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【期刊名称】 《河北法学》
地方人大立法听证制度:功能定位、实践经验与发展趋向
【副标题】 基于上海市人大立法听证实践的政治学分析
【英文标题】 The Legislative Hearing System in Local People's Congresses: Functional Localization, Practical Experience and Development Tendency
【英文副标题】 An political analysis based on the practice of people's congress legislative hearing in Shanghai city
【作者】 田玉麒【作者单位】 吉林大学行政学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 地方人大;立法听证制度;功能定位;实践经验;发展趋向
【英文关键词】 local people's congresses; the legislative hearing system; functional localization; practical experience; development tendency
【文章编码】 1002-3933(2016)07-0138-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 138
【摘要】

地方人大立法听证制度是科学、民主决策的重要保证,具有利益表达与意见整合、信息搜集与科学立法、政治参与与民主训练等政治功能。上海市通过13次人大立法听证实践,在议题设置、参加人遴选、过程公开、效力反馈等方面积累了有益经验,形成了地方特色。通过这些实践和经验,可以总结出地方人大立法听证制度在以后的发展过程中,应注重规则设置上的制度化、规范化、程序化,适用范围上的标准化、明确化、普遍化,以及效力反馈上的公开化、透明化与信息化,以确保地方人大立法的民主化与科学性。

【英文摘要】

The legislative hearing system in local people's congresses in the important guarantee of scientific and democratic decision-making, which has the political function of benefits expression and integration, information search and scientific legislation, political participation and democracy training. The 13 times practices of People's Congress Legislative Hearing in Shanghai City accumulated experience in the aspects of agenda-setting, participants selection, process opening, effect-feedback, and formed local characteristics. From this practices and experiences, we can come to the conclusion that to make sure the legislative hearing system in local people's congresses much more democratic and scientific in the future, we should ensure the agenda-setting institutionalized, normalized and programmed, ensure the range of application standardized, specific, and generalized, we also should ensure the effect-feedback opened, hyaline and informationized.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258216    
  

一、问题的提出与文献回顾

立法听证制度是直接民主的一种基本形式,也是决策科学化和民主化的重要保证,它是指“立法主体在立法活动中,进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的法律制度”{1}。与其他类型的听证[1]相比,立法听证的最大特点在于听证内容具有高度的抽象性和普遍性,即立法听证的内容是即将颁布的法律或法规性文件,它所针对的对象不是具体的政府组织、官员和公民个体,而是抽象的、普遍的社会群体。因此,立法听证具有较强的公共政策性,是以程序民主促进实质民主的实践形式。作为一项制度设计,听证制度源于英美等西方国家,最初适用于司法领域,随着民主观念的扩展和政府职能的转变,听证制度逐渐被扩展到立法领域和行政领域。就此而言,听证制度在中国的实践是制度移植的结果。一般认为,1999年广东省人大常委会举行的《广东省建设工程招投标管理条例》听证会是听证制度在中国立法领域的首次应用。2000年通过的《中华人民共和国立法法》正式确立了法律制定过程中的立法听证制度,其中第34条规定“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[2]之后,更多的省市举行了立法听证会,并相继制定了地方性立法听证规则或条例,地方人大立法听证会也在各个省市迅速展开。

在中国立法听证制度落地实施的同时,对该问题的学术研究也逐渐展开,产生了一批具有启发意义的研究成果。从已有文献来看,相关研究主要集中在法理学或行政法领域,着眼于立法听证制度的法理基础和行政听证,对立法听证的研究相对较少。政治学领域的研究则更加稀少,仅有的一些研究基本上沿袭了三种路径:一是从比较政治的角度,对国内外立法听证制度进行比较分析。对立法听证的比较分析,学者们主要着眼于三个层面,第一个层面是国外立法听证制度的比较,如彭宗超等人对美、欧、亚、非等国家立法听证制度进行了比较分析,将其概括为“金字塔型立法听证(Pyramid-shaped Legislative Hearing)”和“倒金字塔型立法听证(Inverse Pyramid-shaped Legislative Hearing)”,并对不同国家立法听证的制度程序进行了对比分析{2}。第二个层面是中外立法听证制度的比较,如郑春梅从立法听证的范围、类型、程序三个方面比较了中美两国立法听证制度的不同之处{3}。第三个层面是对国内地方立法听证制度的比较,如阚珂比较了浙江、四川、广东、安徽、河南等地地方人大立法听证制度的相关内容{4}。二是从事实与规范关系的角度,对地方立法听证制度规则进行文本分析。在哈贝马斯看来,“从18世纪的大规模法典编纂运动开始,有效的法律就主要是以文本的形式存在的”{5}。对于一项移植过来的制度而言,以成文法律将其确定下来无疑是增强其合法性的有效途径。遵循这样的思路,有学者认为“作为正式制度实施的蓝图,听证规则文本肯定反映了制度采纳者对听证的理解,而且文本的质量与听证活动的规范化密切相关”{6},所以,杨雪冬在其研究中试图通过对四种听证规则文本的解读,来了解制度采纳者对听证制度的理解和诠释。陈家刚则也认为“立法听证规则的规范化程度决定着立法听证实践的质量与效益”{7},因此,他通过对广东、深圳、贵阳三地及其他地方制定的立法听证规则总结出地方立法听证规则的基本框架与关键性环节。三是从民主发展的角度,对立法听证制度进行经验叙事。立法听证制度作为一项民主实践,由国外移植而来,其在中国的运行环境、适应性、发展状况是值得思考的问题。徐琳在其著作从政治学角度分析了立法听证制度移植与中国社会政治环境的融合问题,并对立法听证制度在中国的初步实践及生长困难进行了探讨{8}。中国台湾学者赵建民和张淳翔在书面文献的基础上,根据对重庆市人大常委会和四川省成都市人大常委会的调查访谈,梳理了中国立法听证制度从群众路线到有限多元的发展过程{9}。

