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