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【期刊名称】 《河北法学》
京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制研究
【英文标题】 Beijing-Tianjin-Hebei Regional Carbon Emissions Trading Legislation Coordination Mechanism Research
【作者】 李丽红杨博文【作者单位】 天津财经大学法学院天津财经大学法学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 气候变化;碳排放权交易;立法协调;京津冀协同发展;低碳环境立法
【英文关键词】 climate change;carbon emissions trading;legislation coordination;the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei;low carbon environment legislation
【文章编码】 1002-3933(2016)07-0129-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 129
【摘要】

京津冀区域是我国碳排放量较大的经济圈之一,如何控制这一区域的碳排放量来应对气候变化,已成为亟待解决的问题。在京津冀区域协同发展的大背景下,率先在京津冀地区实行区域性的碳排放权交易,构建区域性碳排放权交易立法协调机制,设立立法协调机构,实现排放总量控制,并在不同区域间交易,联合监督管理与执法,给区域性碳交易提供制度保证,实现“1+1>2”的区域协同碳减排效果。

【英文摘要】

Beijing-Tianjin-Hebei region is one of China's carbon emissions larger economic circles, how to control the area of the carbon emissions in response to climate change, has become a problem to be solved. In the backdrop of the Beijing-Tianjin-Hebei region coordinated development, take the lead in Beijing-Tianjin-Hebei region of regional carbon emissions trading, build regional carbon emissions trading legislation coordination mechanism, set up legislation coordination mechanism, and achieve the total emission control, and trade between different regions, the joint supervision and law enforcement, provides system guarantee for regional carbon trading, to achieve “one plus one is greater than two” regional synergy effect to reduce emissions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258210    
  

巴黎气候峰会拟达成一个共同的全球性协定来对碳排放量的控制以法律的手段进行规制。因此,发掘新型碳金融的减排机制,利用排放权交易进行减排也成为主流。我国面对减排的压力,以区域减排为基本点来带动全国减排可以成为一项创新举措。同时,采用碳金融的方式进行减排也有助于我国能源的供给侧改革效果。京津冀区域的碳排放量是我国各区域的排放量中较大的,控制碳排放总量成为解决经济圈内气候变化以及环境问题的重点。因此,京津冀区域可以通过构建以区域为核心的碳排放权交易立法协调机制,保障京津冀跨区碳排放权交易的顺利实施,治理区域内环境恶化问题,达到“1+1+1>3”的共赢效果。

一、区域性碳排放权交易的理论基础

“碳排放权”是1968年由美国经济学家Dales所提出的排污权演化而来。1997年的《京都议定书》对控制全球碳排放量做出了规定,2007年《Copenhagen agreement》也就应对区域气候变化过程中的减少温室气体排放行动做出了规定。2012年,国务院制定了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,全国人大、国家发改委也提出了要完善气候变化立法等。这些都为京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制的构建提供了法律依据{1}。

我国京、冀两地已经成功地实施了区域碳交易试验项目,但是在这之后却再也没有进行合作减排的实例产生。在剔除技术的可行性因素基础上,最主要的因素是法律制度不健全,监管部门存在空白。碳排放权是新型的标的,其交易的流程、方式必须经过法律认定才行,其核证内容、配额分配也必须由监管部门进行核证。2014年我国国务院办公厅发布文件也指出要推行建立全国碳交易市场,并打算在2017年推行全国碳排放权交易立法。2015年中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中对推进跨行政区碳排放权交易和京津冀区域的环境与气候恶化问题的开展做出了明确的要求[1],这也成为构建京津冀区域性碳交易立法体系的契机。

二、区域性碳排放权交易立法协调机制的国际考察

我国碳排放权交易的立法尚处于初级阶段,但是在国际上已有较为成熟的碳排放权交易立法体系。例如,北美自由贸易和欧盟碳排放权交易的立法协调机制。这对京津冀建立区域性碳排放权交易立法协调机制具有重要的借鉴意义。也对建立京津冀区域性碳排放权交易协调立法、联合监督管理提供了新的思路。

(一)美国区域性碳排放权交易立法协调机制

美国通过碳排放权交易立法部分地解决了环境问题,同时也相应的控制了碳排放的总量。2010年美国颁布的《能源法》中规定,从2013年以后全面实行碳排放限度与排放许可制度。

1.美国California碳排放权交易法案

美国的碳排放权交易立法较为成熟,各州政府制定的碳排放权交易地方性立法也得到有效实施,最为典型的州级强制减排和碳排放权交易制度是2010年制定并实施碳排放权交易的区域型立法法案《美国加州碳排放权交易规则》,并由美国加州空气资源理事会CARB进行监管。纳入行业包括电力、炼油、纸和玻璃等,2015年扩大至丙烷、交通燃油覆盖加州85%的排放企业。该区域性协同立法主要有:一是采用了“碳信用抵消机制”。在碳市场中,政府将碳排放额度部分免费发放,部分拍卖,在区域内的企业中,规定有8%的减排额度可以凭借购买碳信用进行抵消,接受抵消项目的类型包括乳业、林业、HCFCs制冷剂的分解等,但不包括CDM项目。二是配额分配机制上,2015年后配额总量由3%逐年递减,预留4.2%的储备配额。为防止碳价不稳定,规定10美元的最低碳价。