纵观上述研究成果,以规范的研究方法做了大量基础性研究,对中国立法听证制度的理论和实务进行了一定程度的分析。然而,总体来看,当前研究仍然存在一些不足,一是在研究方法上以规范研究和定性研究为主,缺乏对立法听证实践案例的经验研究和定量研究;二是研究内容上对行政听证和价格听证研究较多,立法听证特别是地方立法听证的研究较少,而地方立法是对社会公众影响最为直接的公共决策方式,对该问题的研究会直接影响到民生与民权。另外,需要注意的一个现象是,相关研究大多集中在2000年《立法法》颁布后到2005年一段时间内地方人大立法听证较为活跃的时期。2015年8月中国对《立法法》进行了修订,在涉及立法听证的部分增加了有关条款,对立法听证制度做出了更加明确的规定。十八届三中全会提到“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大有序参与立法途径”{10}。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求“扩宽公民有序参与立法的途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制广泛凝聚社会共识”{11}。这意味着在法治中国建设的背景下,立法听证依然会是科学立法的重要环节,仍值得进一步研究。

二、地方人大立法听证制度的功能定位

立法听证制度的功能定位是指听证制度在立法过程中应该发挥的作用以及在具体运行中所体现出的功效。作为立法活动的一个环节,立法听证制度的指向在于立法公正;作为公共决策的实践形式,立法听证制度又蕴含着价值性和技术性双重功能{12}。对于地方人大立法听证制度而言,其作为立法听证制度的一种形式,具有其自身特殊性:相比于全国人大立法而言,它的适用范围相对集中、影响对象更加具体,对所涉及的法律对象具有更加直接的影响;相比于地方行政立法而言,其又具有较高的法律效力。就此而言,地方人大立法听证制度的功能定位不宜过高,应从微观、具体的角度展开。结合地方人大立法听证的自身特点以及本着全面定位其功能的目的,本文从政治学视角将地方人大立法听证制度的功能定位于意见表达与利益整合功能、信息搜集与科学立法功能、政治参与与民主训练功能。

(一)意见表达与利益整合功能

“立法是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题,其决策过程必然是一个各方利益协商与协调的过程,决策的结果往往是一个各方利益平衡与妥协的方案”{13}。利益平衡与妥协的前提是社会公众的意见与诉求得以充分表达。随着中国经济的成长,特别是社会主义市场经济的发育,中国公民的权利意识和自主能力不断增强,尤其当涉及与切身利益相关的问题时,公众意见表达的意愿颇为强烈。在西方国家,个人充当意见表达的主体,是意见表达过程中的普遍现象{14},但在中国政治过程的相当一段时期,个人充当意见表达主体的情况并不乐观。地方人大立法听证会在制度层面为公民个人的意见表达提供了正式平台和正规渠道。与听证主题具有利害关系的陈述人可以基于事前充分的准备阐述自己的主张、表达自己的观点。更重要的是,与座谈会、论证会相对平淡的场面不同,地方人大立法听证会往往设置辩论环节,甚至有的听证主题本身就蕴含着辩证的意味,不同利益的代表者在阐述本方观点的同时可以反驳异见者的诉求、直面冲突。这为立法主体进行利益整合提供了良好的契机:他们可以通过听证陈述人的阐述和辩论,立法主体能够清晰了解不同群体的利益主张、矛盾之处以及争论焦点,“通过集中,把各种近似的要求汇集在一起,概括为一种总的或者较大的要求;通过整合,把与同一领域或主题相关的各种个别的、特殊的要求协调为一个共同的主张”{15}。如此一来,立法主体可以动态性地把握社会公众的利益关系,在法律、法规的制定中得以体现。这不仅使地方立法有理有据,获得合法性基础;还有利于在法律实施过程中得到公民的理解,提高法律实施效率。

(二)信息搜集与科学立法功能

立法过程就是决策过程,信息是科学决策的依据,因此,立法主体应该通过多渠道收集信息,为制定良法提供参考。尤其是在地方治理面临的公共议题呈现出较强复杂性的情况下,对立法主体所要掌握的地方信息、专业知识提出了更高的要求。地方人大立法听证制度无疑是搜集信息、了解民情的全新渠道。之所以这么说是因为地方人大立法听证制度在获取信息方面具有独特优势:一方面,地方人大立法听证会在正式召开之前的一段时间会有公告,说明听证会的主要内容,这给参加听证会的陈述人充足的时间进行准备,能够保证其意见表达的质量。另一方面,地方人大听证会的陈述人构成较为多元,所能提供的信息较为全面,利益相关者能够提供“地方性知识”或者“时空信息”{16};而有关专家学者的参与则能够提供立法者所需要的专业知识;此外,在不同意见者的辩论和质询过程中,还能够激发更多的事实与真相,使立法者获取更多的信息。更重要的是,地方人大立法听证就是与民众协商、沟通的过程,“在立法中加强与有关方面的协商、沟通,能够使法规规章更加集中民智、体现民情、反映民意,有利于增强地方立法的科学性和民主性”{17}。这是因为广泛的意见表达扩展了关于立法问题的信息搜集范围,为立法主体提供了一个有价值的信息库,立法主体可以通过这些地方信息和专业知识对争论内容做出判断。另一方面,立法听证会的公开举行,以透明的方式向社会公众展示了听证过程和辩论内容,便于群众监督,对立法主体的决策行为形成社会舆论约束,促使其最终制定出平衡各方利益的法律法规,这无疑是提高立法质量、促进科学立法的良好途径。

(三)政治参与与民主训练功能

从政治发展与民主建设的角度来看,“政治参与扩大是政治现代化的标志”{18}。公民政治参与的广度和深度是评价政治现代化程度与民主建设效果的重要标准。中国共产党十八大报告明确提出,“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。”{19}这意味着,建设社会主义民主政治,有必要扩大公民的有序政治参与。按照亨廷顿和纳尔逊的划分,政治参与可以分为动员参与和自动参与,前者是受人策动的参与,后者是本人自发的参与。在中国过去的政治活动中,动员型政治参与情况较多而自动政治参与机会较少。可以说,地方人大立法听证会为公民直接、主动地参与到关系自身切身利益的立法决策过程中开辟了制度性渠道,使他们能够影响、甚至改变决策。与此同时,通过地方人大立法听证会的政治参与又为民主训练提供了规范的政治空间。之所以这样讲,是因为地方人大立法听证制度是一套行之有效的民主教育、民主宣传的方式,是国家公民直接参与民主、表达诉求、影响决策的场所。相较于论证会、咨询会、座谈会等方式,地方人大立法听证会具有比较成型的程序与规则,按照相关规则,对陈述人的遴选、听证的环节等有明确规定。“普通民众通过这样的方式参与立法过程,可以直接获得一个规范化的场所,以程序化的手段表达各自利益诉求的机会,真正享受民主的国家政治生活和社会政治生活”{8}。通过这样的政治生活实践和民主演练,普通民众可以在潜移默化中培养公民意识和公民能力,成为民主社会的现代公民,这契合于建设社会主义法治国家的战略部署,也符合国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。

三、地方人大立法听证制度的实践经验

中国的立法听证制度始于地方人大,终使全国人大跟进,但从实践的角度看,地方人大的立法听证更加活跃。上海市人大自2001年5月18日首次举行了立法听证会之后,至今共举行了13次立法听证会,年均将近1次,即使在2005年之后,地方人大立法听证活动转为相对沉寂的情况下,上海市人大立法听证会仍然保持了较好地连续性,并在很多层面不断进步、持续发展。在建设社会主义法治国家、全面推进依法治国的背景下,特别是2015年新修订的《立法法》再度对立法听证予以关注,分析上海市人大立法听证会的实施状况,对于总结地方人大立法听证会的基本经验、规范其运作模式具有重要意义。不接我们电话 也不给拒接原因