2.美国东、西部地区温室气体减排法案

美国东部地区碳减排计划(RGGI)中把大西洋中部沿海地区的Delaware等10个州以协调立法的方式建立法律制度。2009年,将“东部地区碳减排计划法规”作为自愿减排机制到强制减排法案的承接阶段。从控制单一电力行业碳排放量到RGGI范围内超过25MW化石燃料。配额机制是将三年作为一个控制期,2009年—2012年作为第一个履约期,规定至少25%的配额用于消费者受益或投资能源战略项目。美国西部地区减排倡议(WCI)是在2007年建立起来,包括Washington、Oregon等在内的7个地方。法案中引入了绿色投资机制,将配额的拍卖价款的3/4作为可再生能源在投资项目的运用上,补贴额占比将达到50%,从而达到“循环减排”效果。在电力行业减排的制度规定上,法案规定一级市场拍卖与二级市场拍卖后价款建立“碳库”,其价格波动成为电力企业对减排的方式选择上的标识。二级市场成为了减排交易主要的市场,电力企业通过一级市场变卖价款后的三个月后获得配额,同时,法案规定可以用金融衍生工具避免碳价的大幅度波动,给企业的交易决策等行为提供参考价值{2}。爱法律,有未来

(二)欧盟碳排放权交易立法协调机制

欧盟碳排放权交易机制(EU-ETS)始于2005年,是世界上第一个建立跨国碳排放权交易立法的体系。其中还形成了和非欧盟国家进行减排的衔接。纳入行业也很广泛,包括交通、石油、玻璃、石灰、造纸、航空、铝、化工等11500多个企业,占欧盟总排放的45%。

在基础性交易立法体系上,欧盟的配额机制主要包括三个阶段,2005年—2007年为第一阶段,配额按照NAP的95%免费分配,超发的配额使碳价在2007年跌至0。第二阶段在2008年—2012年,虽然配额减少了6.5%,但是经济危机对碳价造成了阻碍。第三阶段在2013年以后,配额以7.4%逐年递减,分配方式逐渐采用拍卖、租赁等方式。欧盟的抵消制度是将“关联指令”和《京都议定书》的JI和CDM连接。区域内各企业的履约形式为:经过对本年度碳排放量核算,将已有配额与年碳排放量核销,剩余的碳排放量可以进行交易,也可以储存和预支,在每年2月28日前发放当年的配额,而上年履约期限则是4月30日。惩罚体制上,首次按每公吨碳排放量罚款40欧元的超额排放罚金方式。第二次则加重罚金数额,达到100欧元每公吨。这样严格的惩罚措施使得企业的减排达到更好的效果{3}。在监管上,对从事碳配额经营链条中的“采购——交易——投资——管理”过程中的代理机构实行资格准入制度。各地区建立电子记录系统,各地区的企业进行注册,对交易进行即时追踪,维护交易秩序。

此外,2011年,Switzerland与欧盟的碳交易体系正式接轨,两方相互认可,对碳价格、交易条件制定相同标准。为此,Switzerland还特意将航空器的经营者纳入到碳排放权交易的机制范围内,达到与欧盟的一致性。欧盟还与Australia进行跨区域碳市场链接合作,并计划在2015年构建国内碳市场与Australia碳市场的对接市场模式{4}。2014年初还对配额分配的自由性实施了改革,增加“自由分配政策”,提出了“灵活配额”概念。将灵活配额排放补助和企业的生产标准相结合起来,成为实际上的碳效率增长率而非历史均衡的增长率。灵活配额的机制是解决碳泄漏发生的有效办法,同时可以激励投资经营者制定长期减排计划,实现企业碳预算。

三、京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制建立的困境

在京津冀协同发展的背景下,通过控制碳排放总量来减少京津冀三地的环境问题,也是发展“低碳经济”的重要举措,在规制碳排放方面,北京、天津、河北都有自己的减排措施,其中北京环境交易所,天津碳排放权交易所,河北省环境能源交易所都为了发展低碳经济做出巨大贡献。截至2014年8月,北京市碳排放权交易系统公布成交额100,016,401元,突破亿元,同时,北京环境交易所与保定市签约战略合作协议,河北省也实施了“双30”计划。天津市也在启动碳排放权交易的创新改革工作,涵盖节能减排产业链上的各类交易,碳减排卓有成效。碳排放与大气污染同源,碳排放量的控制协调也可以减少企业的污染物排放量{5}。同时,可以从市场层面加强京津冀区域在生态、能源等行业的协调发展,建立碳排放权交易市场形成低碳融资平台,创建城市“碳文化”对低碳经济产业进行创新,适应能源供给侧改革的大趋势。但是,京津冀一体化进程中,北京市正处于产业结构转变的时期,因此将很多碳排放量较高的企业转移到河北省、天津市,天津市正在对所接手的企业进行选择,而河北省选择的余地很小。在此情况下,三地如何建立碳排放权交易立法协调机制,以便建立完整的生态圈,从总体上控制碳排放量,困境重重。