(一)上海市地方人大立法听证的议题设置状况

哪些类别的法案需要进行听证,是地方人大立法听证制度建设面临的首要问题。“听证主题的选择直接关系到听证是否有助于解决法律制定过程中的难点以及听证本身能否得到社会的关注并有利于公众参与”{6}。上海市第十二届人大常委会于2007年通过的《上海市地方立法听证规则》规定了七种可以举行听证会的情形,从上海市十三次人大立法听证会的事项来看,主要集中在“对公民法人、或者其他组织的权益有较大影响的”、“不同利益群

体之间有明显利益冲突的”两种情形之中(参见表1,表格内容由作者根据公开报道及相关资料整理而成)。如果按照法案、法规的内容划分,大致可以划分为以下几个方面:一是涉及城市建设管理的内容,包括《上海市物业管理若干规定(草案)》、《上海市城市道路桥梁管理条例(修订草案)》、《上海市燃气管理条例(修订草案)》、《上海市房地产登记条例(修订草案)》、《上海市住宅物业管理规定(修订草案)》、《上海市轨道交通管理条例(修订草案)》6项,占全部听证法案的46.15%。二是涉及教育、文化、公民和企业权益保护的内容,包括《上海市中小学校学生伤害事故处理条例(草案)》、《上海市劳动合同条例(草案)》、《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》、《上海市消费者权益保护条例修正案(草案)》4项,占30.77%。三是涉及公共环境与卫生保护的内容,包括《上海市公共场所控制吸烟条例(草案)》、《上海市绿化条例(草案)》(修改稿)、《上海市养犬管理条例(草案)》3项,占23.08%。虽然以上听证事项内容有所区别,但本质上都与民生紧密相关,是人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题,通过对这些法规、法案的听证,一方面有助于立法科学,保护社会的切身利益;另一方面也能调动公众的参与热情,培养公众的民主意识。

表1 上海市十三次人大立法听证会一览表


┌────┬──────┬─────────┬───────────────┐
│序号  │听证时间  │听证事项     │听证参加者          │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│1    │2001.05.08 │《上海市中小学校学│27名参加人,包括学生监护人6人 │
│    │      │生伤害事故处理条例│,校长6人,保监会1人,专家4人 │
│    │      │(草案)》    │,市政府法制办1人,市教委4人,│
│    │      │         │区县政府2人,区县教育局2人  │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│2    │2001.09.29 │《上海市劳动合同条│35名参加人,包括职工2人,用人 │
│    │      │例(草案)》   │单位11人,工会9人,律师7人,专│
│    │      │         │家1人,法官3人,检察官1人,劳 │
│    │      │         │动仲裁部门1人         │
└────┴──────┴─────────┴───────────────┘

续表1


┌────┬──────┬─────────┬───────────────┐
│序号  │听证时间  │听证事项     │听证参加者          │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│3    │2002.04.18 │《上海市历史文化风│32名参加人,包括居民7人,房地 │
│    │      │貌区和优秀历史建筑│产经营者8人,律师2人,法律专家│
│    │      │保护条例》    │6人,房地产专家4人,市政府法制│
│    │      │         │办1人,区政府1人,区房地产部门│
│    │      │         │1人,法官2人;另有30名旁听人 │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│4    │2004.04.26 │《上海市物业管理若│30名听证陈述人,30名旁听人  │
│    │      │干规定(草案)》 │               │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│5    │2006.08.17 │《上海市城市道路桥│33人             │
│    │      │梁管理条例(修订草│               │
│    │      │案)》      │               │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│6    │2006.12.14 │《上海市绿化条例(│20多位听证陈述人,基本由康健街│
│    │      │草案)》(修改稿)│道居民和物业、业委会代表组成 │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│7    │2007.08.31 │《上海市燃气管理条│20名陈述人,包括用户居民代表、│
│    │      │例(修订草案)》(│燃气及器具供应销售商、法学专家│
│    │      │修改稿)     │、市消保委、市质监局、市工商局│
│    │      │         │的相关人员;17名旁听人    │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│8    │2008.07.28 │《上海市房地产登记│25名听证陈述人,有市民代表、房│
│    │      │条例(修订草案)》│地产开发企业、物业管理企业、房│
│    │      │         │地产交易中介机构的代表,法官、│
│    │      │         │律师、法学教授        │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│9    │2009.09.21 │《上海市公共场所控│20位听证陈述人,包括人大代表、│
│    │      │制吸烟条例(草案)│医生、教师、学生、有关专家、新│
│    │      │》        │闻记者、餐饮业和文化娱乐业的代│
│    │      │         │表等;10名旁听人       │
├────┼──────┼─────────┼───────────────┤
│10   │2010.10.15 │《上海市住宅物业管│17

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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