(一)没有建立强制性碳排放权交易市场

目前,北京、天津的履约情况一般,2014年以来北京纳入543家控排企业,截至2015年上半年,共有14家企业没有按期履约。天津履约相比北京较好,履约期内共纳入112家控排企业,截至2015年最后清缴期内,仅有1家企业没有按时履约[2]。不过,我国的企业在碳排放权交易方面大多采取“自愿减排”,而非强制性碳减排。很多碳排放量高的企业,不愿花费较大的成本进行碳减排。京津冀企业亦如此。各省市迟迟难以建立强制性碳排放权交易市场,除技术能力等客观条件约束外,最重要的是担心实施强制性碳排放权交易会影响地方的招商引资、对地方经济造成影响,特别是一些地方官员担心政绩、升迁问题。各个地区很难摆脱GDP至上的发展取向,因此,依靠自发形成强制性碳排放权交易市场是不现实的。但是,京津冀地区如果不建立强制性碳排放权交易市场,减排就没有力度。京津冀地区应先行先试,尽早建立强制性碳排放权交易市场,然后,通过构建碳排放权交易立法协调机制,控制这一区域的碳排放总量{6}。

(二)没有有效覆盖市场导致高碳企业转移

目前,各省市都会赋予本省市企业各行业一定的碳配额,当高碳排放企业耗尽碳配额时,就会向其他剩余碳配额的企业进行交易,否则就会缴纳罚金。但是随着惩罚金额的增加,例如天津市违约收费的增加,就会导致大部分碳量超标企业为了既能够节省成本开支又能不接受法律的制裁,将工厂挪址到周边地区。在京津冀交接地方,就会频频出现碳量超标企业挪址现象的发生,而各省市的法律制度中只是增加对超额碳量惩罚标准而不关注此种碳泄露现象起不到任何减排的效果。

此外,根据统计数据显示(如表1,2)所示,京津冀三地单位能耗指数中河北省也处于前列。京津冀地区现在的碳排放权交易状况是把碳排放量最大的河北省剔除之外,没有有效的覆盖市场。河北省的碳排放总量达到74%,从现在的趋势上分析,河北省的碳价值很高,使三地在减排动力上加强。但是,由于碳排放的强度不一,其降低碳排放总量的成本也不同。

表1 2005—2012年京津冀三地能源消耗指数[3]


┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│城市/年份/能耗指数│北京市      │天津市      │河北省      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2005       │0.98       │1.

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨博文.跨区域碳排放权交易立法协调机制研究[J].生态经济,2016,(2):111-116.

{2}冯静茹.论欧美碳交易立法路径的选择及其对我国的启示[J].河北法学,2013,(5):151-162.

{3}郭冬梅.欧盟减排承诺责任的执行及对我国的启示[J].河北法学,2011,(1):164-171.果然是京城土著

{4}傅强,李涛.我国建立碳排放权交易市场的国际借鉴及路径选择[J].中国科技论坛,2010,(9):106-111.

{5}李布.欧盟碳排放交易体系的特征、绩效与启示[J].重庆理工大学学报·社会科学版,2010,(3):3.

{6}李丽红,杨博文.区域性碳交易府际合作立法协调机制研究[J].现代经济探讨,2016,(3):87-91.

{7}武义青.京津冀能源消费、碳排放与经济增长[J].经济与管理,2014,(3):5-11.

{8}隗斌贤.揭筱纹.基于国际碳交易经验的长三角区域碳交易市场构建思路与对策[J].管理世界,2012,(2):175-176.

{9}周国富,宫丽丽.京津冀能源消耗的碳足迹及其影响因素分析[J].经济问题,2014,(8):27-31.

{10}Jinni Hue, Sicilian Wang. Total - factor Efficiency of Regions in China [J].Energy Policy,2006,(34):3206-3217.

{11}Alderman A D.The Shifting Locus of Global Climate Policy Leadership [Z].Trans world Working Papers,2013,(16):12.

{12}Aaron Hersey,Mary Riddle. A Further Inquiry into the Pollution Haven Hypothesis and the Environmental Kuznets Curve [J]. Ecological Economics,2010,(69):905-919.

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